农地流转的利益分配机制及其内在矛盾

李 宏

（1.安徽交通职业技术学院 管理工程系，安徽 合肥230051；2.四川大学 经济学院，四川 成都610065）

我国政府对农地流转的态度，由最初的严格禁止（1982年《宪法》），到允许流转（1988年《宪法修正案》），再到鼓励流转（2013年中央一号文件）。农村家庭承包耕地流转面积也由1994年的900万亩，增加到2018年的5.39亿亩，25年翻了近60倍［1］。2018年，农地流转率达到37.1%，超过农村承包耕地面积的三分之一①。农地快速流转的背后，是农地流转利益的分配。我国农地流转利益如何分配，农地流转中产生了哪些利益及其分配主体，利益分配中存在哪些矛盾，针对以上问题，本文以粮食产量为基本研究工具，对农地流转利益分配进行初步的探讨和分析。

一、我国农地流转的利益分配机制

现阶段，在我国农地流转利益分配中，政府通过农地流转政策和政府农业补贴，获得粮食产量的利益；承包户以农地承包权获得农业补贴和农地流转租金的利益；农地经营者通过农地经营权从事粮食生产，获得农业利润和农业补贴的利益。这就是我国现阶段农地流转利益的分配机制。

（一）政府与利益分配

政府通过农业补贴和农地流转政策参与农地流转利益分配，获得粮食产量的收益。1999~2003年，我国粮食产量连续5年下跌，跌幅超过15%，引发人们对中国粮食安全的忧虑，如表1所示。

表1 政府的粮食产量收益

要保证粮食安全，必须有足够多的粮食。政府相继出台各种政策，鼓励农民种粮，如取消农业税、推出农业直接补贴政策、允许农地流转、鼓励规模化经营。解决了“谁来种粮”“怎么种粮”的问题，粮食产量开始止跌回升。可见，提供农业补贴和促进农地流转，是政府保证粮食稳产高产、保障粮食安全的手段，也是政府参与农地流转利益分配的方式。粮食的增产收益是政府分配到的农地流转利益。

不考虑农业技术进步等其他因素，在农业补贴和农地流转政策的综合作用下，我国粮食产量经过2004~2015年的“12连升”后，基本稳定在每年6.5亿吨的水平。以1998年粮食产量的阶段性高点作为参照，我们可以计算出，截至2019年，政府共获得91 655.2万吨的粮食增产收益。这部分粮食增产收益可视为政府的粮食安全收益。

（二）承包户与利益分配

在农地流转中，承包户流转出农地的经营权，保留了农地的承包权，以农地承包权获得农业直接补贴和农地流转租金的分配利益，实现自身利益最大化。因此，农地承包权和经营权是承包户参与农地流转利益分配的方式，农业直接补贴和农地流转租金是承包户分配到的农地流转利益。

承包户流转出承包地后，扣留了政府发放的农业生产直接补贴，主要是三项农业补贴：良种补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴。2016年后三项补贴合并为“农业支持保护补贴”中的地力保护补贴。扣留的农业直接补贴转变为承包户的可支配收入，成为农地流转中分配给承包户的利益。三项补贴是按农民承包地面积发放的，如果全部转出农地的承包户扣留三项补贴，则可根据农地流转率大致计算出承包户分配到的三项补贴利益。2007~2018年间，累计分得3 695.79亿元的三项农业直接补贴利益。如表2所示：

表2 2007～2018年农地转出户的三项补贴利益表单位：亿元

农地流转租金是承包户出租农地从农地经营者处获得的租金收入，是承包户分配到的主要农地流转利益。早期的农地流转租金过低，其带来的收益远低于青壮劳力务工的机会收益，导致承包户的农地流转热情不高，影响了农地流转。随着家庭农场等新型农业经营主体的发展，农地流转租金不断上涨，已经演变为承包户的重要收入来源。根据中国社会科学院农村发展研究所的全国家庭农场监测数据，可以大致估算出农地流转创造出的农地流转租金，五年间累计创造13 356.7亿元的流转租金利益。如表3所示:

