河南省巩固脱贫攻坚和接续推进乡村振兴的思考

□侯红昌

（河南省社会科学院 河南 郑州 450002）

党的十八大以来，河南省深入贯彻落实党中央、国务院的决策部署，把脱贫攻坚作为全面建成小康社会的标志性任务，通过实施以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为代表的“三位一体”举措，有力推动河南省脱贫攻坚事业取得重大的历史性成就。当前，河南省绝对贫困问题已经得到了整体性解决，但如何有效巩固和拓展脱贫攻坚成果仍面临一定挑战，乡村振兴的全面接续推进也面临诸多突出问题和现实挑战。

1 河南省脱贫攻坚取得的突出成绩

1.1 脱贫攻坚取得决定性成效

河南省共有53 个贫困县，含国定贫困县38 个、省定贫困县15 个。河南省聚焦贫困县摘帽和贫困人口脱贫，不断推进脱贫攻坚工作。2020 年2 月，河南省最后1 批14 个贫困县在经过自评、市级初评和省级专项评估后，正式被批准摘掉贫困县帽子，这意味着河南省贫困县已经全部脱贫摘帽。这是河南省脱贫攻坚的一项重要成就，是河南省扶贫开发历程中的一个重要节点，标志着河南省扶贫开发取得重大胜利。

2013 年新一轮建档立卡时，河南省共有农村贫困人口698 万人，贫困人口总量居全国第3 位，扶贫任务艰巨。截至2019 年底，河南省累计实现651 万建档立卡贫困人口脱贫，减幅93%，9 484 个贫困村退出，减幅99%，贫困发生率下降到0.41%，“十三五”规划的26.03 万易地搬迁贫困人口全部搬迁入住。

1.2 贫困地区的发展全面提速

通过脱贫攻坚的深入实施，河南省贫困县的县域经济得到了全面提速和长足发展。2019 年，河南省贫困地区农村居民人均可支配收入达到13 252 元，贫困地区农村居民人均可支配收入增速连续8 年高于河南省农村居民平均水平。河南省53 个贫困县在教育、文化、卫生、医疗等基本公共服务领域的主要指标都已经达到河南省平均水平。在基础设施方面，已经建档的6 072 个贫困村实施了饮水安全巩固提升建设工程，贫困县和贫困村全面完成电网改造，实现了户户通电、村村通动力电的建设目标，对4 类重点对象的危房改造已经完成55.86 万户。河南省90%以上贫困村整体生活生产环境得到彻底有效治理，贫困地区生态环境明显好转。

2 河南省乡村振兴建设取得初步成效

近年来，河南省在集中资源打好脱贫攻坚战的同时，着力做好农业、农村、农民各项工作，加快农业大省向现代农业强省的跨越发展，乡村振兴战略实施取得初步成效。

2.1 现代农业产业体系建设初见成效

2020 年，河南省粮食总产量682.58 亿kg，连续3年稳定在650 亿kg 以上，牢牢扛稳了粮食安全重任，为保障国家粮食安全作出了重要贡献。与此同时，河南省农业结构调整和优化升级取得新进展。猪牛羊禽肉总产量、禽蛋产量均居全国第2 位，牛奶产量居全国第5 位，生猪存栏、能繁母猪存栏和生猪外调量3 项指标均居全国第1 位。农产品加工业快速发展，成为河南省两个万亿级产业之一。河南省粮油加工转化率88%，主食产业化率65%，生产了全国1/3 的方便面、1/4 的馒头、3/5 的汤圆、7/10 的水饺，农业供给侧结构性改革取得明显成效。

2.2 农村基础设施建设初见成效

截至2020 年底，河南省行政村通硬化路率、通客车率均达到100%，自然村通硬化路率达75%。在农村生活用水方面，集中供水率达到89%，供水人口达7 207 万人，85%的村用上了自来水。在农村信息网络设施建设方面，做到了对20 户以上自然村的4G 网络信号全覆盖，为电商在农村地区的发展提供了有力支撑。在人居环境整治方面，河南省累计完成无害化卫生厕所改造680 万户，卫生厕所普及率达到85%。河南省85%的县建成“村收集、乡转运、县处理”的垃圾收运处机制，打造了1 000 个行政村作为河南省农村人居环境整治的样板村，创建“四美乡村”3 388 个、“美丽小镇”224 个、“五美庭院”94.6 万个。

