高考改革的逻辑与设计

□黄永军

我国高考制度自1977 年恢复以来，总体上大大小小的改革不断。如何制定出科学可行的高考制度一直为政府和社会所期盼。然而，由于高考制度涉及的有关关系长期未能理顺，使改革一直不到位，使本具有的缓解以至于系统解决有关教育问题的潜在功能一直未能得以充分发挥。中小学生课业负担过重或不合理、体质下降、近视率居高不下、高校教育教学僵化、学科专业难以优化、素质教育难以全面贯彻落实、“五育”不能并举的局面一直未能有实质性的转变。事实表明，现阶段以高考之外的办法难以系统解决这些问题。高考制度至今仍有相当的改进空间，高考改革仍在路上，高考需要不失时机地再改革。

2020 年10 月，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，在关于“深化考试招生制度改革”中指出：“稳步推进中高考改革，构建引导学生德智体美劳全面发展的考试内容体系，改变相对固化的试题形式，增强试题开放性，减少死记硬背和 ‘机械刷题’ 现象。加快完善初、高中学生综合素质档案建设和使用办法，逐步转变简单以考试成绩为唯一标准的招生模式。”本文或是这一改革方向上的一点探索。

一、高考改革的基本逻辑

高考改革要取得期望的成效，首先需要把有关逻辑关系梳理清楚。总体上，高考制度是联系基础教育和高等教育的枢纽性制度，并对基础教育教学和高等教育教学具有重要的“指挥棒”作用。高考制度设计得好就会把基础教育教学、高等教育教学指挥好，高考制度设计得糟就会把基础教育教学、高等教育教学指挥糟。并且，基础教育教学、高等教育教学对高考制度的变化极为敏感，高考制度是一项关系整个教育发展、效能极高、值得高度重视和利用好的教育管理制度。

（一）高考制度是一项高等教育资源配置制度

高考制度规定了年复一年的、有限的及其相对优质的高等教育资源如何在数量庞大的考生中进行配置。而能否获得某些高等教育资源在现代、在相当的程度上关系到考生的前程。举办教育的使命是最大限度使受教育者接受到适合的教育。在高等教育资源特别是优质资源稀缺的情况下，某高校某专业如何既从众多的考生中招收到适合培养的考生，同时又满足了考生的期望，是高考制度的实质。高考制度的公平性及先进性，是体现在高等教育资源普遍实现了高校专业与考生双方适合的配置，并在一定的理想程度上实现了帕累托最优配置，即任意高校专业学位及其所代表的资源分配给考生的都是最适合该考生的，一旦换成其他的考生总没有该考生更适合。尽管这一高考制度的理想效果难以完全实现，也难以得到准确检验，但作为高考制度改革的信念和追求，是成立的和具有现实意义的。

这一资源配置机理同时反映出对高等教育和基础教育的相应要求，即高等学校要提供尽可能充足的、满足考生和未来社会需要的专业学位，没有人愿意报考的、缺乏生命力的专业则需要被优化或淘汰；中小学校则要使不同学生不尽相同的内在品质获得健全培育，呈现给高校招生者的是学生真实的和获得健全培育的禀赋，而不是偏离了学生天性的、同质化的考分；同时，高校专业招生者需要对考生的素质进行甄别，以确认其专业相对适宜性，考生则需要认清所报考的专业的性质，以确认对其禀赋与期望的适宜性。这是高等教育资源优化配置的基本要求，也是高考制度设计的基本逻辑遵循。

（二）高考改革的目标是走向高校全面自主招生

高考制度总体包括考试与录取两大方面。对高考制度这两方面工作有总体要求：一是通过举办适当的考试量测考生学业水平，使其公信力达到高校较普遍认可的程度。而高校是否采信、采纳这一考试量测的成绩，如何利用这一成绩，则由高校自主决定——作为高校办学自主权的自然体现。当高校认为统一的高考成绩不足以反映其招生要求时，可自行组织考试，但需要考虑综合成本和考生的便宜性等。当然，由国家权威性专业机构组织的、旨在服务于高校招生的命题、考试，从降低高校自主命题和组织考试的成本角度、保障总体公平和考试公信力的角度，高校录取考生宜采纳基于这一考试的成绩。二是高校以这一考试量测的成绩为基本依据，并根据培养需要和考生的相关素质表现，通过高校与考生双向选择来确定录取意向。如此决定高等教育资源适宜的配置对象。