表3 农地流转租金利益

（三）农地经营者与利益分配

农地经营者通过转入承包户农地，投资农业生产，获得政府的各种奖励补贴，实现农业经营利润最大化。因此，农地经营权和农业投资是农地经营者参与农地流转利益分配的方式，各种奖励补贴和农业利润是农地经营者分配到的农地流转利益。

首先，政府的各种奖励补贴构成农地经营者的分配利益。由于各省市的奖励补贴政策不一致，补贴标准存在差异，且缺乏较为完整的统计指标和数据，因此，农地经营者获得的奖励补贴总额难以准确估计。但许庆等人根据农业农村部全国农村固定观察点调查数据，计算出以户为单位的户均农业支持保护补贴②为：2016年纯粮种植户为户均3 019.83元，粮食为主的种植户为户均1 984.457元［5］。综合可得户均2 704元的奖励补贴。按2016年底，中国各类家庭农场87.7万家计算，仅2016年，约23.7亿元的奖励补贴归农地经营者所有。

其次，农业经营利润构成农地经营者的分配利益。《全国农产品成本收益资料摘要-2018》显示，2016年和2017年，三种主粮亩平均净利润为-80.28元和-12.53元［4］(P5)，即经营三种主粮为净亏损。但许庆等人研究结论认为，2016年种植大户仍有利润，纯粮食种植户的户均利润约为23 453元，粮食为主种植户的户均利润约为40 889元［5］。综合可得户均28 778元的净利润。按2016年底，中国各类家庭农场87.7万家计算，仅2016年，约252.4亿元的农业经营利润归农地经营者所有。

以上的调研数据表明，农地经营者在2016年里获得23.7亿元的补贴收入和252.4亿的利润收入。政府的各种奖励补贴和农业利润构成了农地经营者的分配利益。

二、农地流转利益分配中的三大主体和四大利益

随着农地流转的推进，打破了存在于两大分配主体政府和承包户之间的税收、利润等利益分配关系，产生了三大利益分配主体：政府、承包户和农地经营者，四大农地流转利益：粮食产量、农业补贴、农地流转租金、规模经营利润。

（一）农地流转中的三大利益主体

1.政府是农地流转利益分配的参与主体。政府既是传统的农地利益分配的参与主体，也是新时代农地流转利益分配的参与主体。政府参与农地流转利益分配的目的是保障粮食安全。取消农业税前，政府参与农地利益分配的方式是农业税和“三提五统”③费用。取消农业税和允许农地流转后，政府参与农地流转利益分配的方式是通过农业补贴和农地流转政策获得粮食产量的农地流转利益。

首先，政府是农地流转政策的供给者。政府出台各种文件，支持和保护农地流转。中共中央、国务院为了保障农民土地承包权益，进一步完善农村土地承包经营制度，出台了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》；为了健全农村土地产权制度，完善三权分置，出台了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》；为引导农村土地（指承包耕地）经营权有序流转、发展农业适度规模经营，出台了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，鼓励工商资本和经营大户转入农地；为了加快培育新型农业经营主体，加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，出台了《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。这些文件的出台有力地促进了农地流转，奠定了农地流转利益分配的基础。其次，政府是农业补贴的提供者。政府的农业补贴创造了农地流转利益。农业支持保护补贴并未随同农地一起流转，已经成为承包户的收入补贴，转化为承包户的收入。新增加的农业补贴向种粮大户倾斜，构成了种粮大户的农业利润。因此，农业补贴创造了归承包户和农地经营者分享的农地流转利益。最后，政府是粮食安全的维护者，也是农地流转利益的分享者。在农业补贴和促进农地流转系列政策的刺激下，自2004年以来，我国粮食产量“17连丰”。2015年来，粮食产量稳定在6.5亿吨的水平上，基本实现了“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的粮食安全目标，为我国大规模的脱贫攻坚战奠定了坚实的物质基础。

2.承包户是农地流转利益分配的参与主体。承包户既是传统的农地利益分配的参与主体，也是新时代农地流转利益分配的参与主体。承包户参与农地流转利益分配的目的是实现自身利益最大化。取消农业税前，承包户通过获取税费后土地种植收益的方式参与农地利益分配。取消农业税，实施补贴和允许农地流转后，承包户以承包权和经营权参与农地流转利益分配，获得农业直接补贴和农地流转租金的农地流转利益。

