新冠肺炎疫情背景下政府规制网络谣言的范围与边界

冯莉

〔摘要〕在网络谣言的治理体系中政府规制扮演着重要的角色，尤其在新冠肺炎疫情的背景下，这种重要作用更加得以凸显。基于网络谣言已经逸出言论自由的范围和保障公共利益的需要，政府规制网络谣言具有正当性基础。但是，能够纳入政府规制的网络谣言在范围上并不能与传统的谣言相等同，前提须为具有可规范因素。通过梳理理论界及法律文本中关于网络谣言的认知与规定，本文发现网络谣言的范围一般包括虚假的、无事实根据的、非官方权威来源的和未经证实的信息。由于“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”具有真伪不确定性，不宜直接纳入政府规制的网络谣言范围，而需要进一步廓清其法律边界。以这种不确定的信息作为规制的对象，政府适宜采取谦抑性态度，在符合法律保留原则、比例原则和正当程序原则的基础上，综合考量信息的发布主体、目的、受众范围、发布者与传播者的主观感受、社会危害程度等因素后审慎介入。

〔关键词〕网络谣言;新冠肺炎疫情;政府规制

中图分类号：F124;G206    文献标识码：A    文章编号：1008-4096（2021）06-0088-09

2020新年伊始，突如其来的新冠肺炎疫情不仅严重威胁着人们的生命健康，而且给国家和社会造成了巨大的损失。由于疫情信息属于风险类信息，疫情本身及其发展情况始终处于不确定的状态，涉及的诸多问题如传播途径、预防措施等尚不明了，还有待科学地进一步深入研究。同时，疫情的相关信息社会关注度高、与人们的切身利益密切相关，当众多不确定的信息交织在一起时，人们往往会产生不安、猜疑的心理，此时也最易发生谣言的传播与扩散。尽管谣言是人类社会普遍存在的现象，自古有之，但互联网技术的发展和社交媒体的出现导致“群体两极化”现象的产生，在网络信息个体化、定制化特性的驱使下，人们往往选择其想看的、听其所相信的，这样的态度助长了谣言滋生与肆虐的温床[1]，并可能产生裂变效应，进而形成舆论。网络谣言传播速度之快、受众范围之广、社会危害性之大、事后澄清之难都使政府不能置身事外，而是积极介入其中并扮演着重要的角色，尤其是在新冠肺炎疫情背景下，这种重要性更加得以凸显。但是，面对互联网匿名性、非中心性等特点，政府规制往往感到力不从心，易于产生完全控制互联网的冲动[2]。当然，政府对互联网实施完全规制既不存在理论上的可能性，亦不存在实践中的可行性，为了防止政府权力的滥用，需要对政府规制予以限制和约束。那么，政府规制网络谣言的正当性是什么？政府规制网络谣言的范围有哪些？边界又在哪？这些问题的探究不仅有利于规范网络言论的规制权力，提升政府网络法治水准，更有利于保障公民的合法权益。本文尝试性地对这些问题进行分析。

一、政府规制网络谣言的正当性

（一）公共利益保障：政府规制网络谣言的逻辑起点

从古至今，公共利益历来为国家所积极追求，尤其是在以依法行政为核心的现代法治国家，更是以公共利益的实现为其终极目标。基于此，政府通过各种强制性与非强制性方式完成行政管理任务与目标、维系社会秩序，而在这一过程中需要以保障公共利益为重要前提和基础。当今社会是信息社会，人们习惯于通过互联网获取所需信息。在新冠肺炎疫情暴发期间，人人都渴望最先获得信息，于是借助于互联网传播速度快、受众群体广的特性，一些人在利益的驱动下，肆意地编造和恶意传播网络谣言，如福建福清3家企业的营销号批量发布《疫情之下的XXX：店铺关门歇业，XXX华商太难了！！》，从标题到内文，除了国家名和文內主人公名字略有改动外，其他内容完全一样。这样的行为不仅污染了网络空间，还可能激发公众的负面情绪进而诱发群体事件，严重扰乱社会秩序，如若不加以制止，使网络谣言成为赚取点击量与知名度的手段并演化为一种营销策略，其所产生的“蝴蝶效应”将会重创社会公共利益，造成难以弥补的损失。因此，需要政府的有力规制。

