首都“两区”的生态富民现状、挑战及路径研究

□王建勋，任 亮，贾巨才，郭慧敏，刘 岩

(1.河北北方学院法政学院 河北 张家口 075000；2.河北北方学院生态建设与产业发展研究中心 河北 张家口 075000；3.河北北方学院经济管理学院 河北 张家口 075000；4.河北北方学院农林科技学院 河北 张家口 075000)

“绿水青山就是金山银山”即“两山”理论科学地阐述了经济发展与生态保护的辩证统一关系，同时奠定了生态富民的理论依据[1]。生态富民具有拓展就业范围和增加收入来源、提升资源利用结构和改善社区发展环境、保障生态安全和增加民生福祉等多重效应[2]。首都“两区”在京津生态安全和水资源供应上发挥重大价值，根据现有发展基础，抓住国家支持区域发展的重大战略，实现生态富民的长效作用，对京津冀生态保护及区域乡村振兴具有重大意义。

1 首都“两区”的提出

首都“两区”是2017 年1 月习近平总书记视察张家口时的重要指示：“张家口要建设好首都水源涵养区和生态环境支撑区，探索一条欠发达地区生态兴市、生态强市的路子。”2017 年2 月23 日，习近平总书记在雄安新区规划建设座谈会上提出，要以2022 年北京冬奥会为契机推进张北地区建设，与雄安新区一起形成河北“两翼”[3]。2018 年12 月《国务院关于河北雄安新区总体规划（2018—2035 年）的批复》中提到：“要按照高质量发展的要求，推动雄安新区与北京城市副中心形成北京新的两翼，以2022 年北京冬奥会和冬残奥会为契机推进张北地区建设形成河北两翼，促进京津冀协同发展”[4]。2019 年9 月26 日省政府第64 次常务会议审议通过了《〈张家口首都水源涵养功能区和生态环境支撑区建设规划（2019—2035 年）〉实施意见》[5]。

2 首都“两区”的生态富民现状

张家口作为首都“两区”建设重要区域，地处河北省西北部，是连接京津、蒙晋的交通枢纽，曾作为首都周边贫困人口最集中的地区，是全省脱贫攻坚的主战场和决战区，脱贫攻坚任务艰巨。近年来，张家口市委、市政府全面贯彻落实习近平总书记重要讲话和指示精神，依照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020 年）》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》及相关生态扶贫政策[6-7]，制订出一系列生态扶贫及富民措施，并取得显著成效。“十三五”期间，得到国家及各部委、省委省政府、京津政府及各类型社会力量的大力支持，持续加大投资力度，累计投资金额58.14 亿元，实施了林业建设、光伏发电、风力发电、生态旅游、冰雪运动、特色种养殖及高新技术等各种类型的产业扶贫项目，产业扶贫项目数量高达3 913 个[8]。

2.1 产业带动贫困户脱贫规模及效应

产业拉动贫困户脱贫规模及效应非常显著。累计参与林业建设的有4.23 万贫困人口，选聘生态护林员的数量达3.22 万个，扶贫项目覆盖的贫困户数量达14.25 万户，约有3.27 万户贫困人口从乡村旅游经营中获得收益。截至2019 年底，张家口市共有747 个贫困村脱贫，98 157 名贫困人口脱贫[9]。

2.2 生态富民的成功模式

生态富民是五大发展理念在扶贫开发领域的具体体现，是可持续发展的富民模式，注重生态保护与经济发展的协调统一，注重区域生态资源的有效整合及利用，是符合中国国情的可持续扶贫方式[10]。在张家口脱贫攻坚过程中总结出了6 种典型的生态扶贫及富民模式：一是张家口金融控股集团赤城现代农业示范基地模式；二是省林草局与沽源县亿宝生态农业发展有限公司合作建设的金莲花产业园模式；三是张家口建行分行林业扶贫金融支持模式；四是河湖长制+生态扶贫模式；五是以新浪集团为首及其他电子商务公司参与的消费富民模式；六是盛源生态惠农养殖扶贫模式。

