英国“疯牛病”事件中的风险沟通案例分析

潘振东

摘要：牛海绵状脑病（BSE，又称“疯牛病”））是一种人畜共患疾病。它可导致牛和人的严重疾病，甚至死亡。疯牛病是由朊病毒蛋白引起的疾病。它可导致中枢神经系统萎缩并引起神经系统的严重紊乱。疯牛病首先在英国被发现。此次疫情造成了对英国的农牧产业广泛的破坏。本文旨在全面的分析英国使用的风险沟通框架疯牛病案例研究，同时意在为当下的决策者提供一些可供参考的风险沟通对策。

关键词：战略传播;风险沟通;牛海绵状脑病

案例概述

1986 年，一头病牛在英国被发现患有神经系统疾病。后来这种病症被鉴定为牛海绵状脑病。截止到1990 年，英国有超过 7，000 例疯牛病病例。1990年过后，越来越多的证据表明这种疾病正在传染给人类。1996年，有10人被发现感染了变异型克雅氏病（vCJD）。由于政府对科学证据的不当处理及其未能披露导致疾病传播的风险信息，导致疯牛疾病蔓延到了整个欧洲。1996 年 3 月，英国卫生部长宣布了一项新的变异型克雅氏病可能是由禁止销售动物肉之前的牛肉引发的，这导致了世界舆论一片哗然。各国民众纷纷表示抗议和通过示威表达不满。疯牛病引发了世界性的恐慌，公共卫生危机演变为为政治和社会危机。在此次事件中，大约17.9萬头牛被感染并死亡，440 万头牛被屠宰，80人死于疯牛病。造成的直接经济损失这种疾病估计约为 50 亿英镑。

案例时间线

1986年-疯牛病于 1986 年在英国首次发现。截止到2001年它影响了大约187，000 头牛并严重影响了农牧业社区。

1988年-由于疯牛病的爆发，英国政府禁止使用含有牛器官的牛饲料。

1990年-英国农业部长在电视上表演与女儿一起吃牛肉汉堡，以此来向公众保证牛肉是安全的。

1993年1月-这种致命疾病的爆发在英国达到顶峰，每周报告的新病例超过 1，000 例。

1996 年-报告了第一次人类感染克雅氏变种。同时英国政府承认，感染疯牛病的牛肉可能会潜在导致人类罹患克雅氏病。疫情在许多国家引起恐慌，尤其是在欧洲和亚洲。

1997年-在英国确认了21例人类感染变异型克雅氏病，然而还有更多的疑似病例尚未得到证实。

1999年-欧盟禁止进口英国牛肉，而后法国继续实施三年牛肉禁令。

2000年-英国宣布在采取措施根除疯牛病后，出生的一头牛被发现患有疯牛病。

风险沟通的概念描述

自 20 世纪 80 年代中期以来，风险沟通一直被认为是一个专门的传播学沟通领域。它是一种用来增强风险意识和改进风险管理的行为。同时风险交流也被用于削弱导致风险增加的社会因素。风险沟通的目标不仅是管理风险，而是提供一个平衡且准确地对待公众面临风险的方式。这样做是为了让公众能够做出明智的决定并参与公共讨论。因为人们就其风险做出明智决策所需的信息不仅包括它可能造成的潜在损害，还包括所有各方对它的关注程度。公众可以通过亲身经历、政府机构报告、社交媒体等多种方式获取疫情信息。通过这些渠道，公众可以提高对风险的认识。

案例分析

在这个案例中，英国政府对待风险的错误方式导致这种致命疾病在几个欧盟国家迅速蔓延。一开始，英国农业部和国家兽医局的官员秘密进行了对该病毒的调查研究，但是所有传播的信息都只在有限的范围内，以防止其引起社会恐慌。从 1988 年到 1996 年，五位保守党部长在英国农业部担任过该职务。在他们任职期间，他们没有改变关于疯牛病风险的风险沟通策略。自政府风险沟通计划启动以来，政府放出关于英国牛肉的信息一直是“绝对安全”。尽管如此，随着新的科学事实的出现，公众对疯牛病的恐慌日益加剧。牛肉消费量也在逐步下降。它造成的政治和经济危机也在不断累积。1993 年，农业部请外部顾问团队评估其风险沟通策略。团队的报告却显示该机构没有评估其风险沟通有效性的策略或方法。农业部疯牛病调查组的独立性和公正性也因各种因素受到质疑。在此灾难发生期间，英国政府应该依靠科学家和公众的专业知识来制定应对措施。公众和政府需要建立信任才能共同努力。这种信任只有在公众相信政府能够维护其利益并使公众充分意识到风险的情况下才能获得。