3 河南省巩固脱贫攻坚和接续推进乡村振兴面临的挑战

虽然河南省脱贫攻坚取得历史性胜利，同时在全面推进乡村振兴方面开了一个好局，但是在持续巩固脱贫攻坚成果和接续推进乡村振兴全面深入发展方面仍面临一些挑战。

3.1 在巩固脱贫攻坚成果方面面临着发展不平衡不充分的挑战

河南省在巩固脱贫攻坚成果方面面临的发展不平衡不充分问题表现突出。尽管已经脱贫的地区近年来经济社会发展明显提速，但整体发展水平仍处在相对较低的状态，抵抗风险的能力较弱[1]。比如，一些脱贫县、脱贫村被扶持发展起来的产业项目尚处于成长的初级阶段，项目的规模和效益都很普通，无法彻底在市场竞争中立足。已经脱贫的人口虽然收入超过了贫困线，实现了“两不愁三保障”，但其自身发展受到多方面因素影响，并非可以脱离帮扶。2020 年河南省人均纯收入6 000 元以下的有8 500 户，其中超过1/2是丧失了劳动力和无劳动力的人口。就这部分人口看，如果后续帮扶举措稍微松懈，就很容易再次滑落到贫困线下。

3.2 在乡村振兴中面临发展失衡和农民持续增收困难的挑战

河南省乡村振兴建设中，存在发展失衡和持续增收困难等问题。河南省农村发展失衡表现在城乡之间发展失衡，表现为城乡居民可支配收入在绝对值和比率方面双双呈现拉大趋势，虽然有些年份出现比值缩小的现象，但这种缩小既不稳定、也相当微小。

河南省农村内部发展也极不平衡。统计数据显示，河南省农村中，收入处于最低20%位置的农户，在2013—2018 年收入年均增速仅为5.66%，远低于同期高收入农户12.13%的增速。在宏观经济压力和新冠肺炎疫情背景下，河南省乡村产业发展和农业龙头企业经营受到很大影响，进而使农民就业和持续稳定增收面临较大挑战。

由于受到行业周期因素以及新冠肺炎疫情、非洲猪瘟等偶发因素的影响，一些龙头企业经营面临较大困难。这并非个别现象，有一定的共性之处，导致农民在工资性收入和经营性收入方面受到很大影响。与此同时，粮食收购价格难以持续大幅提高，对农民的各类转移支付无法增加过大额度，因此仍需全面深化农村改革和推进农业农村优先发展。

探析上述问题形成的原因，可以从以下几个方面展开。第一，农村人口“空心化”问题带来的影响。资料显示，2019 年河南省人口净流出1 312 万人，大部分为农村劳动力外出跨省打工。第二，农村基础设施和公共服务短缺带来的影响[2]。部分农村地区供水、供电、供气条件较差，道路等级和网络通信设施有待进一步提升。河南省农村公共服务业设施建设参差不齐、短板明显。

4 河南省巩固脱贫攻坚和接续推进乡村振兴的政策建议

实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，要在全面把握其内涵的基础上，以可持续减贫和高质量乡村振兴为主线，对各类帮扶政策实现连续稳定和有机统一，充分发挥政府和市场的作用，有力推进乡村资源要素的合理配置。

4.1 各类帮扶政策要做到连续和稳定

第一，要保持各类扶贫帮扶政策的总体相对稳定。在更有力的新政策正式出台实施前，原有帮扶政策既不能减弱也不能退出。在财政政策方面，一些专项的财政帮扶资金只能增加而不应减少[3]。土地政策方面，继续保持优先照顾刚刚脱贫的县，将其城乡建设用地增减挂钩的结余指标优先保障在省内交易。人才帮扶政策方面，应继续实施农村义务教育特岗教师计划、全科医师特岗计划以及科技特派员制度等。

第二，要确保扶贫帮扶政策与乡村振兴政策的有机衔接。扶贫帮扶政策和乡村振兴战略是统一的有机整体。各地应及时对原有出台的扶贫帮扶政策进行系统地全面梳理，合理把握调整节奏和实施力度，实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴的平稳过渡[4]。在区域总体发展规划和土地总体规划调整优化的框架下，既要将巩固脱贫成果仍需补齐的基础设施短板以及财政、科技、金融、人才等专项巩固的脱贫政策科学纳入乡村振兴战略规划的实施中，同时应充分遵循乡村发展规律和发展趋势，立足当前，兼顾长远，实现巩固拓展脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴的相互衔接和有机融合。

