新乡贤参与乡村治理的角色功能与路径——基于自治、法治、德治相结合的视角

刘立平

（河海大学公共管理学院，南京 211100）

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，要加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系［1］。乡村治理是国家治理的基石，乡村治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的基本保障和基础性工程。在现代化转型压力之下，乡村的政治、社会、生态和文化都处于一种被肢解又尚待重构的状态，当代乡村治理面临多重困境，新乡贤正是在这一背景下重新回归乡村治理的。新乡贤既是优秀传统文化的继承者，也是现代文明的践行者，在“三治结合”的乡村治理体系中发挥着重要的作用。推进新乡贤参与当代乡村治理，对促进“三治”融合、实现乡村善治目标、推进乡村振兴战略的实施都具有重要意义。

1 乡贤参与乡村治理的历史沿革

乡贤参与乡村治理在中国自古有之，新乡贤既有一定的历史延续性，也具有新时代特征。理清乡贤发展的历史脉络，有利于把握新乡贤的时代意义和作用。

1.1 传统乡贤参与乡村自治时期

帝制中国具有政权不下县、县下皆自治的传统，这一时期乡贤在乡村社会中担任着重要的治理功能。费孝通［2］认为帝制中国的政治结构是由中央集权和地方自治2 个层次构成的，即双轨制。在这种双轨政治下，国家政权极少干涉乡村社会治理，国家权力触角尚未延伸至基层社会，而乡绅、乡贤等基层内生权威力量则是传统乡村社会建设与文化发展的中坚力量，在县以下采取乡贤参与地方自治模式。传统乡贤是指生长于乡村社会、具有崇高威望或重大贡献的地方官员或社会贤达。乡贤权威的合法性来源于村民的认同，以乡村社会的价值共识和统一的道德伦理标准来维系乡村社会的稳定运作。传统乡贤既是皇权代理人，也是村民利益的维护者，起着上传下达的作用，能够平衡中央和地方关系，是国家和社会沟通的桥梁。乡贤大多生长于乡村，与乡村有着特殊的情感联系，熟悉乡村的风土人情，了解当地的村规民约。一方面，乡贤能通过约定俗成的村规民约维系乡村社会运转，协助中央收取赋税，维护乡村社会稳定；另一方面，乡贤也可以凭借自身的政治资源和能力，维护村民的合法权益。凭借自身的权威和社会影响力，乡贤成为乡村治理的主导者，依靠村规民约对村民进行约束和教化。传统乡贤的双重身份在国家与乡村社会之间搭建了沟通桥梁，避免了国家和乡村社会之间直接产生冲突。可以看出，这一时期的地方乡贤主导着乡村自治，以乡贤为首的强大的地方自治势力是乡村权力的实际拥有者［3］。

1.2 乡贤治理权威式微时期

20 世纪上半叶至改革开放前，近代乡村危机致使乡村社会遭受严重侵蚀，社会结构发生重大改变，传统乡贤逐渐式微，乡贤参与乡村治理的制度基础也逐渐瓦解。鸦片战争后，帝国主义入侵致使建立在自给自足自然经济基础之上的乡村社会被逐渐打破。随着科举制度的废除、传统政治体制的消亡、帝制国家的覆灭以及新文化的渗透，传统乡贤产生和发展的支撑体系也逐渐崩塌。中华人民共和国成立后，国家在土地改革中通过强制性剥夺等方式，摧毁了地主、士绅、宗族等中间力量。社会主义改造时期，人民公社制度的建立标志着国家对乡村社会进行了全面的控制，公社权力直接深入乡村社会的各个角落，乡村事务的决策权高度集中于党的各级组织。在这一时期，国家权力过度膨胀，国家对乡村、村民的直接控制冲击了传统乡村社会的家族、伦理本位观念，乡村自治能力也在高度的行政集权体制下遭到削弱，乡贤治理权威逐渐式微［4］。

1.3 新乡贤回归乡村治理时期

改革开放后，农村加快了经济体制改革步伐，取消了人民公社制度，乡镇重新确认为农村基层行政单位。实行村民自治即乡镇政府对各村实行统一的管理，村一级实行村民自治，建立村民自治委员会，标志着中国乡村治理进入乡村政治时期。在这一治理模式下，乡村自治得到一定程度的恢复，调动了农民生产的积极性。同时，市场化和城镇化进程也在一定程度上推进了乡村社会和经济发展。乡村治理体系的变革，催生了乡贤群体的壮大和回归。由于传统乡村社会的关系网络和社会力量崩塌，乡村内生性权威缺失，传统的道德体系已经瓦解，而新的价值支撑体系尚未形成，致使当代乡村治理困境愈发凸显。面对当前困境，新乡贤群体逐渐回归大众视野。2014年全国两会期间，全国政协委员王志良提议在全国推广乡贤文化；2015年中央一号文件提出要创新乡贤文化；2017年中央一号文件要求培育与社会主义核心价值观相契合、与社会主义新农村建设相适应的优良家风、文明乡风和新乡贤文化；2018年中共中央、国务院印发《关于实施乡村振兴战略的意见》也指出要积极发挥新乡贤的作用。