补救措施

此次危机起源于英国。由于该国政府未能阻止危机的发生，自1996年起，欧盟就禁止进口英国牛肉。在此期间，英国政府采取不与欧盟合作的政策，导致其与欧盟委员会和其他成员国的摩擦频繁。后来，英国政府开始与欧盟委员会寻求合作解决疯牛病的问题。其目标是在英国境内控制住疯牛病。英国随后采用了由三个主要部分组成的风险减免框架。一是确保所有相关信息的沟通和定期报告。二是加强市场干预，积极应对病牛屠宰等风险可能带来的影响。三是加强各政府机构之间的协调与合作。

1999年，英国内阁大臣和首相向议会提交了现代政府白皮书。该文件的目标是建立一个开放和综合的政策制定系统。英国政府在 90 年代后期成功地风险沟通方式为政府挽回了一些颜面。这一成就也为其他政府和组织树立了榜样。在一定程度上也体现了良好的风险沟通的原则和做法。通过建立信息沟通渠道，英国政府更加积极地解决公众的担忧。英国政府还定期向公众和欧盟委员会通报危机管理的过程[4]。在此期间，英国政府协调各部门收集和分析与该病有关的各种因素。通过各个研究中心，公众可以很容易地了解情况，避免过度恐慌。英国采取多种措施确保食品安全，保护牛肉市场，提振消费者信心。其中包括提高最低工资、引入市场干预采购、支持个别公司重组等。通过欧洲各国的协调努力，英国政府阻止了牛肉危机的蔓延。最终欧盟对英国的牛肉禁令于1999年8月1日解除。

新风险沟通的机构设置

2000 年 4 月，英国食品标准局成立。该机构的任务是制定一套核心原则，以防止过去发生的不安全食品事件重演。原则 1：公共卫生至上。根据疯牛病危机的教训，食品标准局已被归类为非內阁部门。这意味着其高级工作人员不受总理和内阁的约束，仅对议会和法律负责 原则 2：公开和透明。在其运作之初，食品标准局就明确表示，所有与食品安全相关的政策都必须在每年举行的公共委员会会议上通过。这些会议在公共场所举行，并通过互联网广播。原则 3：独立性。该机构可以独立发布与食品安全相关的法规和政策，而无需获得总理或内阁的批准。这三个原则意味着英国在风险沟通方面开始重视所有利益相关者群体。这些风险沟通措施和方法是对良好风险沟通的原则和做法的实践。

案例的消极影响

风险沟通模式的缺陷暴露了政府风险管理程序的潜在漏洞。疯牛病流行时，英国政府没有考虑农民的利益。刚开始政府仅补偿50%农民的牛肉损失。这导致养牛生产者在发现他们的动物出现神经系统症状后急于屠宰出售，从而导致潜在致命疾病疯牛病的传播。英国政府未能就其采取的各种措施与公众进行明确沟通，采取措施防范风险。同时政策的实施也出现了一些延误。在英国疯牛病事件中，各部委和机构未能协调一致，导致缺乏有效的控制和预防。为了提振公众对牛肉市场的信心，英国政府发起了一场促进牛肉消费的运动，农业部长甚至在电视上表演了吃牛肉汉堡。政府还宣布将增加对杀死病牛的农民的补偿，以便帮助他们获得更好的牲畜价格。因此，当政府承认疯牛病可以传染给人类时，公众感到被欺骗了，同时也影响了政府的公信力。

案例反思

风险沟通是用于识别和最小化风险的过程。它涉及收集和评估各种因素，例如不确定性、波动性和各种利益相关者群体的担忧。其目标是确定和管理这些风险的适当措施。英国政府在大流行危机期间的决策过程存在缺陷，一味追求政治和经济利益，不考虑公众利益。同时，英国还设立了政府指定的权威病毒中心，垄断流行病研究，缺乏与其他利益相关者的沟通。英国政府未能正确的应对公共卫生危机，引发了社会恐慌，并削弱了公众对其管理的信任。