在这里，具有较高公信力的高考成绩是国家有关专业机构为高校招生提供的一项公共服务。这项服务应尽可能覆盖高校招生所需要的尽可能多的科目。如果有关考试不是由国家层面的专业机构提供，而是由某些地方组织提供，而且如果有高校认为这一量测的成绩公信力不足，则高校有权不采用。如果国家层面的机构能提供具有较高公信力的考试成绩却不提供或部分科目提供，而是任由地方组织提供有关科目的成绩，这样不仅其成绩的公信力可能下降，而且造成各地年复一年的组织命题、考试的综合成本消耗。这意味着国家层面的机构所提供的考试服务不够“优化”。

高校可以根据不同专业自主决定什么专业需要哪些科目的成绩，或什么专业不需要哪些科目的成绩，或不作入学科目要求时默认全科成绩。高校还可以在一定原则和政策框架下决定学校的某些专业在招录时，考生如有哪方面的相应特长表现可以“加分”、加多少分。因而，单纯的统一考试的文化课成绩高者不是总比成绩低者有更多的录取机会。

这当中，考试即对考生学业水平的量测是为高校录取服务的；考试是手段，录取是目的。当高考制度不符合前述有关要求时就需要进行改革。符合前述有关要求的高考制度体现为全面意义上的高校自主招生，是依法成立的高校在全部招生计划内均可进行的自主招生，即“高校全面自主招生”。高校全面自主招生了，高等教育资源才可能从根本上得到公平配置和有效利用。这是高考制度应有的理性回归。

笔者认为，高校全面自主招生体现了2013 年党的十八届三中全会关于“招考分离”的精神，体现了2014 年国务院关于“新高考”之破除“唯分数论”或打破“唯分录取”、实施“两依据一参考”的精神，并体现了“简政放权、放管结合、优化服务”的“放管服”改革及“政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与”的“管办评分离”等国家及教育领域总的改革精神。

（三）主要挑战

高校全面自主招生虽然有来自现实的挑战，但这种挑战更多的是思想认识方面的，而主要不是客观实际方面的。这种挑战主要来自以下两方面。

1.社会担心

对于高校自主招生，一直有人担心招生腐败，尤其是普通百姓有这种担心，认为还是“裸分”最公平公正，相对不易滋生腐败。他们这种长期以来的习惯性担心是完全可以理解的，因为招生腐败、营私舞弊的问题是出现过的，并在社会中造成极其不良的影响。

可以认为，一方面，单纯的考分在相当程度上也是能反映考生的综合素质的；不懂得体育锻炼、睡眠与文化课学习的关系，不懂得德育、美育、劳动体验与智育的关系和相辅相成的作用，通常也难以考出高分，更难以培育出较高的综合素养。但另一方面，急功近利的、千方百计找出题规律、抓应试技巧的、无视“五育”关系的教和学也可能考出高分，这种情况下的考分就难以反映考生的综合素质了。而后一种情况长期以来更为主流。但无论是作为社会人还是作为高校培养的专业人才，都需要考生具有相当的综合素养。

还需看到，统一的高考成绩毕竟是对考生的共性素质的衡量，而衡量不出考生的个性素质、特长表现。显然，如果考生有个性专长而不能被统一的考试衡量出来，高校却又完全依靠这统一的高考成绩来衡量考生素质并录取考生，显然对于这些考生是不公平的。尤其是当“唯分录取”作为一项高考制度被普遍实施时。在我国当前国情下，在人们普遍对接受高等教育寄予厚望的现实条件下，这种高考的强大指挥棒效应将使得考生及中小学校不注重对学生个性特长的发现和发展，而只瞄准几门高考科目，久而久之，将使学生潜在的个性特长、好奇心、创新意识和能力被磨蚀、湮灭。其广泛的不良后果是严重的。客观上，“唯分录取”使得德智体美劳“五育”并举、贯彻落实立德树人、素质教育难以真正普遍落实、到位落实。所以，看上去“裸分”录取的公平，不仅实际上掩盖着普遍的以至于巨大的不公平，而且还会造成整个教育的畸形发展。在很大程度上，长期以来我国中小学生课业负担过重、近视率居高不下等社会普遍之痛，与高考制度中的“唯分录取”制度密切相关。