2.3 生态旅游

生态旅游作为绿色旅游的消费方向，契合了区域可持续发展理念，也迎合了国家绿色发展和美丽中国建设的战略规划。近年来张家口打造了一大批生态旅游精品项目，包括号称中国“66 号”公路的草原天路、崇礼冰雪旅游风情小镇、万里茶道、怀安百里洋河湿地绿色生态走廊、万全玉米及燕麦小镇、怀来休闲采摘观光葡萄园、宣化莲花葡萄小镇及假日绿岛欢乐农场、下花园“蝶恋花”文旅小镇、涿鹿中华三祖文化旅游区、蔚县民宿古镇文化旅游区、阳原泥河湾古文化及风俗民情旅游区、塞北草原公园、德胜新村田园综合体、十三号村民宿等生态旅游项目。以2019 年为例，张家口全年接待游客达8 605.06 万人次，旅游收入为1 037 亿，同年GDP 为1 551.06 亿，旅游收入占GDP 的比值达66.86%。从2013—2019 年，张家口游客数量及旅游业产值均呈现稳定增长的发展态势，游客及旅游收入年均增长率分别达21%、34%。

3 首都“两区”的生态富民挑战

3.1 生态资源保护迫切

首都“两区”面临的主要生态环境问题有：自然灾害频发、水土流失严重、干旱缺水、草场退化、水域湖泊面积缩小等。随着城市化、旅游业及设施农业的快速发展，给当地比较脆弱的生态环境带来较大压力，引发了更多的生态问题，如景区超载、水源污染、动物栖息地的干扰、地下水的大量消耗、草场生态功能降低等，最终会削弱保障生态安全的效果。

3.2 乡村村民社会参与能力不强

乡村村民生产及致富的基本能力包括年龄、性别、智力、思想观念、知识水平及生产技能。多数乡村年轻人外出到京津等城市打工，也有为考虑到孩子的上学问题都移居到张家口市内或县城居住，村里能看到的是一些老、弱、病、残人群，他们的身体素质较差，接受新观念及学习新技能的意识能力都不及年轻人，还是以传统的、陈旧的种养殖方法为主，沟通能力也较弱，再加上已经外出的年轻人返乡意愿较低，极大地影响了村民经营及社会参与获得其他增加性收入的范围及效果。

3.3 社会力量发挥作用不够充分

在脱贫攻坚中，社会力量已经呈现出重要的扶贫作用，然而也存在着诸多问题。比如，政府与社会力量没有有效衔接；社会组织主要来自于京津两地，来自沿海及南方省份较少；参与产业发展及投资项目的社会力量较多，而参与教育、科技、医疗、社会服务的组织较少；社会组织呈现出分散性、单一性的特征，没有将各种社会力量有效整合，形成最大合力。

3.4 乡村生态旅游发展滞后

张家口在生态旅游发展中，将大量资金用于重点旅游项目及精品项目的规划和建设上，而乡村在发展生态旅游方面具有地理位置偏远、分布较为分散的劣势，没有受到政府的足够重视，因此受益的是与景区、景点距离较近的乡村，而离景区距离较远的乡村并没有受益，多数乡村呈现出空心村的状况，在旅游规划与建设上尚处空白，甚至包括一些具有丰富生态资源及民宿文化的乡村，这样就会导致乡村生态资源及民俗文化资源的闲置及浪费。

4 首都“两区”的生态富民路径

4.1 大力加强生态资源保护

首都“两区”需要把生态资源保护放在首位，将生态资源保护好，这些生态资源就会更好地转化为生态经济，实现生态保护与经济发展的和谐统一。

一是要明确政府及主要相关领导在生态保护中的主体责任。加强政府主要领导的生态保护意识及奖罚措施，提升在土地资源、森林、草原、水利、旅游等职能部门的主要领导和负责人的生态保护意识，比如山长制、河长制、湖长制、林长制、草长制、景区长制的推行。二是要创新生态资源健康监测、调查及风险评估方法。比如建设区域生态资源信息技术平台；采用大数据、遥感、物联网、人工智能、无人机等现代科技进行生态资源动态监测，提高生态资源动态监测的科技化、智能化、精细化水平。三是要加强生态保护教育。比如加强生态保护政策的普及，提升村民生态保护的积极性；教育村民自觉爱护生态环境，做生态环境的守护者而不是破坏者；树立爱护生态环境的典型，实施生态资源状况公开制度，让村民都有参与生态保护的机会。