由一系列政府失误引发的英国疯牛病事件成为社会危机。对疫情的反应迟缓、科学家的研究工作受限、研究经费的缺乏，都促成了疯牛病的蔓延。尽管肉骨粉贸易已被全面禁止，但仍有部分产品通过地下渠道销售）。

风险沟通处理不当是政府未能实施风险管理计划的主要原因之一.在英国疯牛病事件中，多个政府机构在风险沟通方面存在失误：1.政府没有及时组织科学咨询，导致防控措施滞后。疾病爆发时期，农业部没有科学的应对食品风险的机制。2.科学顾问委员会的职责过于广泛，工作量过大削弱了其独立性。3.为了提振公众对牛肉市场的信心，当科学证据存在不确定性时，政府的立场是相信科学结论是正确的。4.疯牛病风险信息未公开，导致应急响应单位失灵。5.英国政府限制科学家和机构进行研究的自由。Wilesmith首先研究了该病的发病机制，并对其有了更准确的了解。但是，政府却限制了他可用于研究的数据。政府下令没收任何被发现生病的牛。1996 年，当有人报告人类感染了这种疾病时，公众才最终被允许访问这些数据。

结论和启示

由于当今科技活动的不确定性和日益复杂，风险交流也变得更加复杂。因此这项工作需要建立一个足够完善的风险沟通模型。该模型应该能够处理各种类型的风险，并且能使得各方可以相互支持与合作。该模型包括：一、加强政府机构间的沟通和协调，这也是有效落实疫情防控措施的重要组成部分。它可以避免破坏公众对该系统的信心。2. 政府机构和科学家应该定期沟通，确保他们能够以公正的方式进行研究，充分发挥科学家在制定政策方面的作用。政府更应避免在其决策中使用科学和技术来支持自己的偏见。3. 公众应该能够与政府专家有效沟通。他们应该做知识的学习者，而不是被动的接受者。这个概念旨在培养一个公众关注的合作团体。通过交流，公众可以从技术进步中受益，并了解其发展所涉及的风险。4. 风险沟通是风险管理的一个组成部分。其目标是通过各方之间的信息和意見交流来促进和健全风险管理。风险沟通的范式需要超越线性的信息传播模型。它应该强调所有相关方之间的平等对话，而不应该是一个单向的过程。由于公众对越来越多的科技风险的担忧，英国政府现已建立了科学界与公众之间的对话机制。针对疯牛病事件，各个国际组织和西方国家已启动和发展了现代风险沟通的概念。继英国疯牛病事件后，政府推出了开放的技术风险管理框架。该模式涉及开展各种利益相关者对话和规划会议，以促进风险转移。

对于我国政府来说，英国政府的经验教训促使我们要建立健全风险沟通机制和重视完善公众与政府之间的信息交流机制的重要性。建立风险沟通平台是建立风险沟通系统的关键组成部分，这个模型可以帮助我们提高彼此沟通的效率。政府应努力拓宽沟通渠道，打造信息交流平台。及时向社会公开风险信息。因为如果不让公众了解危机的细节，就会产生反感和负面影响。当面临危机时，政府必须确保向公众发布正确的风险信息。这对于防止公众恐慌和破坏国家稳定非常重要。而且，媒体可以帮助营造多种公共和私人的信息环境，在传播动物疾病风险方面可以发挥重要作用。公众获得的信息大部分来自媒体。媒体在风险事件中的作用将因其所涉及的问题和性质而异。政府必须制定和实施促进媒体有效使用信息和处理信息的政策，促进风险管理的发展。一个良好的风险沟通系统是提高突发公共卫生事件管理水平的必须，也是维护公众信心的普遍需要。它还可以帮助政府处理各种政治，社会和经济问题。

参考文献

[1]杨海，王靖虹. 疯牛病研究进展[J]. 医学综述，2002，8（6）：359-361.

[2]Powell P L，Klein J H. Risk management for information systems development[J]. Journal of Information Technology，1996，11（4）：309-319.

[3]何薇，张永红，刘芳，等. 国际动物疫情风险沟通策略[J]. 世界农业，2015 （1）：114-118.

[4]中国检验检疫科学研究院组织编写;戴华，彭涛主编. 《国内外重大食品安全事件应急处置与案例分析》[J].：中国标准出版社，2015.11：78-80.

[5]Anderson R M，Donnelly C A，Ferguson N M，et al. Transmission dynamics and epidemiology of BSE in British cattle[J]. Nature，1996，382（6594）：779-788.