那么，基于统一高考成绩、打破“唯分录取”、参考和依据学生综合表现而录取的方式，又如何保障录取公正、规范进行，不发生招生舞弊、腐败，或使招生舞弊、腐败的实际发生控制在极小的概率上而不超出社会的普遍承受限度？以及对城乡差距、不同群体的差距等问题如何进行必要的统筹兼顾？需要看到，高校放开录取、自主招生不是没有规矩了，而是仍有高等教育资源公平配置的规范、要求。录取中的适度放开意味着一旦违规，责任者所相应承担的后果、处罚将更加严厉。特别是当前反腐倡廉取得重大实效，“不敢腐、不能腐、不想腐”已成气候，“阳光招生”的体制机制已基本形成，举报投诉渠道更加便捷，受理更加规范，这是使高考制度更加走向进步、相应使整个教育发生转机的需加以利用的重大契机。

2.招生习惯

长期以来，高校招生是按省级招办依划好的分数线，根据报考人数和招生计划从高到低“截取”考生，在这种长期的计划体制和思维下的录取制度使相当一部分高校形成“路径依赖”，并由于这种录取方式巨大的“省力性”而不愿意根据专业培养需要对考生进行“甄别录取”。尽管有少部分高校自2003 年起通常在5%的招生计划内试点自主招生，但至今没有形成可普遍推行的规范，没有形成高校普遍自主招生的大气候。但是，高校根据专业培养需要甄别考生，以录取到相对适合培养的志愿考生，是“录取”的应有之义和理性回归。这既是高校自主招生的应有权力，也是其应尽的职责。如高校、招办坚持按分“截取”“省力录取”习惯，而不愿意、不能够“甄别录取”“费力录取”，这或有失职之嫌，或是对考生前途、国家与社会前途不够负责。

二、高考再改革的重点设计

当前，我国大陆有14 个省份先后分三批进入执行以2014 年9月颁布的《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》为基础的“新高考”，其余省份仍在执行基于普通高等学校招生全国统一考试的高考制度——相对“新高考”为“传统高考”。

新高考“从有利于促进学生健康发展、科学选拔各类人才和维护社会公平出发”，设立了“两依据、一参考”主旨，即高校招生是“依据统一高考成绩，依据高中学业水平考试成绩，参考学生综合素质评价”。但从新高考开始启用至今约七年的事实表明，新高考并未明显减轻中小学生课业负担，高中生课业负担甚至加重了。一些减轻了课业负担的情况也主要不是因为新高考的启用，而是因为从中央到地方，再到社会到学校等多方面、多手段齐抓共管，在高压态势下取得的一时“减负”成果。然而这样的成果没有治本的意义，也没有重大和普遍意义的，是不稳定的。

新高考还给学校带来了选课走班、开展综合素质评价、应对“小高考”、应对教师和教室紧缺等负担，给地方带来了传统高考以外的命题、安保、组考等负担。这些较传统高考的“额外负担”主要是考试改革带来的，其意义究竟何在还需审视。而作为新高考主要亮点的“参考综合素质评价”这“一参考”尚未普遍发挥作用。

面对中小学生课业负担过重、近视率居高不下、高校学科专业优化动力不足、教育教学成效不高等积重难返的、与高考制度缺陷密切相关的重大问题，高考改革显然不能停下来，需要再改革。高考再改革需要遵循“管办评分离”等大的原则框架精神，需要遵循有关逻辑关系要求，使其发挥出潜在的重大而积极的作用。

（一）框架搭建：政府在高考制度中得当定位

在考试方面，科学命题是基础。这涉及考什么科目，各科目考哪些内容，难度掌握到什么程度等问题，这关系到人的基本素质发展和个性素质发展的平衡，关系到人的发展与社会需要的适应性。政府可委托权威专业机构担当命题工作。政府在其中的作用是提出命题总的方向和原则，并对命题机构的工作进行必要的监督审查。

在录取方面，政府的职责是制定宏观规则，让高校自主开展录取工作。政府可提出对弱势群体和地区给予一定的政策性倾斜，明确招生计划制订的基本原则，要求高校通过有关方面充分公开办学相关信息，以为考生择校提供充足参考。建立完备的社会监督机制，规范受理有关投诉，明确有关问题处理原则等。高校招生自主权的扩大，意味着一旦出现违规事项，处置将更加严苛。至于高校具体如何招生，比如依据哪个渠道测量考生文化课成绩，参考考生哪些素质表现、权重是多少等，如无异常反映，政府不宜直接介入和要求，而是由高校依法依规自主进行。

