审计权与检察权关系之研究

冀 睿

(安徽师范大学 法学院，安徽 芜湖 241002)

党的十九届四中全会提出，必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督的严肃性、协同性、有效性。以党内监督为主导，推进各类监督之间的有机贯通、相互协调。审计权和检察权都是我国国家监督体系的重要组成部分，因国家监察体系之重塑，审计权和检察权之关系已明显不同，双方之间的协同合作和相互监督都已发生重大变化。为深入贯彻党的十九届四中全会提出的重要思想，协调和完善现有监督机制之间的关系，拟对当前我国国家监督体系中审计权和检察权之间的关系进行探究，研究监察体制改革对检察权和审计权关系的影响，分析新形势下审计权和检察权之间关系的变化。

一、审计权和检察权的关系概述

审计权和检察权都是我国宪制直接创设的监督权力，两者都是行使具体的监督权力，但两者的区别也很明显。首先，从权力性质上看，审计权属于宪制中的政府财经监督权，是行政权体系中的二级权力，也是国家权力机关的具体执行机关；而检察权是宪制中独立的国家法律监督权，是司法权体系中的一级权力，是和行政权、审判权并列的国家权力。其次，从职能设定方面分析，审计权的职能方面，主要涉及“三资一责”，以公共资金审计为主，还涵盖了国有资产、国有资源的审计监督，并建立了极具特色的领导干部经济责任审计制度，以上职能既满足了国家在财经控制方面的需求，还可以发挥审计机关特有的反贪腐功效。检察权的职能设定方面，既有西方国家普遍意义上的公诉职能，也兼有中国历史上的行政监督权能，是一种极具中国特色的监督权力模式。再次，从监督对象上看，作为专门的财经监督机关，审计机关不仅要对所有管理、分配、使用公共资金、国有资产、国有资源的主体进行监督，还要对党政主要领导干部和国有企事业单位领导人员进行经济责任审计等；而检察机关主要负责对于行政权和司法权的权力运行进行合法性监督。由此发现，虽然审计权和检察权都涉及对于行政公权力的监督，但在权力性质、职能设定和监督对象方面有着明显不同。

2018年修宪，重塑后的国家监察制度被写入宪法，监察权成为和立法权、行政权、司法权并列的“第四种权力”。新监察体制的最大特色在于将国家权力体系中分散的反腐资源集中到一个独立的新监察体系中，以实现对公职人员的全覆盖监督。但是，监察委员会制度的建立对审计机关和检察机关的既有关系带来了较大的影响。审计权与检察权的关系主要分为两个方面，即“审-检”协同和“审-检”的相互监督。在“审-检”协同方面，由于监察机关脱离行政体系，和纪检、预防腐败局、检察机关的反贪反渎以及预防犯罪等部门重组为监察委员会，审计机关和检察机关之间在职务犯罪方面的协同合作已经终止。审计监督中发现的职务犯罪线索不再移送至检察机关，而是相应移送至新设立的监察委员会。在“审-检”的相互监督方面，由于各级检察体系中的职务犯罪侦查部门已经转隶至监察委员会，检察机关已无法继续通过职务犯罪预防和侦查的方式对审计机关进行监督。相比较而言，审计机关对检察机关的财经监督未受到影响，并伴随着审计全覆盖制度的建立和发展得到进一步增强。

二、审计权和检察权关系的重新检视

(一)审计权和检察权相互监督关系的变化

“每一制度，必须针对现实，时时刻刻求其能变动适应。任何制度，断无二三十年不变的，更无二三百年不变的。”[1]国家监察体制改革后，审计权和检察权之间的相互监督关系出现了明显变化。虽然审计机关仍将延续既有的审计监督制度模式对检察机关进行监督，但检察机关已无法按照既往模式对审计机关进行监督。那么，检察机关将如何实现对审计机关的监督？

