乡村振兴背景下全域土地综合整治策略转型及实施路径

曾文清，张 斌

（1.兰州城市学院商学院，兰州 730000；2.甘肃交通职业技术学院交通测绘系，兰州 730000）

乡村振兴战略的提出为中国农业农村发展奠定了政策基石，乡村用地需求也逐步呈现出类型多样化和结构复杂化的特点。一方面，用地组织方式发生变化，陆续出现了新型农业示范园区、田园综合体、乡村特色小镇等项目载体；另一方面，用地需求发生变化，以乡村旅游、健康养老等服务业为引领开始在乡村落地生根［1］。可以预见，随着乡村振兴战略的全面实施，对乡村土地的综合利用带来了较大的挑战。当前，中国农村土地利用过程中普遍存在“耕地保护碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化”等问题［2，3］。尽管中国建立了以“田水路林村”为主体的土地整治制度，但是，在长期的执行过程中，土地整治职能更侧重于耕地数量增加及提高农用地产能，而对促进城乡统筹、提升乡村村容状况和整合乡村资源要素等方面考虑较少［4］。作为促进城乡统筹和生态文明发展的重要政策平台，土地整治需要进一步提升土地整治的综合性特点，构建全域土地综合整治的理念，实现巩固粮食生产安全、培育乡村发展新业态、夯实区域生态本底等功能，以提升土地综合整治的集成性和系统性。2018年6月，中国发布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，提出了加快国土综合整治，实施农村土地综合整治重大行动。《全国国土规划纲要（2016—2030年）》《全国土地整治规划（2016—2020年）》也分别就实施农村土地综合整治作出具体部署［5］。这些政策文件的出台使土地整治内涵范畴和功能定位发生了较大变化，为全域土地综合整治的推广奠定了政策基础。2019年12月，自然资源部在总结地方整治工作经验基础上，发布《开展全域土地综合整治试点工作的通知》，使全域土地综合整治工作从前期探索进入到具体实施阶段。

1 乡村振兴背景下全域土地综合整治的内涵转变及地方实践

1.1 内涵

土地整治内涵在近年来随着乡村振兴战略和城乡融合发展的形势下发生了较大的变化。首先，土地整治主要特征是绿色化的土地整治，整治目的主要包括建设生态农田、修复受损土地、改善人居环境、实现乡村振兴等［6］。作为乡村空间重构的主要基础，资源禀赋和产业机制将通过以土地为载体的空间重构支撑乡村社会经济的重构［7］。其次，整治手段需要将新业态、新技术、新主体等要素有机融合，实现从“以地为本”的单要素调控到“人、地、业”多元要素协调耦合的综合整治模式转变［8］。从本质上来看，国土综合整治可以看作是国土整治的高级阶段或者高级形式［9］。最后，整治范围应坚持全域规划、全域设计、全域整治、整体推进［10］，全域性的土地整治可以包括实现城乡融合发展、土地整治转型探索、实践有效的模式和方向［11］。从以上研究可以看出，全域土地综合整治概念的形成具有特定的发展背景，在长期探索过程中也形成了较为丰富的内涵。与传统的土地整治相比，全域土地综合整治的对象、目标和范畴发生了较大变化，它要求土地整治应以改变单一整治项目为主，基于乡村振兴和生态文明建设的视觉和理念，进行全域的规划和设计，发挥乡村在优势资源、传统景观等方面的优势，实行村庄更新与生态修复相统一、资源整合与文化传承相统一，以增加乡村振兴的内生动力，增强土地综合整治对全域经济社会发展和生态可持续的支撑保障能力。

从功能实现上来看，传统的土地整治是以政府为主导，群众自发参与程度较低。政府在规划设计中政策导向性强，在规划目标过程中过多关注指标完成情况，对难以考核和量化的目标往往选择性忽视。全域土地整治通过治理结构创新，实现整治形态从表象性实体结构向功能性结构转变，通过人地关系转型，以符合多维度和多主体的需求。从本质上来看，它逐渐演变为政府和村民共治的政策平台，成为实现土地资源利用效率提升、促进区域城乡融合发展的重要工具［12］。通过政府引导下的群众自治，可以有效保障综合整治决策的科学性和实施的可行性，为乡村振兴发挥重要作用。