（二）全科统考：最大限度发挥全国统考的作用

国家层面由政府委托权威专业机构提供高中所学各科目考试试题，组织相应考试，作为向高校提供招生所需录取依据的公共服务。

这些科目包括数学、语文、外语、理综、文综等。不区分文科、理科。各种可借用全国统一高考成绩的相关考试应尽量不另举办，而是尽量统一到全国统一高考。根据不同需要灵活、有效利用统一高考成绩。

但是，为胎儿生长制定一个全球性标准仍然是一个难题，很多国家和地区都没有自己的参考标准，一律采用欧美白人的数据作为标准定会产生偏差，导致漏诊或过度诊断。1992年，一位国外学者提出胎儿个性化生长曲线概念，他指出母亲的孕前体重、身高、种族、生产次数、孕龄、胎儿性别对胎儿体重都有影响，应该综合考虑母亲特征和妊娠特点，估算出胎儿的宫内生长情况，这一概念有一定的先进性，但因涉及众多影响因素，计算公式复杂，一时在临床难以推广。

作为各高校不同专业普遍招生的依据，统一高考的各科目试题难度总体应较当前低。这不是降低了中小学教学要求，而是使中小学校和学生在总体相对易于达到基本学习要求的基础上，有更多“扬长”的机会和空间，而不是为了达到较高的高考总分才纷纷“补短”。素质教育应是“扬长教育”而不是“补短教育”，从而使学生的个性特长普遍得以更充分的发现、发展。

为减缓考生、社会的压力，提高考试服务的便宜性，可考虑一年分冬季和夏季组织两次全国统考。比如分别在12 月和6 月进行，分别是当前学年的第一次高考和第二次高考。录取是一年一次，在第二次高考后进行。学生从高三开始允许考试，可根据个人情况、高校招生需要等，每次自愿参加全部或部分科目的考试。社会人员通过地方教育部门组织参加各次考试。考试成绩在当前学年内有效。考生各科目最终成绩依两次考试的最佳成绩计入。

（三）考生综合素质表现记录：自然形成

在考生综合素质表现材料的形成上，不一定依学期、学年对学生不同方面的表现像填表一样分类记录，构成学生综合素质评价的应主要是实证材料，将来向志愿高校提供的也应主要是实证材料。实证材料随学生成长期间的表现自然形成，如有关证书、证明、实物、论文、研究报告等。可相应形成材料清单。

当前报考音乐、体育、美术、影视等专业的考生，其专业特长被纳入考生综合素质表现记录；当前高职院校对口招收的中职毕业生等所要求的专业测试方面的考生表现，被纳入考生综合素质表现记录。

（四）报考：考生自行向一定数量的志愿高校递交申请材料

考生在第二次高考结束获知成绩后，即可开始自行向志愿高校递交材料（或网上申报）。材料总体由两部分构成，一是两次高考各科的最佳成绩，二是个人综合素质表现记录。作为高校录取考生的“两依据”。为既保障考生有必要数量的申请、选择机会，又把高校审核考生材料的工作量总体进行控制，可设定考生申请的志愿高校数及专业数。比如申请的志愿高校数不超过7 个，各不超过5 个志愿专业。

不再区分高校（含高职高专）批次。考生向志愿高校递交入学申请不受高考分数限制，即不再存在“投档线”的问题。考生不再需要被动填写服从专业调剂。由于除考生特别申请外不调剂专业，因此更加需要高校根据近年考生专业报考情况、未来需要调整专业结构，优化专业设置。

（五）录取：高校在全部招生计划内规范、自主招生

高校须建立严格规范的录取规程。高校在收到志愿考生递交的申请材料后，在既定时间组织校内各专业招生人员，按照严格规程对考生申报的材料进行综合评审，根据招生计划、专业要求等评定申报考生的适应性，决定拟录取名单。其中高校可根据专业性质、培养目标需要，自主决定考生递交的不同材料的权重；或可考虑把综合素质评价视同高考一个科目，并设定一个适当的满分分值，如150 分；或可通过试点一年年增加到这一分值或某个分值。考生高考成绩与个人综合素质表现的记录得分之和作为综合成绩（总成绩），是高校确定是否录取考生的直接依据。高校根据自身情况、培养需要，可不对某些科目成绩提出要求。高校认为必要时，可对有关考生进行面试、个性化测试等补充性、确认性的测试，包括音体美等专业院校、高职院校可组织对考生进行有关项目的现场检测、操作检测、笔试等。