监察权力体系的重塑虽然对于审计权和检察权的关系造成了影响，但不会改变宪制条款中审计权和检察权的权力属性和功能定位。这意味着，审计机关接受检察机关的法律监督是不容置疑的，但检察机关对审计机关的监督方式将会发生变化。那么，能否通过行政公益诉讼对审计机关进行监督？从现有的制度设计上来看，现行行政诉讼制度中，并没有明确指出检察机关能否对审计机关提起公益诉讼。鉴于审计机关不仅是宪制确立的国家财经监督机构，也是行政权体系的重要组成部分，担负着国有财资的监督管理职能。因此，通过行政公益诉讼对审计机关的财经监督职能进行再监督，并不违背行政公益诉讼制度的立法本意。如果审计机关在公共资金、国有资产等审计监督方面出现违法行使职权或者不作为的情形，导致国家利益或者社会公共利益受到侵害的，检察机关将依法提出检察建议，并决定是否启动行政公益诉讼程序。

(二)审计权和检察权能否继续协同

1.审计权和检察权是否应继续协同

检察体系中的职务犯罪侦查部门转隶监察委员会后，“审-检”之间既有的协同基础已缺失。那么，审计机关和检察机关之间还有无必要继续进行协同合作？

第一，审计机关是否需要“审-检”协同？梁启超先生在我国最早论述审计问题的著作《论审计院》中曾指出，“审计院者，财政上之司法监督，严正独立之机关也。”[2]由于我国审计机关的职责主要定位于监督，在行政强制和行政处罚方面的权限相对较小。如果审计法律责任无法落实，审计机关的威慑力将被严重削弱。对于审计机关而言，协同合作的价值就在于确保审计工作中发现的问题得到后续的纠正和问责。“审计部门作为一个政府组成部门，既没有司法权力，也缺乏有效的强制措施，审计查出问题，只是对现存问题的初加工，对重大问题需要移送相应的权力机关……最后的追责权不在审计机关。”[3]依据《中华人民共和国审计法》的规定，审计机关采取的行政强制措施包括：暂停拨款；制止被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃与财政收支或者财务收支有关的资料；制止被审计单位转移、隐匿违法取得的资产。审计机关享有的行政处罚权限范围包括：警告、通报批评和罚款等。伴随着审计全覆盖制度的建立，审计工作的范围和对象也呈现更加多样化的格局。现有审计法律中有关行政强制和行政处罚的制度设计，已经不能充分满足审计工作的复杂需求，滞后于审计制度的整体发展，面对纷繁复杂的政府财经活动，审计机关缺乏足够的制裁性权力。为强化审计责任的追究，审计机关不得不在一定程度上“借力”于其他国家机关。

第二，检察机关是否需要“审-检”协同？从检察机关的角度审视，检察机关对于协同合作有着功能性需求。国家监察制度改革后，由于职务犯罪侦查权被划转，检察机关加快了对行政公益诉讼的制度践行。从行政公益诉讼制度的创设上看，其目的在于稳固和强化检察机关作为国家法律监督机关的地位，提升对于行政权的监督力度，对行政机关在相关职权领域违法行使职权或不作为并造成国家利益或公共利益受到侵害的，进行法律制裁。但从行政公益诉讼制度创设后的运行情况来看，基层检察机关普遍面临着案源短缺的问题，案件线索来源匮乏和案源不足已成为制约工作的主要问题。根据最高人民检察院2018年3月的统计数据，“2015年7月起在13个省区市860个检察院开展为期两年的试点，办理公益诉讼案件9053件，覆盖生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等所有授权领域……2017年7月以来，检察机关又办理公益诉讼案件10925件。”[4]从以上不难看出，公益诉讼制度建立后，虽然案件数量逐年增长，取得一定进展，但仍有巨大的发展潜力。对此，曾任最高人民检察院副检察长的胡泽君同志就指出应当“推动提起公益诉讼工作在全国检察机关全面铺开……更大限度地通过提起公益诉讼维护国家利益和社会公共利益。”[5]