首先，承包户是农地的供给者。虽然村集体是农村土地的所有者，由于集体的土地均分给各农户承包经营，承包户就是其承包田的实际处理人和受益人。由于承包田是承包户的“保命田”，是承包户天然的社会保障，农地是否流转取决于承包户的个体利益最大化。因此，明确承包户的农地承包权，保障其承包权收益，才能鼓励承包户转出农地，成为农地的供给者。其次，承包户是农地流转租金的获得者。农地流转租金是承包户农地承包权益的体现，承包户凭借其农地承包权，而不是农地所有权，获得农地流转租金，农地流转租金的高低往往成为决定农地能否流转的关键因素。再次，承包户是农业直接补贴的受益者。自2002年我国实行农业直接补贴以来，补贴都是以“一卡通”的方式，直接发放给农地承包户。2016年改革的地力保护补贴，实际上承认了承包户对农业直接补贴的占有，农业直接补贴演化为承包户的收入补贴，不论农地流转与否，承包户都因农地的承包权而获得地力保护补贴，成为农业直接补贴的受益者。

3.农地经营者是农地流转利益分配的参与主体。农地经营者是新时代农地流转利益的新的参与主体。农地经营者参与农地流转利益分配的目的是实现利润最大化。政府允许农地流转后，种田能手、种养大户和部分工商资本转入农地，从事粮食生产。这些转入农地从事农业生产的新型农业经营主体，除支付承包户的农地流转租金外，还能实现自身的农业利润，并能获得政府的奖励补贴。农业利润和政府的奖励补贴是其分配到的农地流转利益。

首先，农地经营者是农地的需求者。农地经营者为实现农业利润，向承包户租入农地，从事农业生产，成为农地的需求者。与对一般商品的所有权需求不同，农地经营者只是对农地经营权的需求，不对农地的所有权和承包权产生需求，农地的所有权依然归村集体所有，农地的承包权依然归承包户所有。其次，农地经营者是粮食的生产者和粮食生产奖励补贴的受益者。转入农地的经营者，从事粮食生产，或兼业粮食生产，成为粮食的供给者和生产者。农地流转补贴、粮食生产奖励和新增的农业生产支持保护补贴构成农地经营者收入的一部分。再次，农地经营者是农地流转租金的提供者。农地经营者向承包户支付农地流转租金，补偿承包户的农地经营收益，转入承包户的农地。最后，农地经营者是农业利润的创造者。在支付农地流转租金后，剩余的收益构成了农地经营者的农业利润。

（二）农地流转中产生的四大利益

1.粮食产量利益。农地流转，促进了粮食生产，保证粮食稳产高产，保障国家粮食安全。农地流转与粮食生产的关系如表4所示。表4显示，农地流转与粮食产量有密切的相关关系，促进了粮食产量的提高，产生了粮食产量的增量收益，为农地流转各方创造了可供分配的粮食产量利益。

表4 农地流转与粮食产量的关系

农地流转从三个方面促进粮食增量利益。一是农地流转提高单位面积土地利用效率和单位劳动生产率。农地流转促进土地规模经营，改变了农地分散化、细碎化的生产格局，便于机械化作业、专业化分工与产业化经营，从而提高土地利用效率和劳动生产率。二是农地流转提高土地经营的经济效益。农地规模化经营后，粮食生产连片程度和生产作业标准化程度提高，易于机械化作业，形成粮食专业化生产，农业劳动的边际报酬和总收入得到提升，农地规模经营效益得到明显体现。三是农地流转促进农业生产社会化服务程度的提高。农业专业化服务组织主要针对粮食生产中的耕地、育秧、播种、收获、出售等易于机械化、专业化作业的生产销售环节提供服务，社会化服务程度的提高有利于农地经营者发展粮食规模生产。

2.农业补贴。农地流转中，我国政府创造了农业直接补贴、价格支持补贴和农业生产保费补贴等农地流转利益。

我国的农业直接补贴，是按耕地面积，以“一卡通”的方式直接转入土地承包者的账户中，2002~2017年，16年累计补贴16 411.1亿元，如表5所示。此外，我国政府在2005~2015年间，累计创造17 949.89亿元价格支持补贴，2005~2016年间，累计创造1 008.47亿元的保费补贴［6］。