从实施内容来看，传统土地整治采用了区域规划和工程设计两个层次。在区域规划中更多服务于土地利用总体规划，对城乡规划、生态规划等关注不够，造成规划编制缺乏足够的独立性和合理性；在工程设计中讲求实用至上，工程体系衔接性不够紧密，影响了整治项目的实施效果。在全域土地综合整治实施过程中，首先对新农村建设、乡镇配套基础设施及富民产业用地等需求详细调查，并对全域土地综合整治的潜力进行科学评价，在此基础上，提出开展全域土地综合整治的可行性。其次，通过有效运用“多规合一”成果，编制全域土地综合整治规划。以城乡统筹和美丽乡村建设为指导，结合区域优势产业和生态本底特征，科学布局农村生产、生活、生态空间，合理确定农村居民点等建设用地的规模，保障规划的可行性。结合村庄建设布点规划、产业规划定位、环境功能区划调整等相关规划，以建设美丽乡村为要求，科学布局，以此作为实施全域土地综合整治的规划平台。在乡村整治空间形态上予以适当扩大，布局上更趋综合，着力解决乡村发展需求与用地数量和布局的矛盾。最后，在工程技术层面进一步统筹开展高标准基本农田建设、低效用地再开发、乡村环境综合治理等工程，提高区域内田块的连片度，优化各项建设用地的空间布局，同时探索区域生态环境改造和便民服务型工程的实施，微观上讲求技术的可操作性，中观上讲求分项工程的综合布局，宏观上讲求整治工程与区域环境的和谐共存，由点到面，由面及里，逐步实现整治工程的系统功能。

从作用机制来看，全域土地综合整治通过腾退低效用地，以市场化方式配置用地指标，保障城乡及区域内产业用地的有序流动。同时，通过迁村并居、整村推进形式，优化乡村用地空间布局，合理进行功能分区，开辟城乡统筹与区域协调发展的新途径。此外，在整治过程中健全教育、医疗卫生、文化娱乐等配套公共服务设施，促进农村二三产业的发展和消费能力提升，实现城乡公共服务均等化。

1.2 地方实践

1）以“小组微生”为特色的成都模式。成都市结合当地美丽乡村建设实际，提出了以“聚居适度、宜聚则聚、宜散则散”的新农村建设总体思路。在具体实施中，成都市探索出了“小组微生”土地整治新模式。“小组微生”分别指小规模聚居、组团式布局、微田园风光、生态化建设。这种模式充分考虑了乡村居住空间、配套设施辐射半径、乡村景观及生态要素重组等因素，使土地整治成为多要素、多目标、多方位的美丽乡村建设载体。项目实施后，项目区产业发展呈现良好的势头，村民在生产中更加注重对林盘、湿地、田地缓冲带等生态特性的保育，形成集田园生态与产业相得益彰的良好局面［13］。

2）以郊野公园建设为特色的上海模式。作为高度城市化地区，上海一直面临着建成区无序扩展、生态空间结构单一、农业用地后备资源严重不足等问题。为此，上海立足全域性国土空间规划，以建设郊野公园为依托，积极探索系统性的生态修复和乡村治理模式。早在2014年，上海市就相继确定建设浦江、嘉北、青西、松南、长兴、廊下和广富林等7 个试点郊野公园。这些郊野公园在规划时坚持了农地农用，同时兼顾生态、生产和生活，实现空间农业地的复合利用。在进行乡村景观风貌专项调查基础上，整合了乡村资源要素，形成了“聚焦生态功能、优化空间结构、尊重自然本底、兼顾游憩需求”的郊野公园规划理念。在具体实施过程中，郊野公园通过多方筹资，对项目区低效用地进行了减量化整治和控制，重点对项目区村庄改造、农田水利建设、河道整治、旅游产业培育等进行了谋划，并配套了符合乡村旅游需求的景观提升工程。项目建成后，郊野公园不仅有效解决了城市无序扩张的问题，同时成为了上海市生态建设示范区，带动了以生态农业和生态旅游为主的新业态的发展，取得了较好的经济社会效益［14］。

3）以“千村示范万村整治”为特色的浙江模式。为实现城乡统筹发展，弥补乡村发展短板，浙江省率先在2003年开启“千村示范万村整治”工程。该工程主要以农村生产、生活、生态的“三生”环境改善为重点，坚持以人为本，遵循客观规律，尊重农民意愿，推进包括整治村庄环境、完善配套设施、节约使用资源、改善公共服务、提高农民素质、方便农民生产生活在内的各项建设。在实施过程中，浙江省一是坚持规划引领，城乡一体编制村庄布局规划，确立了重点建设中心村、全面整治保留村、科学保护特色村、控制搬迁小型村整治建设思路，充分挖掘乡村人文特色，保护历史文化遗迹，形成了中心城镇为连接和辐射的村域布局体系；二是推进城市基础设施向农村延伸，实施“千万农民饮用水”“生态家园富民计划”“路灯亮化”“农村生活污水沼气净化处理”等工程，实现生活垃圾集中收集、有效处理的建制村全覆盖，形成更完善的基础设施、更均等的公共服务［15］；三是坚持走绿色发展道路，发展乡村旅游，大力释放绿水青山蕴含的生态产品价值，实现生态文明建设与乡村振兴相互融合发展。通过点上整治和全面建设相结合，为美丽乡村建设积累了丰富经验［16］。