第三，应提高政策对各类潜在风险的防范和化解能力。实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，需要对各种风险进行系统研判，加强动态监测，提升政策的预警防范与化解能力。在推动特惠性扶贫政策和阶段性帮扶举措向普惠性、常态化民生政策转换的过程中，应控制好节奏，及时采取差别化的办法，对一些特惠性政策实行科学分类处置[5]。在农村义务教育、农民医疗社保和文化体育等公共服务领域，要积极拓展“两不愁三保障”政策的覆盖面和保障层级，实时推动“扶贫线”“低保线”两线融合，在兜底线、可持续和全覆盖的基础上，实现公共服务均等化。

4.2 充分发挥好政府和市场的作用

第一，要充分发挥政府在基础设施和公共服务方面的主导作用。加快智慧农业和数字乡村建设步伐，补齐农村基础设施方面的短板，逐步建立全域覆盖、城乡一体的基础设施和公共服务，确保能有效支撑接续推进乡村全面振兴。要注重河南省乡村治理体系的发展和完善，建立健全河南省公共服务体系和社会保障体系，促进基本公共服务均等化和平衡化发展，加快补齐河南省农村公共服务方面的短板。要注重政府在引导资源配置向贫困地区倾斜中的作用，充分发挥市场机制，增强医疗卫生、养老等民生领域的多样化供给能力，实现社会效益、经济效益的有机统一。

第二，要充分发挥市场机制的优势。推进农村产权制度改革，激发各类主体活力。完善河南省农村要素市场运行机制，确保农业生产要素自由流动和有序竞争。重视乡村产业，明确乡村产业的经济属性，严格坚持市场导向原则，遵循产业发展规律。在发展产业项目时，应当在保障农民稳定增收、贫困户持续增收、项目产业盈利与可持续性发展等方面紧密结合，进一步延伸产业链，提升价值链，打造供应链。重视市场在汇流资金、人才、技术、信息等资源要素方面的基础性和灵活性作用。

第三，要充分发挥农村基层组织的作用。进一步完善河南省有关社会自治的相关法规，不断强化农村基层党组织建设。充分发挥基层经济组织、自治组织和社会组织的作用，进一步健全河南省农业社会化服务体系。以各式各样的专业经济合作组织为平台，鼓励龙头企业带动农业生产。鼓励和支持各级、各类社会力量兴办农村公益事业，创新农村基层公共服务方式，激励农村各类社会组织健康有序发展。

4.3 强化乡村资源要素合理配置

第一，探索适宜的土地保障和合理配置机制。深入推进农村集体产权制度改革，推进农村宅基地“三权分置”，优化河南省城市建设用地和乡村建设用地布局。在统筹兼顾耕地保护、产业发展、村庄建设等方面的前提下，做到对农村基础设施和公共服务用地的优先安排。要深入落实耕地占用平衡补偿制度，通过高标准农田扩展建设和新增耕地指标等，将城乡建设用地节余指标在河南省范围内实现市场化配置，并将所获收益全部用于巩固脱贫攻坚成果和接续推进乡村振兴战略的实施上。

第二，强化资金要素在河南省农村的投入保障机制。大力改革现有财政支农投入机制，全方位整合现有涉农财政资金投入渠道，打造河南省财政涉农资金长效投资机制。加快农村金融创新步伐，推动金融支持由特惠性向普惠性的转换，把更多金融资源配置到巩固脱贫攻坚成果和接续推进乡村振兴的重点领域和薄弱环节。借助新一代信息技术，发展农业产业链金融服务模式，延伸农业产业链，提升农业价值链，促进农村金融资源有效配置。

第三，建立健全河南省乡村振兴的人才支撑和保障机制。要充分利用在决战脱贫攻坚中作出突出贡献的人才队伍，使其转换为一支强大的乡村振兴人才队伍。创新机制，创造条件，使各类人才在乡村振兴大施所能、大展才华。要进一步完善“人才入乡”激励保障机制，深入落实返乡创业社会保险补贴、创业带动就业岗位补贴、创业场租补贴等扶持政策。进一步整合现有涉及返乡创业职能部门，健全和完善集融资、融智、融商等功能于一体的返乡创新创业服务平台。