那么，到底应如何拓展行政公益诉讼的案源？面对这一棘手问题，检察机关主要是依据《中华人民共和国行政诉讼法》中有关行政公益诉讼受案范围的规定，重点加强和政府的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用等职能部门的沟通协同，以期获得更多的有关行政公益诉讼的案件线索。但是，检察机关似乎忽略了曾经协同合作多年的政府审计机关。众所周知，审计机关拥有海量的政府财经数据资源，聚集了政府体系中最为庞大的职务犯罪线索和行政公益诉讼案件线索。审计机关作为反腐败的尖兵，很多大案的查获都是发端于审计。在贪腐线索的发现、排查方面，审计机关拥有其他政府部门无可比拟的信息收集优势。从审计机关移送案件线索的统计数据来看，已经充分地说明了这一点。“根据2017年全国审计工作会议公布的统计数据，近五年来，全国共审计近65万多个单位，促进增收节支和避免损失2.5万亿元，推动健全完善制度2.38万项，移送重大违纪违法问题线索2.35万件”。[6]仅在2016年，“就审计领导干部2万多名，查出领导干部负有直接责任的问题金额300多亿元，73名被审计领导干部和838名其他人员被移送司法、纪检监察机关处理”。[6]根据审计署公布的《关于2017年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，在2017年，全国审计机关共计“发现并移送重大问题线索300多起，涉及公职人员500多人，造成损失340多亿元。”[7]更为关键的是，与司法机关的被动性不同，在财经监督方面，“审计机关具有主动性的优势，即作为行政机关的审计机关可以主动问责、独立问责，而不像司法问责，需要借助司法之外的力量才能启动。”[3]这也使审计机关在监督行政权力运行方面具有得天独厚的优势。因此，重建“审-检”协同合作，不仅能够在很大程度上缓解目前行政公益诉讼案源不足的瓶颈问题，还将有效地实现审计机关和检察机关之间的优势互补。

2.审计权和检察权如何继续协同

国家监察体制改革后，由于职务犯罪侦查职能已经被整合到新监察体系中，审计权和检察权之间如何进行协同，这是一个全新的问题。那么，能否通过行政公益诉讼重塑“审-检”之间的协同关系？从理论上讲，行政公益诉讼是指“当行政主体的违法行为或不行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时，法律容许无直接利害关系人为维护公共利益向法院提起行政诉讼，追究行政主体法律责任的诉讼活动。”[8]结合我国行政诉讼法的具体规定，行政公益诉讼是指检察院在行使对行政机关的法律监督权时，发现食品药品安全、生态环境和资源保护、国有土地使用权出让、国有财产保护等领域负有监管职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或公共利益受损，将依法提出检察建议，督促行政机关履行法定职责。行政机关不按照检察建议纠正整改的，检察院依法提起诉讼。

如果审计权和检察权之间选择通过行政公益诉讼进行协同，应如何具体实施？从行政诉讼法律规定来看，行政公益诉讼受案范围涵盖了生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权等，上述受案范围和审计全覆盖监督之间的重合度较高。国家审计全覆盖体系由“三资一责”组成，即公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计和领导干部经济责任审计，其中的公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计都是具有法律性质的专门财经监督，是在人民主权下接受人民及其代表机关委托进行的财经监督，具备了较高的“审-检”协同的可行性。

从审计全覆盖的监督领域与行政公益诉讼的受案范围的关联来看，公共资金审计是对财政资金和其他公共资金进行的审计监督，是审计机关对各种具有公共性质的资金的管理、使用情况进行的专门监督。国有资产审计是对“国有资产配置、国有资产使用、国有资产处置过程中的合法性和真实性等方面进行审计监督”。[6]这两种审计监督可以为行政公益诉讼提供有关国有财产保护方面的问题线索。国有资源审计则是针对国家所有和管理的具有经济价值的自然资源进行的专门监督，可以为行政公益诉讼输送有关资源保护和国有土地使用权等方面的问题线索。此外，近年来兴起的环境审计监督还可以为检察机关提供有关生态环保方面的问题线索。在上述审计监督中，审计机关如发现涉及行政机关违法行使职权或者不作为并致使国家利益或公共利益受到侵害的问题线索，并超出审计机关处理权限范围的，可以与行政公益诉讼制度进行对接，检察机关将判定是否转化为行政公益诉讼的诉前程序案件。