4.2 全面提高乡村村民社会参与能力

广大村民是乡村振兴的力量之源，也是受益主体。

一是要加强对广大村民的再教育。比如，从生态环境保护、乡村振兴、农业新技术及与外界沟通等方面，对有自我提高和学习意愿的村民进行再教育；采用移动互联网及短视频的形式开展多种形式的教育，提升村民的致富能力。二是要建立起连接村民社会参与的组织或者平台。通过平台实现资源及信息公开及共享，实现村民社会参与的自主性、灵活性及民间性目标。三是要呼唤及吸引各类型人才，补充乡村发展新鲜血液。比如在城市中奋斗的年轻人、已退休的老干部及科技人员、在校大学生及热爱乡村事业愿意为乡村发展作出贡献的各类人才；同时亟须建立乡村人才联络机构及储备库，保持与这些人才的联络及互动，用于解决乡村发展过程中的一切事务及棘手问题。

4.3 充分发挥社会力量作用

社会力量在生态富民上会形成源源不断的合力，具有深远的政治、社会及经济意义。

一是要政府构建社会力量联络机构。比如，政府要明确社会力量参与张家口生态富民的对接部门及主要负责人，公开联系方式，建立社会力量沟通渠道；构建社会力量人力资源库，定期保持与各类社会力量的交流；根据各个县域经济发展需要主动对接各类社会力量参与，同时给予交通、人力及经费上的配合及支持，增强社会力量参与的动力及热情。二是要扩大社会地域范围。比如，动员更多地域如国际及港澳、国内沿海地区及南方省份等社会力量参与；同时将各类社会力量有效归类及整合，形成社会力量的强大合力，提高参与效能。三是要扩大社会力量参与范围。将主要参与生态产业及项目投资扩展到各个县域发展所需的政策宣传、医疗、乡村教育、科技传播、社会服务及市场服务等多个领域。

4.4 全方位推动乡村生态旅游发展

发展乡村生态旅游对保护乡村生态环境、提高村民文化素养及认知水平、推动乡村社会、文化及经济发展具有十分重要的意义。

一是要政府担当起乡村生态旅游的主要引领者。政府要针对各个县域乡村发展的实际情况，制订出乡村生态旅游规划方案及实施路线。对具备生态旅游条件的乡村，多方吸引资金投入，将乡村人居环境治理与旅游发展相统一，按照“一乡一特”“一村一品”来规划和建设，打造出具有特色的生态旅游小镇及乡村。二是要优化乡村生态旅游道路交通网络布局。比如，可以借鉴太行一号旅游公路建设思维，将路、景、村、业有效连接，打造乡村生态旅游道路带，充分地拉动地理位置偏远、交通信息闭塞、人员流动缺乏的落后乡村，把道路的连接作用发挥到最大，形成一次投资、永久受益的乡村旅游发展新局面。三是要加强新农村建设，打造美丽宜居乡村。比如加大空心村治理力度；根据各个乡村的村容村貌、地形、地貌条件，保护好乡村已有生态和历史文化遗产；大力推进村内道路建设、垃圾处理、污水处理、厕所改造、绿化、美化等工程，要不断丰富乡村文化及公共体育娱乐生活。

5 结束语

首都“两区”应以可持续发展理念、绿色发展理念、“两山”理论为指导，充分借鉴国内成功的生态富民经验及做法，立足当地发展实际，注重各个县域的本身优势及县域之间的差异，因地制宜，分类施策，充分利用好各种类型的社会发展力量，调动好广大村民的参与性，加大乡村生态旅游投资及发展力度，最终实现生态保护与生态富民持续协调统一发展的乡村振兴道路。