然而，公共利益概念抽象且不确定，其内涵与外延亦具有模糊性，不仅由于不同的价值标准有所差异，会在同一事件之上存在不同公共利益相冲突的情况，而且也有可能出现政府借公共利益之名，恣意扩大网络谣言治理的范围，行侵害公民的言论自由之实并由此引发争议，于是，对公共利益判断的重要性便得以彰显。实际上，如何判断公共利益并非易事，正如我国台湾地区的学者陈锐雄[3]所指出，何谓公共利益，因非常抽象，可能言者人殊。国家是公共利益的供给主体，也是公共利益的主要义务主体。然而，国家是由不同的职能机关所组成，究竟哪些机关具有判断公共利益的职权？通常而言，行政机关可以进行公共利益的判断，但由于行政机关不仅是公共利益的代言人，还存在部门利益，当公共利益与部门利益发生冲突时，便会妨碍公共利益的实现。因此，公共利益的最终判断权应当交由法院，不仅因为法院裁判是维护公共利益的重要力量，也是司法最终决定原则的重要体现。诚然，在判断公共利益时，法院还应当考虑公共利益与个人利益的平衡。对于网络言论是否构成谣言，不能以公共利益为唯一判定标准，还要结合个人利益进行综合考量，这一点在新冠肺炎疫情背景下显得尤为重要。

（二）逸出言论自由范围：政府规制网络谣言的合宪性基础

根据《中华人民共和国宪法》第89条和107条的规定，国务院及县级以上地方人民政府有权管理经济、社会和文化等事务，互联网的相关事务自然位列其中，这是政府作为规制主体的宪法依据。同时，言论自由是公民的基本权利，《中华人民共和国宪法》第35条就此作了明文保障，网络言论是宪法所赋予的公民言论自由权在网络空间的自然延伸。一方面，需要政府保护言论自由范围内的网络言论，以实现多元言论的平等传播;另一方面，也需要政府对逸出言论自由范围的网络言论进行规制，以实现多种利益的平衡。那么，网络谣言是否属于言论自由范围呢？依据古典言论自由法理念，对不良善的言论要依赖更多更良善的言论治愈，也就是认为丰富的信息流通，是言论自由自我防范机能最大的倚靠。但是，古典言论自由法理念于现代社会并不完全适用。借助于互联网的开放、匿名、低门槛的特性，网络谣言得以大规模、快速地在社会中传播，尤其是在新冠肺炎疫情背景下，网络谣言的肆虐更是造成信息的真假难辨，又由于“首因效应”，使得人们往往相信首次接收的信息，事后的辟谣成本高且效果有限，不仅可能影响政府的公信力，而且也会扰乱社会秩序。一项权利，即使是被合法地取得，也不能够用来满足与其原初目的相悖的目的[4]。网络谣言由于缺乏权利要素中的正当性与合理性，其已经逸出言论自由范围，属于言论自由的滥用，故言论自由不能成为也不应当成为政府规制网络谣言的高墙。

（三）作为“第三条路径”：政府规制网络谣言的现实选择

通常而言，应对网络谣言有三条路径：第一，放任主义路径。即采取完全的自由主义，任由网络言论的“百花齐放”，经过大浪淘沙，最终能够被信任的言论就是胜利者，实际上是希望通过竞争的方式达到优胜劣汰的效果。在20世纪90年代中期互联网兴起之初，有学者指出，网络空间与现实社会不同，现实社会的法律在网络空间应当止步，以便让各种言论在充沛的信息融通中实现自动淘汰并完成进化[5]。以这种自由放任的方式应对网络谣言，由于过于理想化很快被理论和实践所抛弃[6]。第二，严格管制主义路径。这一路径主要存在于20世纪90年代中后期，主张对于网络言论要进行比现实社会行为规范更为严厉的管控，不仅要事前审查，而且如果违反则要给予更为严厉的制裁[7]。这种严格管制主义与作为宪法权利的言论自由直接对立，缺乏正当性来源，不仅不利于信息社会的发展，而且也会极大侵害公民权利。第三，中间的规制主义路径。即在放任主义和严格管制主义中间寻找一条中间通道，针对互联网架构和技术自身的特点，在言论自由、信息自由流转与公共利益之间寻求一个平衡点。这一中间通道，可以称为规制，它是在承认、保护和保障的前提下进行的调整[8]。由于第三条路径突出平衡性，既宣示宪法层面的言论自由，也强调在限制基本权利时应遵循法律保留原则和比例原则，并符合公共利益，当众多的权利和自由发生碰撞和冲突时，需要很好地平衡和协调。基于此，规制主义路径符合互联网本身的规律，有利于建立健康有序的互联网秩序，已成为多数国家的现实选择。