3.审计权和检察权重建协同关系后的问题

国家监察体制改革后，从审计机关和检察机关重建协同关系后的实践来看，出现了一些问题，具体如下：

第一，顶层制度设计中尚未出现“审-检”协同的规划安排。对于如何在具体的公益诉讼中建立协同关系，没有建立统一的标准。各地在“审-检”协同的具体操作形式和操作细则方面存在明显区别，在案件证据的收集、线索的移送标准、移送的流程等方面差异较大，这也是“审-检”协同中出现问题的重要原因。

第二，审计机关占据“审-检”协同的实际主导地位。尽管部分检察机关已开始探索通过行政公益诉讼与审计机关重建新的协同机制，并在协同合作的推进工作中显得更加积极主动，但双方协同合作的范围、内容实际是由审计机关确定和主导，协同中最为关键的审计线索问题移送亦是如此。作为法定的财经监督机构，审计机关负责政府的财经数据的筛查、核实，“任何经济行为的痕迹都会存于凭证、账簿以及其他资料之中。”[9]通过查找、过滤、分类隐匿于财经数据中的问题线索，审计机关将超出其处理权限范畴的问题线索移送至检察机关。对于审计移送的标准，“审计机关形成了两种做法，第一种达到刑事诉讼“事实清楚、证据充分”要求……第二种遵循审计移送标准以线索为标准，要求对‘线索移送’，而非对‘案件移送’，即要求存在能够推测存在违法实施的可能性。”[9]比较的来看，第一种标准较为符合刑事诉讼的标准，有利于检察机关展开后续工作，但对审计机关的操作难度较大。审计机关所注重的是对财政收支的合法性、合理性进行审核，而财经数据的背后是否存在其他权钱交易等问题，并非审计机关稽查的重点。第二种标准则更加符合审计机关的操作标准，也便利于审计机关的移送工作，但将给检察机关的后续取证工作带来诸多问题。由于在审计移送标准的选择上，审计机关占据决定权和主导权，检察机关只能相对被动的接受问题线索的移送，这也是未来“审-检”协同面临的一个难题。

第三，协同的共享信息方面存在局限性。在“审-检”协同实践中，检察机关难以接触到审计工作的底稿，而审计工作底稿是“审计人员在实施审计过程中形成的与审计事项有关的记录……并记录与审计结论或者审计查出的问题有关的所有事项。”[10]审计工作底稿记录了大量审计工作中的“沉在底层的信息”，[11]可以说，“审计工作底稿是审计程序、审计证据的载体”[12]，也是编制审计报告的重要依据。未经审计机关负责人批准，审计机关通常不会将记录审计工作的工作底稿与检察机关进行共享，导致检察机关很难接触到与案件有关的原始审计数据，不利于案件证据的搜集，对“审-检”协同的深层次发展造成了影响。

三、审计权和检察权关系的新探索

(一)审计权和检察权关系中的问题回应

对于审计权和检察权的关系重塑后出现的问题，可从以下几个方面推进问题的解决：

第一，重新对审计权和检察权之间的协同合作关系进行顶层制度设计。在中央审计委员会的领导和统筹下，审计署会同最高人民检察院重新规划双方协同合作的制度设计。具体地说，结合审计全覆盖中公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计等，对检察机关和审计机关在公益诉讼方面的协同合作进行统筹，对“审-检”协同的基本内容、协同范围、具体流程等进行规定，推进审计全覆盖和公益诉讼全覆盖之间的有效贯通。

第二，探索和建立检察机关对审计机关移送问题和线索的提前介入制度。在全国各级审计机关设立检察机关联络处，并派驻专职检察官，负责“审-检”协同的具体衔接工作。派驻检察官将对审计机关移送的问题线索进行初步筛选、分类和审查，并根据审计机关的工作需要，在双方一致同意的前提下，参与具体的审计监督工作。

第三，关于审计工作底稿的查阅问题。“审计工作底稿是审计程序、审计证据的载体”[12]，也是审计机关工作人员记录审计工作过程和审计证据的原始底稿。可以说，审计工作底稿是了解、掌握审计监督工作具体情况的重要依据。为推进“审检协同”机制，在遵循国家相关保密原则的前提下，应修改和完善有关审计工作底稿的公开原则，允许检察机关根据具体案件的办案需要，对审计机关的审计底稿进行查阅。如无特殊原因，审计机关应准允检察机关提出的合理查阅申请。