新乡贤一方面传承了传统乡贤的优秀特质，另一方面也具有新时代内涵，是传统农业文明与现代文明交融的产物，新乡贤往往出生于乡村，成长于城市；成长于乡村，弄潮于商海［5］。因此，新乡贤既有传统和现代的双重文化属性，也有城市和乡村的双重地理属性［6］。新乡贤与传统乡贤的共同特质在于二者都具有一定的知识、财产和才能，与村民共享一套道德价值体系并且严格遵循，在乡村社会关系网络中有一定的权威，同时愿意为乡村服务；而新乡贤的新时代特征则表现为其秉承现代民主法治精神和社会主义核心价值观，同时具有更多的现代知识和技能。新乡贤回归乡村治理是历史进程的必然选择，也是当前治理困境下的客观需要，是对现代乡村治理体系的有效补充。

2 乡村治理困境下新乡贤参与乡村治理的必要性

新乡贤回归乡村治理的背景正是当前乡村治理所面临的困境。在城镇化进程和市场化浪潮下，中国乡村社会面临空心化、乡村精英流失、传统道德秩序崩塌以及现行治理体制下治理主体悬浮等问题，内生权威秩序、道德体系亟待重构，现行治理体系亟待完善，正是在这些困境下，新乡贤回归乡村治理成为必然。推动新乡贤回归乡村治理，对摆脱当前乡村治理困境、完善乡村治理体系具有显著意义。

2.1 强化乡村治理内生性基础

维持乡村社会的稳定必须要通过一定的内生性权威才能实现，仅依靠外部行政力量的嵌入是无法保持长久稳定的［7］。而乡村内生秩序的产生依赖于村庄内部的联系，乡村治理的关键也在于强化乡村内部的社会关联。然而，在现代化转型的冲击下，乡村内生性资源和内生性权威基础弱化，乡村社会关联也出现分离。一方面，乡村共同体意识的弱化。随着城镇化和市场经济的快速发展，传统乡村社会的封闭性被逐渐打破，同时，村民个人的行动准则也在理性经济人观念的指导下，由集体利益指向型转变为个人利益指向型。随着村民自我意识的觉醒，传统乡村的熟人社会特质逐步走向半熟人社会，其社会关系也不再局限于乡村社会中，农民的归属感和认同感大幅下降，合作意识和集体行动能力逐渐弱化，致使乡村共同体意识走向消弭。另一方面，乡村精英流失和乡村空心化问题也导致乡村发展的内在驱动力不足。城镇化进程的加快在打破乡村传统封闭格局的同时，也吸引着乡村精英不断流向城市，带走农村大量的劳动力和人才资源。农村空心化的趋势越来越突出，乡村治理中村民自治主体弱化，乡村治理效率低下，而这也直接导致了乡村原有活力的丧失，其内生基础逐渐弱化。推动新乡贤回归乡村治理不但能够填补乡村精英流失的空缺，而且能够借助乡贤的个人权威感召村民，整合社会资源，强化乡村内外联系，凝聚乡村共识，为乡村治理“补血”，最终达到强化乡村治理内生性权威的目的。

2.2 重构乡村社会道德体系

现代化转型时期的中国，面临经济体制和社会结构的重大变革，思想观念也随之改变。传统的儒家文化和道德价值体系受到功利主义、消费主义、个人主义等世俗价值观的冲击而日益衰微。经济社会发展取得巨大成就的同时，市场取向个人利益最大化的观点彻底颠覆了中国农村伦理道德、村规民约的基础。乡村优秀传统文化衰微的同时，使得乡村集体认同感下降，导致了乡村信任危机的产生，也导致了乡村传统道德体系的沦丧。重塑乡村新秩序、重构乡村社会道德体系迫在眉睫。新乡贤群体作为优秀传统文化的继承者和现代文明的践行者，能够在日常生活和行为处事中，以自身为示范，展示其良好的精神品质，感染村民和培育良好的社会风气；也可以通过宣扬新的道德风尚，引导村民树立正确的世界观、人生观、价值观，进而重塑新时代背景下的乡村社会道德体系和新秩序。