表5 2002～2017年农业直接补贴金额一览表

除了上述的三大核心补贴外，为鼓励农地流转，各地方政府相继出台了对规模农地转入户的奖励补贴政策，因各地的经济发展水平不同，奖补力度也不同。如《2014年合肥市促进现代农业发展政策实施细则》规定：“从2009年起，单个业主受让流转土地在1 000亩以上，流转租金在每年500元/亩以上，且流转期满3年的，给予一次性奖励，其中，集中连片规模经营在1 000亩以上的，每亩奖励100元；2 000亩以上的，每亩奖励150元；3 000亩以上的，每亩奖励200元。”［7］这些地方性奖励补贴也构成了农地流转的补贴利益。

3.农地流转租金。在农村，农地流转租金称为“地租”，是指承包户凭借土地承包权将土地经营权流转出去所获得的收益。农地流转创造了巨大的农地流转租金利益，租金水平大幅增加，甚至超过一亩农地的粮食利润水平。根据土流网统计的13个主产粮区2014~2017年土地流转价格情况，取其中等水浇地每年第四季度的流转价格，计算四年的平均流转价格为每年867.425元每亩，取整为每年870元每亩。如表6所示：

表6 13个主产粮省的水浇地2014～2017第四季度土地流转价格（单位：元）

农地流转租金一方面表现为承包户的收入，另一方面表现为农地经营者的费用。农地流转租金是农地流转双方的矛盾焦点，流转租金越高，承包户越愿意转出农地，但转入户越不愿意转入农地。农地流转租金应在一个合适的范围内波动，既能促进农地顺利流转，又能实现农地流转双方的利益分配目标。

4.农地经营者的规模经营利润。表7反映了湖南市13县调研的农地经营者的总收益与其农地经营规模的关系。据此推断，随着农地经营规模的扩大，农机设备使用率的增加，农地经营者的总收益也随之提高。

表7 土地经营规模与总收益的关系

农地经营者转入农地从事农业生产的根本目的就是为了实现利润最大化，利润最大化必须要有适度的农地经营规模。学者们从不同的利润水平、研究目的、地区、地形地貌、耕作条件分析得到不同的农地最优规模（如表8所示）。

表8 我国部分学者研究的最优农地经营规模

农地流转形成了农地的规模经营，创造了农地经营者的规模经营利润。理性的农地经营者必然扩大农地规模，追求利润最大化。现阶段，随着农地经营成本和机会成本的不断上升，农地经营者预期的利润总额不断增加，导致农地转入规模不断扩大。表7和8显示，农地经营者的利润总额随农地规模的增加而增加。正因如此，全国家庭农场平均规模由2014年的334亩，扩大到2018年的424亩［2］。

三、利益分配中的矛盾和依存关系

政府、承包户和农地经营者在农地流转利益分配中存在三对基本矛盾，表现为政府与承包户、政府与农地经营者、承包户与农地经营者的矛盾。三者既矛盾又依存。

（一）政府与承包户的矛盾

政府与承包户的矛盾表现为政府鼓励承包户流转农地同承包户要求保护承包权益的矛盾。

政府为了实现粮食稳产高产，保障粮食安全，鼓励承包户流转农地，发展农业规模化、集约化和现代化生产。承包户希望在流转农地的同时，保留农地承包权，并获得由承包权产生的收益，如按承包地发放的农业直接补贴、土地增值收益、农地流转租金、收回农地经营权等。承包户的承包权益得不到保护，就会拒绝流转农地，甚至抛荒农地，对政府的粮食安全产生不利的影响。

（二）政府与农地经营者的矛盾

政府与农地经营者的矛盾表现为政府的粮食安全目标同农地经营者的“非粮化”“非农化”经营的矛盾。

政府推动农地流转的目标是保障粮食安全，从粮食安全的角度，政府必然要求转入农地经营的实体从事粮食生产，放弃“非粮化”“非农化”经营。但现实中，粮食生产的利润远低于“非粮化”“非农化”的利润，农地经营者从自身利润最大化的角度出发，则会选择“非粮化”“非农化”经营，或部分“非粮化”“非农化”经营，从而阻碍政府粮食安全目标的实现。