二、可纳入政府规制的网络谣言范围

（一）理论界对网络谣言的界定

在信息社会，网络谣言已经成为谣言的重要组成部分与表现形式，界定网络谣言，首先要从谣言入手。谣言作为一种社会现象，自古有之，但时至今日，对其概念国内外的理论研究仍然未能达成共识。国外学者对谣言的研究起步较早，Knapp[9]认为，谣言是与当前时事相关，在未经官方证实的情况下广泛传播的旨在使人相信的宣言，随后又举出一系列的例子和实验，但皆是关涉虚假的谣言。这一时期的定义都偏向于谣言的“未经证实性”与“虚假性”。Morin[10]认为，谣言是没有任何根据，即没有任何事实可以构成谣言的来源或为谣言提供依据。法国的社会学家让-诺埃尔·卡普费雷[11]对上述观点进行了驳斥，他认为，以未经证实的，尤其是虚假的信息为标准定义谣言，反映了反对谣言的偏见以及劝人为善的意愿，构成谣言内容的特征并不在于其是否得到证实，而是它的非官方来源，所以，将谣言定义为在社会中出现并流传的未经官方公开证实或已经被官方所辟谣的信息。相较于国外的研究，国内学者普遍认可“虚假性”“未经证实性”和“无根据性”为谣言的本质特征。雷霞[12]认为，谣言是被广泛传播的、含有极大不确定性的信息。郭小安[13]认为，谣言是无事实根据的、未经权威渠道证实或官方明令禁止且被广泛传播的消息和言论。

近年来，法学界对谣言问题给予了深切的学术关怀，但研究视角主要集中在刑法对谣言的规制以及立法的完善建议上，对谣言本身的可规范性问题讨论较少。实际上，能够纳入法律规制的前提是符合可规范因素，所以，通过法律加以规范的谣言尽管来源于传统的谣言，但其內涵与范围又应当与之不同。周安平[14]认为，只有基于谣言传播者的过错且造成了危害后果的虚假或是没有事实根据的传言，才能成为受制于法律规范的谣言。如果将所有“无事实根据的信息”“虚假的信息”和“未经证实的信息”均纳入规制的范围，恐造成相关法律法规的失范，导致实践中的处理程序与处理结果出现极大的不稳定性，不仅可能侵害公民的合法权益，而且会降低政府的公信力。

（二）法律文本中的疫情谣言

截至2021年4月11日，笔者在北大法宝“疫情防控专题”中输入“谣言”进行搜索，共查询到1部法律（《中华人民共和国治安管理处罚法》）、2部行政法规（《重大动物疫情应急条例》和《突发公共卫生事件应急条例》）、3部地方性法规、41部规章（部门规章17部、地方政府规章24部）、201部地方规范性文件和1部党内法规，笔者尝试从形式和内容两个方面对疫情谣言进行分析。

⒈ 形式分析

第一，从法律文本的名称来看，有13部地方规范性文件专门以打击网络谣言命名，如《汕头市互联网信息办公室、汕头市公安局关于依法严厉打击网络谣言的通告》，这些均是针对新冠肺炎疫情期间的网络谣言的颁布;其他的多以突发事件、疫情防控、复工复产等命名，内容涉及谣言的规制。第二，从法规事项类别来看，共有36类，数量处于前三位的分别为疫情防控、突发事件和卫生，此外还有国家安全、公安、知识产权、财政、银行、价格、邮政电讯、农业、工商管理、环境保护、劳动工会、教育和交通运输等。这些事项内容均与人民生活密切相关，可见，法律对谣言规制的覆盖面相当广泛。第三，从制定主体的地域范围来看，有31个省份有对谣言治理的规定，地域分布非常广泛。第四，从生效时间来看，主要集中在2003年和2020年，其中，2003年生效39部，占笔者查询到的法律文本总数的15.7%;2020年生效160部，占笔者查询到的法律文本总数的64.3%。可见，相关规定的出台跟2003年的非典疫情和2020年的新冠肺炎疫情密切相关，不仅反映出疫情是构成谣言传播的催化剂，而且也突出了政府规制的重要作用。第五，从立法位阶来看，主要是行政规范性文件，由于笔者搜集到的法律文本多涉及疫情防控和突发事件，而此类事件通常要求行政机关快速回应，且操作性很强，采用行政规范性文件方式，其制定程序相对简单、宽松，适应行政便利性的要求。

⒉ 内容分析

按照搜索结果，疫情防控中的谣言在1部法律和2部行政法规中出现，但都没有对谣言进行界定，仅仅是规定了散布谣言，扰乱社会秩序等要由行政机关给予行政处罚。其他的3部地方性法规、41部规章、188部地方规范性文件（13部专门以打击网络谣言命名的地方规范性文件除外）和1部党内法规，对谣言的具体规定，如表1所示。

由表1可以看出，疫情防控中的相关法律文本对谣言的规定并不详尽，有些法律文本将谣言直接作为打击、抵制、消除或拒绝的对象，如“抵制谣言”;有些则将谣言与其带来的法律后果一并规定，如“散布谣言，扰乱社会秩序”“传播谣言，制造社会恐慌”等。对于谣言的内容，从“散布”“编造”等用词分析，其对象往往是虚假的、不真实的或有害的信息。综合而言，疫情防控的相关法律文本对谣言范围的界定一般为虚假的、无事实根据的和未经证实的信息。