2.3 弥补当前治理体系的不足

当前乡村治理体系中存在着治理主体悬浮的问题，表现为政府纵向上的治理能力不足和村民横向上的自治能力缺失。乡村政治模式下，基层乡镇政府与村之间是指导与被指导的关系，乡镇政府与村之间的对接在很大程度上取决于二者间的熟悉程度，致使政府纵向上的治理能力不足。而地方政府在对乡村进行治理时，其与基层村民之间存在沟通问题，地方政府无法完全了解村民的日常生活需要，导致乡村治理存在悬浮现象［8］。同时，由于当前村民自治权利落实不到位、村干部和村民间存在信任危机，也导致了村民横向上的自治能力缺失。要化解乡村治理主体悬浮等问题，弥补当前治理体系的不足，就要借助新乡贤的力量。一方面，新乡贤群体参与乡村治理，在乡村治理体系中及时补位，能够在村“两委”和村民间构建沟通桥梁，有助于化解二者间的分歧，促进村“两委”与村民间的互信。另一方面，新乡贤也能利用自身的能力和资源优势，弥补乡村供给能力不足和服务不到位的缺陷。新乡贤参与乡村治理在一定程度上弥补了乡村治理体系的不足，利用宗族、血缘关系，在乡村社会关系网中发挥了重要的凝聚作用，同时推进了现代化乡村治理体系中多元主体共治局面的形成。

3 新乡贤在“三治结合”的乡村治理体系中的角色功能

在新时代乡村治理过程中，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，完善村民自治，推进乡村法制化治理模式，发展乡村道德文化、践行乡村德治，都离不开新乡贤的参与。新乡贤充分发挥了其在乡村治理方面的能力和资源优势，在当代“三治结合”的乡村治理体系中扮演着重要的角色，其功能作用渗透在自治、德治、法治的各个层面。

3.1 乡村自治的协作者

自治是乡村治理体系现代化的本体和核心。新乡贤了解当地乡土民情、熟知当地村规民约，与乡村社会有深厚的情感联系，能够与村民形成良性互动，运用自身知识、能力和资源财富推进乡村自治，协助村“两委”的同时，深化村民自治实践，是乡村自治的协作者。首先，新乡贤可以引导村民参与乡村自治活动。相较普通村民，乡贤有着更高的政治、法律素养，在乡村社会关系网中也具有一定的威望，能够利用自身的影响力和凝聚力，引导村民参与乡村自治，提升村民自治能力，激活村民自治热情。其次，乡贤可以直接参与乡村自治，发挥其资源和能力优势，如参与村委会选举或作为乡村治理顾问发挥其乡村智库作用等，能够促进乡村公共事业和公益事业的发展，缓解基层政府乡村治理能力弱的问题，能够有效缓解村“两委”与村民之间的矛盾，增强村民对乡村自治组织的认同和信任。最后，通过建立乡贤理事会，弥补自治机构的不足。乡贤理事会的主要任务是共同参与乡村治理，提供咨询意见，监督村“两委”权力的行使，反映村民的意见和建议［9］。乡贤理事会的设立有助于完善乡村治理结构，提高乡村自治水平，推进村“两委”、村民和新乡贤等治理主体间的协同治理。

3.2 乡村法治的推进者

法治是乡村治理体系现代化的重要保障。中国乡村治理过程中一直存在重人治、轻法治的问题，村民甚至某些村干部法律意识淡薄，法律素养较低。新乡贤往往具有较高的法律素养和法治意识，能够利用其法律知识、独特身份推进乡村法治工作。首先，通过宣传教育，强化村民和村干部的法治意识、法治思维。具有法律背景的新乡贤能够通过乡村普法活动宣传法律知识，在日常生活中以自身为表率，潜移默化地向村民传递法治思维，引导村民遵循法律法规。通过对村干部进行法律培训，帮助村干部提高法治意识，学习法律法规，增强其依法治村的能力。其次，对村干部依法治村进行监督，推进基层政府依法行政。新乡贤往往具有较强的法律意识，在乡村治理过程中能够对村干部的执法行为进行有效监督，要求其秉持公正、公开的执法理念。最后，能够促进村规民约与法治精神的融合，协助制定符合现代法治精神的村规民约。完善在村民中具有普遍共识和认同的村级规章制度，将乡村治理纳入法治化轨道。

3.3 乡村德治的引领者

德治是乡村治理体系现代化的基础和道德支撑。新乡贤在继承传统乡贤文化的基础上融合了新时代背景，具有新思想、新思维、新眼界。新乡贤参与乡村治理对乡村德治具有重要的示范和促进作用，能够引导乡村社会道德体系的重构。新乡贤引领乡村德治主要表现在2 个方面。一方面，新乡贤继承和传播优秀的传统乡村文化，宣传乡贤文化。通过道德宣讲等方式宣传乡村文明和道德价值体系，提高村民道德品质，涵养文明乡风。另一方面，新乡贤是社会主义核心价值观在乡村的重要践行者。新乡贤文化既是对传统乡村社会伦理道德的传承，也是新时代背景下传统伦理道德在社会主义核心价值观层面的升华和融合。新乡贤在一定意义上是社会主义核心价值观的践行者，引领村民学习和践行社会主义核心价值观，推进乡村新的道德体系的重构。