（三）承包户与农地经营者的矛盾

承包户与农地经营者的矛盾表现为承包户高租金的要求同农地经营者利润最大化的矛盾。

承包户总是希望农地流转租金越高越好，当农地流转租金低于承包户自我耕种的收益时，承包户拒绝流转农地。农地经营者则希望农地流转租金越低越好，租金越低利润越大。随着农地流转租金的不断上涨，租金在农地经营者的成本中占了近五成，农地经营者与承包户之间的农地流转租金矛盾越发尖锐。如何平衡农地经营者的粮食生产利润同承包户农地流转租金权益之间的矛盾，将是未来一段时间农地流转利益分配的研究重点。

（四）三对矛盾之间的依存关系

三对矛盾不是孤立存在，而是相互联系和互为依存的。政府与承包户间的承包权益的矛盾，决定了承包户的农地流转与否；正是在农地流转的基础上，才产生了承包户与农地经营者的租金矛盾；租金的不断上涨，引发了政府与农地经营者间的“非粮化”矛盾；而限制“非粮化”，会导致承包户的租金利益得不到保障，影响承包户的农地流转热情，阻碍农地流转率的提高。

农地流转利益分配中三对矛盾的解决也是互为基础。政府与承包户之间的承包权益的矛盾不解决，就解决不了承包户与农地经营者间的农地流转租金过低的矛盾；承包户与农地经营者的租金过高的矛盾得不到解决，就不能化解政府与农地经营者间的“非粮化”矛盾；政府与农地经营者间的“非粮化”矛盾得不到解决，政府的粮食安全无法保障，政府会改革农地承包关系，从而使得政府与承包户间的承包权益的矛盾无法化解。

正是由于三对矛盾的复杂关系，使得一个矛盾的解决不当，可能会引发另一个矛盾，如保障承包户的承包权益，推高了农地流转租金，引发了“非粮化”“非农化”的问题。因此，必须统筹规划，合理保障农地流转三方的利益，促进农地顺利流转。

四、问题与建议

农地流转三方的矛盾主要集中在两个问题上。一是农业直接补贴归谁所有。农地流转后，农业直接补贴仍发给原土地承包户，农地实际经营者未能享受到农业直接补贴，导致农地流转双方对补贴的争夺。农业直接补贴是否随农地流转给实际经营者，还是政府额外补贴农地实际经营者，是政府面临的一个艰难抉择。二是农地流转租金的波动范围如何确定。长期来看，农地流转租金必须控制在一个适当的范围内，过低的租金，无法保障承包户利益。过高的租金会迫使农地经营者走上“非粮化”“非农化”的道路，从而危及粮食安全。如何确定农地流转租金，使其在一定的范围内波动，是农地流转参与方必须解决的问题。

基于收入的刚性原理，建议将发放给承包户的农业直接补贴，以“退养津贴”的方式，固定地发放给那些退出农地经营的承包人。同时，额外增加对农地实际经营者的农业直接补贴，以实际提供的商品粮为计补依据进行补贴，以防止农地经营者拿了补贴不产粮食现象的发生。农地流转租金关乎承包户的农地流转与否和经营者的利润最大化，将农地流转租金控制在一个合理的范围，是推动农地流转市场健康发展的关键。一般认为，农地流转租金的波动介于承包户自耕收益与经营者的粮食利润之间，既能鼓励承包户转出农地，又能激励农地经营者从事粮食生产。

注 释：

①农地流转率是指流转出的承包地占农村承包耕地的面积，资料来源：《中国农村统计年鉴2020》。

②根据许庆的原文，应为“农业支持保护补贴”中支持粮食规模生产经营者的资金，资金构成包括20%的农资综合补贴存量资金、种粮大户补贴试点资金和农业“三项补贴”增量资金。不同于承包户获得的农业支持保护补贴中的“地力保护补贴”。

③“三提五统”是指村级三项提留和五项乡统筹。三项提留是村集体按规定从农民生产收入中提取的公积金、公益金和管理费；五项乡统筹是指乡镇单位依法向农户收取的，用于乡村办学、计划生育、优抚、民兵训练、修建道路等民办事业的款项。