(二)审计权和检察权的关系重塑对行政公益诉讼制度的完善

行政公益诉讼的目的就在于通过对行政权的司法监督，保护国家和社会公共利益，实现社会整体利益保护和行政权之间的平衡和互动。如果审计权和检察权的关系重塑仅限于移送审计线索亦或是“审-检”之间的相互监督，并不能完全发挥“审-检”关系的功效。因此，应在审计权和检察权关系重塑的基础上，进一步发现和探究行政公益诉讼的功效。

依据我国行政诉讼法的规定，行政公益诉讼的受案范围采取了概括式和列举式相组合的折衷立法方式，这表明行政公益诉讼的受案范围并未完全封闭，仍处于发展之中。这种制度设计的根本原因在于，行政公益诉讼本质上是以公共利益之保护为根本出发点，而公共利益的概念设定难以具体明确。那么，能否将行政机关对预算的执行纳入行政公益诉讼受案范围？预算执行是指本级政府主管财政预算执行的机关以及其他预算执行机构，依据本级人大审查和批准的年度财政预算在预算执行过程中筹集、分配和使用财政资金的活动和预算收支任务。政府预算的资金主要源自税赋的征收，人民缴纳的税赋汇集成为政府预算资金的重要来源。作为全体国民的公共财资，政府不仅应确保预算资金使用的合法性、合理性，还必须保障预算资金的用度符合社会公共利益。尽管在现行行政诉讼制度中，政府预算执行没有被列入行政公益诉讼的受案范围，但检察机关对政府预算执行的监督并不违背行政公益诉讼制度的设立初衷。预算资金的执行是社会利益分配的重要体现，自始至终地影响着公众可能希望达到的生活状态和社会成就，也影响着“社会不同阶层中存在着的经济机会和社会条件。”[13]因此，预算执行具有典型的公益性特征，这种公益性代表了一种“公意”，“公意包含着全体公民的共同利益，”[14]它代表了某种“各色公民……心中共同的东西，它代表了该社会所能做到的……最大集体满足。”[15]这意味着政府对预算资金的支出不仅应具有合法性和合理性，而且必须最大限度地促进公共利益，以实现和维护社会中最多数人的福祉。由此可知，只有将预算执行纳入行政公益诉讼的受案范围，才能对财经领域的公共利益进行根本性的保障。

毋庸置疑，无论是对行政公益诉讼的推进或是审计制度的发展来说，将预算执行纳入行政公益诉讼的受案范围，这样做的好处是显而易见的。首先，进一步推动行政公益诉讼制度的发展。鉴于整个行政权力体系都涉及到预算资金的使用，将预算执行纳入行政公益诉讼的受案范围，就意味着整个行政权力体系都被纳入了检察监督的视域中，极大地扩展了行政公益诉讼的发展空间。其次，有力地提升了审计机关的权威性。在当前的审计监督工作中，审计机关的行政处罚、行政强制等制度设计都已无法满足实践的需求，审计问责也面临具体实施方面的难题，这些问题都在一定程度上影响了审计机关的权威性。预算执行纳入行政公益诉讼受案范围后，这一现状将得到明显改变。通过“审-检”协同，如果发现行政机关在预算执行方面违法行使职权或不作为，导致国家利益或公共利益受到侵害的，检察机关将依法提出检察建议。行政机关不依法履行职责整改的，检察机关将依法启动行政公益诉讼。检察机关通过行政公益诉讼进入政府的预算执行监督领域，与审计机关之间形成深层次的监督合力，有效保障和提升审计机关的权威性。再次，“审-检”协同的深化。从审计权与检察权之间的关系来看，将预算执行纳入行政公益诉讼受案范围，有利于在最大程度上实现双方的优势互补，“审-检”之间的协同将对预算执行方面的司法监督发挥支撑性的作用。

综上所述，国家监察体制改革对审计权和检察权的关系造成了深远影响，但也为审计权和检察权的关系重塑提供了契机。伴随着行政公益诉讼制度的开展，新的“审-检”关系已经开始探索和起步。“审-检”关系的重塑，不仅有利于提升对行政权的司法监督，也将进一步推动我国审计制度的发展和完善。