2 全域土地综合整治顶层设计及总体策略

2.1 顶层设计

坚持以国土空间规划为总纲，通过提质增效构建土地利用的全生命管理架构，探索适应生态环境和经济增长双重约束下的城乡发展新模式。这种土地利用策略和发展模式也为农村土地综合整治指明了方向，一方面着力挖潜农村居民点用地，特别是零散、闲置的宅基地。对一些偏远地区可以通过易地搬迁和宅基地置换等形式，避免出现一户多宅等情况出现。在此基础上，着力腾出用地指标服务乡村田园综合体建设，扶持乡镇企业有效落地经营，有效开发乡村旅游资源，通过土地整治政策的实施，激活乡村产业-资源-文化要素的流动；另一方面，坚持总量控制下的土地资源格局重构，从整体上进行国土空间的优化和设计。在土地综合整治实施过程中，树立耕地保护为先的理念，不可逾越永久基本农田红线；同时，考虑到乡村振兴战略下农村经济发展、社会和谐、生态良好的多重目标，依托土地综合整治平台，统筹安排城市用地、城镇用地、中心村用地指标，实施城乡建设用地增减挂钩，实现区域内农用地和建设用地的联动和同步双向优化。

2.2 总体策略

1）提升农用地利用效能，突出产业支撑优势。作为乡村空间重构的主要基础，资源禀赋和产业机制将通过以土地为载体的空间重构支撑乡村社会经济的重构［7］。这一过程离不开土地整治，通过综合运用土地整治工程技术优势，将乡村产业发展与空间重构融合起来，实现土地资源的提质增效。一是实现产业转型，使整治范围拓展到全产业链条。进一步优化农用地种植结构，激励农户发展多元化的经营模式，发挥特色产业对上下游周边产业链辐射带动作用。结合地方实际，预留产业用地，增加配套基础设施用地，实现关联产业空间拓展转型与土地转型的契合，形成产业振兴与农民增收的联动效应。二是实施土地整治工程，提升农用地利用效能。通过田块归并等土地平整工程，降低田坎系数，增加不同区域功能区分度，为实现规模经营创造条件；修建农田水利设施及田间道路工程，扩展水系和运输的通达度，满足产业区域与基础配套工程的有机串联，实现田块规则化、沟渠通畅化、道路网格化，全面提升农用地利用效能，促进乡村经济产业可持续发展［17］。

2）优化居民点整体布局，构建宜居生活空间。改善农村人居环境、建设美丽宜居乡村是实施乡村振兴战略的一项重要任务［18］。坚持规模可控、自愿有偿、规范有序的原则，将新农村建设与旧村拆迁复垦有机结合。对基础设施改造难度大的区域探索整村推进农用地综合整治项目区，通过空间布局的置换和优化，将建新区和拆旧区挂钩，整合高标准农田建设、生态治理工程等，实现增减挂钩制度向农村内部区域的延伸和拓展。同时，探索建立宅基地退出补偿激励机制及农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村建设用地，为美丽乡村建设畅通用地渠道；整合农业综合开发、公共服务设施、保障性住房等项目专项资金，引导社会资金投入，完善信贷、补贴政策，企业、政府、农民等多元投资融资来源，为美丽乡村建设畅通融资渠道。在此基础上，进行乡村环境整治，改变村容村貌，改善农民居住条件，最终形成富裕、宜居、善治的美丽乡村。

3）改善跨区域生态环境，促成生态要素重组。从本质上来讲，土地整治是通过改变和调整土地利用∕覆盖的空间格局和结构类型，来促进土地利用的重构和转型。土地利用∕覆盖是生态系统服务形成的重要载体，不同的土地利用方式将深刻影响区域内生态产品的供给。在土地整治实践中，地方需要、部门利益和目标导向的差异，致使土地整治未能充分考虑自然生态系统和尊重自然规律，如相关的规划设计、施工验收等环节缺乏生态系统思维和理念。土地综合整治是人地关系的再调适，是土地利用方式的再组织和再优化过程，需要从跨区域层面树立正确的生态观，综合权衡和提升区域生态服务功能。一方面，构建基础生态网络和绿色发展体系，构建合理的区域生态空间布局，增强区域生态环境承载能力；另一方面，选择生态问题复合型地区，整合跨区域生态要素，优先部署土地整治工程，促进要素重组，修复区域国土生态功能，优化生态格局。