4 “三治结合”视角下推进新乡贤参与乡村治理的路径

4.1 大力培育新时代乡贤文化

乡贤文化是乡贤参与乡村治理的重要载体，要在乡村社会形成崇尚新乡贤的趋势，创建乡村德治氛围。首先，要加深对传统乡贤文化的挖掘和传承，加强对传统乡贤文化的保护，保护、维修当地乡贤故居，成立专门的乡贤研究组织，对传统乡贤文化进行挖掘和研究。同时，综合利用传统媒体和新媒体传播乡贤文化，通过对传统乡贤文化的挖掘和考察，继承和弘扬优秀传统乡贤文化，为新时代乡贤文化的培育打下良好基础。其次，要在新时代背景下创新发展乡贤文化。将社会主义核心价值观与传统乡贤文化充分结合起来，塑造既有优秀传统乡土特性又具有新时代特征的新乡贤文化。开展新乡贤举荐评选活动，在各乡评选优秀新乡贤，举办颁奖典礼，宣传其先进事迹；设立乡贤榜，展示当地新乡贤风采；开展各种文艺汇演活动或主题演讲活动，广泛宣扬新乡贤文化。通过举办这些活动，培育和践行新时代乡贤文化，创造崇尚新乡贤文化的社会氛围，强化村民的认同心理。

4.2 创新新乡贤激励和保障机制

通过建立健全新乡贤回归乡村的激励和保障机制，鼓励乡贤回归乡村治理，以新乡贤回归带动村民参与自治，产生积极外溢效应，是对现有乡村治理体系的补充，能从一定程度上弥补乡村自治能力不足的缺陷。一方面，要制定相应的激励机制，提供相应政策支持。对返乡创业的新乡贤，适当放宽土地使用范围和权限；对能够促进乡村经济增长、增加乡村就业岗位的企业和个人，减免一定的税费。通过政策上的支持，鼓励“不在场”的乡贤返乡并扎根乡村，壮大当地新乡贤队伍。同时，也要通过制定奖惩机制对表现突出的乡贤进行表彰、奖励，激励新乡贤参与乡村治理，发挥其作用。另一方面，要健全新乡贤回归的保障机制，加快推进城乡一体化建设。促进乡村医疗保险与城镇医疗保险接轨的同时，加快完善乡村医疗卫生工作。完善新乡贤回归的住房保障，允许其租借转让乡村的闲置房屋，解决新乡贤回归的生活保障问题，坚定其扎根乡村的意志，为其参与乡村治理提供便利。

4.3 健全新乡贤参与乡村治理的工作机制

乡贤参与乡村治理走向制度化、规范化是推进乡村治理法治化的必然要求，是提高治理效率的重要保障，也是推进乡村治理体系现代化的重要条件。首先，政府要制定相应政策，鼓励和倡导新乡贤群体成立乡贤理事会等议事组织，制定完整的乡贤理事会规章制度，对乡贤理事会的基本职责、组织性质、行事章程等作出相应的规定，使乡贤理事会运作规范化，搭建新乡贤参与乡村治理的有效平台。其次，政府要制定新乡贤选聘制度，对杰出乡贤选聘其为挂职村官、镇长顾问等职务，鼓励和支持新乡贤依法参与村“两委”的选举，将优秀乡贤人才吸纳到基层工作队伍中来。最后，要建立规范化的约束机制和公开化的监督机制，保证新乡贤在具体的实践活动中按照规章制度行事，接受村民的监督。健全监督机制能够拓宽村民参与乡村治理的空间，从一定程度上激活村民参与政治的热情，在这个过程中推进乡村治理体系现代化，实现乡村治理新局面。

5 小结

当代乡村治理困境下，曾经一度淡出公众视野的乡贤群体重新回归乡村参与治理。新乡贤在新的社会、政治、生态环境下孕育出新的时代特征，但同时也保留了传统乡贤的优秀品质，是沟通现代与传统、连接乡村与城市的桥梁。新乡贤在自治、法治、德治相结合的乡村治理体系中具有重要的角色功能，在“三治结合”视角下推进新乡贤参与新时代乡村治理，对化解当前乡村治理困境和促进自治、法治、德治相结合以及最终实现乡村善治目标具有重要意义。值得注意的是新乡贤参与乡村治理本质上仍然是人治体系，要通过制度化方式，界定其治理权限和范围，实现新乡贤治村的规范化。同时，要明确新乡贤与村民、村“两委”之间的关系，新乡贤群体应当成为基层社会治理的新助力［10］，在乡村治理中辅助村“两委”和村民，其作用更多在于示范、引领和带动。只有明确新乡贤在乡村治理中的地位，才能更好地推进其参与现代化乡村治理，真正发挥其作用。