新高考试行省份的“综合评价招生”与少部分高校的自主招生整合为一；考生无须特意报名自主招生，因为高校招生都是自主招生。

考生有拿到多份录取通知书的可能。考生在拿到录取通知书后需要在规定时间内做出是否入学的决定，并回复录取的高校。

（六）高考方案的过渡

从一种高考方案过渡到另一种高考方案，对过渡期需要科学谋划、精心设计，对重点问题需重点设计。

三、高考再改革的预期效果

按前述高考再改革思路，预期可取得以下效果：

一是高考总体不会出现腐败乱象。近年，反腐倡廉行动在各领域普遍取得重大成果，人们已较普遍地养成廉洁从事的自觉。社会监督机制日益便捷和完善，使“阳光高考”制度愈加完善。在高考再改革理念中，高校招生自主权的扩大意味着一旦违规，所得到的惩处会严苛数倍。所以可以预期，出现大范围、社会反映强烈、动摇高考制度的高考腐败乱象的可能性不大，即使高考腐败或许不能完全避免、杜绝。

二是无论对于城市还是农村的考生总体利好。很多人担心参考综合素质评价后，农村学生吃亏，这与综合素质评价标准有关。农村学生相对于城市学生来说，或许有见识等方面的弱势，但也有自身在农村而城市所没有的优势。综合素质应体现在人的各个方面，而不是完全的城市导向。在高考再改革的设计上，无论城市还是农村的考生都有更多选择机会、收到多份录取通知的机会，总体的志愿满足度会有所提升。

三是中小学生课业负担更趋合理。在高考再改革的设计中，题海战术的教学方式会比以往更加不明智，“五育”并举才更有利于提高升学率。由于高考具有选拔性，一定的竞争在所难免，因此，学生即使作业时间与以往相同，但作业内容、对作业的兴趣度、自主性、动机可能与以往不同，从而使作业感受与效果会有明显差异。有内在兴趣地做作业1 个小时与机械地、被动要求地做作业1 个小时，是完全不同的负担。单纯用作业时间衡量课业负担的轻重是片面的，不当的作业10 分钟都是负担，而适合的作业1 个小时也未必是负担。

四是教育评价由双轨制统合为单轨制。近些年来，为扭转片面追求升学率导致的学生难以全面发展的局面，国家和许多地方教育研究或评价机构开展了试图引导学生全面发展的研究、试验与评价，如“绿色评价”等。这一追求立意可取，在试验区、试验校，在试验期间或有效果，但面对强大的高考的主流评价，则显得势单力薄，效果低微。高考再改革是把全面发展的理念和评价全面引入，这就把较长时期以来的双轨评价统合为单轨评价，从而实现两种评价的相辅相成。

五是促使高校更加优化专业设置、改进教育教学。在高考再改革中，考生不再需要被动填写服从专业调剂，这在新高考的试行省份已部分实现。这将使得高校缺乏生命力的专业难以继续下去，僵化、落后的教育教学内容和方法将更难以维持，因为考生有了更多主动选择高校、专业的机会。

六是校外培训机构秩序更能自动形成。当前，校外培训机构的培训内容、培训人员资质、培训场地、时间、收费等都受到教育行政等部门的密集监管控制，相应的秩序是僵化的，效果是不稳定的。而高考再改革后，结合社会监管机制的完善，校外培训机构超标的培训内容、局限于文化课的培训项目、过长的培训时间等更可能由其自行调整，因为不符合高考需要的培训内容、项目、方法自然少有人买账。高考再改革的设计使得校外培训机构秩序主要由市场这只看不见的“手”来维持，并且这一秩序是促进“五育”并举的秩序。主管部门所做的主要是向社会公布培训机构的运转信息，必要时再使用相应的法律手段、经济手段。而当前的高考制度由于存在偏颇，其自身难以调动形成学生健康发展的氛围，单由市场发挥主体作用也会相应走偏。因而，只好由有关部门通过行政化的手段来弥补或主导，不仅费力，而且效果无保障。

七是免除新高考带给学校、地方的诸多应对性工作。新高考带给中学、高校、地方一些以往没有的工作。例如，中学对学生的综合素质表现进行登记、组织选课走班及配套准备、配合小高考；高校提出各专业要求的科目、为专业要求缺失科目或不达标科目的学生补课；地方组织命题、小高考、应对选科走偏而推出“选考科目保障机制”等。在高考再改革中，这些都不是必需的，而是在中小学、高校、地方在高考设计中融入“五育”并举精神指引下，自主开展认为必要的工作，其作为空间更大、作为方式更灵活，其秩序与效果或许更值得期待。