3 以全域土地综合整治助推乡村振兴的实施路径

3.1 规划引领，注重顶层设计

全域土地综合整治应服务乡村振兴战略的全面实施，全力维护农民权益、盘活集体土地资产价值，统筹全域资源的整合利用，科学拟定整治的目标和方案，确保整治项目产生较好的经济效益、社会效益和生态效益。这就要求在整治任务实施前，做好区域性空间规划和村庄规划的衔接和编制工作。土地整治项目规划选址应以问题为导向，切实从耕地破碎化、土地利用效能低下、相关配套设施缺乏、乡村风貌退化等问题中寻找突破点，科学安排整治项目和时序［19］。同时，也应该认识到，全域土地整治是对原有利益格局的调整，需要从整体上统筹协调，落实和保障好利益相关者的知情权、决策权和参与权。做到以民生利益为整治工作的出发点，把整治工作与美丽乡村建设、现代农业发展、富民产业培育结合起来，并强化乡村景观环境设计，保护乡土文化，避免千村一面，彰显地域特色，实现生态空间重塑、生活空间重建、生产空间重构。

3.2 精准施策，提供制度保障

在全域土地综合整治实施过程中，各级政府应坚持问题和需求导向，在充分调研基础上积极探索，不断实践，强化政策供给，有效激活农村沉睡的土地资产。一是探索构建土地综合整治项目从总体规划、立项、设计、实施、验收等政策体系出发，加强过程监督和资金管理，为土地综合整治的实施提供法律保障；二是拓宽公众参与土地综合整治的渠道，创新土地整治收益分配机制。社会资金的引入不仅可以减轻土地整治项目的筹资压力，还能使群众真正成为土地整治项目的实施者、监督者、获益者。建立合理的利益分配机制决定公众参与的积极性和最终成效，因此，应明确土地整治收益分配方式；三是创新规划用地指标使用制度，进一步挖掘存量指标，实行宅基地退出奖励机制。对零散耕地、零星建设用地进行及时整治后纳入后备资源库，通过提升质量和完善基础设施，形成与周边耕地或建设用地连片使用。对达到基本农田验收标准的，可以划定为永久基本农田。探索实行跨区域城乡建设用地增减挂钩政策，在确保区域内部指标不突破的前提下，调剂使用结余指标，并优先用于乡村振兴用地需要。

3.3 资源整合，实现多元目标

一是针对土地破碎化问题，做好通盘谋划，建立农村土地流转市场，以政策干预促进农用地规模经营。建立政府、企业、群众等多来源投资体系，实现统收统支，破除限制土地承包经营权流转的政策壁垒，打造现代农业产业园区，使土地流转真正成为农民长效增收的新动能；二是结合新型城镇化和美丽乡村建设，大力做好村庄整治工作。村庄整治是优化土地利用结构、改善农村生产生活条件的关键，也是城乡增减挂钩项目实施的重点。通过撤并、保留、更新等手段，坚持有序推进农村居民点改造，消除脏乱差等现象，引导农村聚落形成和规模结构合理化，开辟乡村发展空间，对实现乡村振兴意义重大。同时，通过改造节点中心城镇，发挥辐射带动作用，真正实现以城带乡、城乡共荣的新局面；三是按照打造“山水林田湖草”生命共同体的理念，将生态修复工作纳入全域土地整治范围，使生态型土地还原其自然属性，有序推进盐碱化、荒漠化、水土流失等治理工作。同时，着力打造清洁田园，发展乡村旅游，使生态修复工作成为践行乡村绿色发展的重要载体和促进乡村振兴的重要抓手。

3.4 精心设计，创新整治体系

传统的土地整治主要包括土地平整工程、农田水利工程、田间道路工程、农田防护工程和其他工程［20］，这五大工程在目标导向、体系设计、内容及绿色化整治技术应用等方面存在明显不足，需要在乡村振兴战略实施指引下细化各项工程的工艺、流程和方法，开展一系列创新实践［21］。全域土地综合整治工程体系有别于传统土地整治模式，通过打破单一目标的局限，加强乡村生态治理和乡土文化培育，实现土地整治工程目标多元化、环境友好化和景观生态化。在土地平整工程设计中，需要考虑项目区地形、土壤等要素，避免干扰原生土壤理化性质而导致的土地退化及乡村景观风貌的破坏。土壤修复需要在土壤专业调查基础上进行，对土壤回填时机和客土的特性进行充分的研判，避免土壤养分二次流失导致的改良效果不佳问题；在农田水利工程设计中，应本着系统规划、连片治理原则，结合各地区水资源供水能力、作物需水特性等确定输水、排水方式，积极推进老田向标准化条田转变，切实提高用水效率，增强滞蓄能力，使整治区域保持畅通且连续生产生活空间，提升土地的利用价值；在田间道路工程设计中，考虑方便乡村生产生活需要，注意生境避让，并做好道路防护，避免对乡村景观产生影响；在生态防护设计中，农田林网应注重树种搭配和季相变化，以及林带方向、宽度、间距等方面设置。同时做好污染处理工程，对乡村垃圾、污水、废气等进行有效及时治理，提高农田景观异质性，促进区域生态系统服务价值的多尺度效应。