在新冠肺炎疫情暴发后，2020年1月至2月有13部专门针对网络谣言的地方规范性文件出台，在这13部行政规范性文件中，关于谣言内容的关键词有“虚假信息”“未经证实的信息”和“非官方权威来源的信息”。结合表1可以看出，我国目前与疫情防控相关的法律文本中对谣言范围的界定为“虚假信息”“无事实根据的信息”“非官方权威来源的信息”和“未经证实的信息”。

（三）可纳入政府规制的网络谣言范围确定

⒈ “虚假信息”与“无事实根据的信息”可以纳入政府规制的网络谣言范围

通过对理论界和我国法律文本中疫情谣言的梳理可以发现，虚假性是谣言的本质特征，这种虚假性通常有两种表现：一是凭空杜撰，即全部信息均是虚假信息;二是断章取义或夸大其词，即部分真实、部分虚假。第一种表现为典型的虚假信息。例如，贵州惠水县杨某的女朋友禹某与其闹矛盾要求分手，杨某为报复多次拨打110报警电话，谎称禹某从疫区返回，有疑似感染新冠肺炎的症状，此种情况下政府可以直接依法进行规制。第二种表现则较为复杂。例如，有人在网络上发布视频称“看看XX小区，第一次隔离失败了，现在进入第二次隔离，整栋楼的人全部拉走，单独隔离”。经过调查，集中隔离医学观察所涉及人员为该小区确诊患者林某某同单元39户的102人。此种情况需要进一步界分，标准主要为部分虚假信息与整体事实的关系，如果部分虚假信息对整体事实产生了实质性影响，尽管还有部分信息真实，也构成网络谣言;反之，如果部分虚假信息对整体事实产生了实质性影响，尽管还有部分信息不够真实，则不构成网络谣言。对“无事实根据的信息”，其可以被涵摄为虚假信息的范围之内可真可假，当有人在没有任何事实根据的情况下捏造并散布信息，可以纳入虚假信息的第一种情形;当有人选择性地截取部分事實根据进行加工、编造，便可以纳入虚假信息的第二种情形，并由政府进行规制。

另外，在将虚假信息与无事实根据的信息纳入政府规制的网络谣言范围中时，还要将瑕疵信息排除在外。所谓的瑕疵信息，是指客观上虽然为虚假信息或无事实根据的信息，但信息的发布者、传播者主观上为善意的，或在描述客观事实时，由于过失出现偏差及错误，或尽管造成了一定的影响后果，但并不足以侵害社会公共利益。这类瑕疵信息由于主观恶性小、加上社会危害性不大，将其排除在政府规制范围之外，是基于政府规制的成本效益分析之后的理性选择。

⒉“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”不宜直接纳入政府规制的网络谣言范围

“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”存在一个共同特点是真伪的不确定性，既可能为真，也可能为假。新冠肺炎疫情与公民切身利益密切相关，社会关注度高，相应的话题与信息自然较多，而且因为个人的知识背景与关注领域不同，导致信息所涉范围广泛，这林林总总、纷繁复杂的信息，要求全部来源于官方权威渠道，不仅会给官方发布者带来极大压力，而且亦无法满足人们信息获取的需要，这些形形色色的信息也不可能被一一证实或证伪。

疫情信息属于风险类信息，疫情的进展及相关情况还需要进一步研究，故多处于不确定的状态。此时，官方可能基于各种因素的综合考量选择性地予以发布或不予发布某些信息。同时，正是由于存在这种不确定性，也可能使得官方发布的信息与真实情况存在一定的偏差，进而出现“官谣”现象。例如，武汉市卫健委于2019年12月31日发布公告强调新冠病毒不存在“人传人”现象。由于疫情相关信息的不确定，所以在当时时间点对一些信息进行真伪判断并不容易，有可能认为是虚假的，其后又被证实是真实的;也有可能在当时时间点认为是真实的，其后被证实是虚假的。因此，正是基于“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”的不确定性，不适宜直接纳入政府规制的网络谣言范围。

三、政府规制网络谣言的边界

互联网兴起之初，有学者呼吁推行网络自治，并不欢迎政府的介入，认为网络空间造就了现实空间绝对不允许的一种社会——自由而不混乱，有管理而无政府，有共识而无特权[15]。但是，随着互联网自治机制的失灵使得政府适度规制的重要性越来越得以凸显。于是，网络空间的自由绝非来源于政府的缺席。自由，在那里跟在别处一样，都来源于某种形式的政府控制[15]。当然，政府介入的必要性并不意味着政府规制的无边界，尤其是网络谣言涉及言论自由这一公民的基本权利，所以政府规制网络谣言必须遵循一定的原则，符合一定的限度，即使在新冠肺炎疫情背景下，这些原则同样应当被恪守，否则就有可能造成公民言论自由权被彻底架空。

（一）政府规制网络谣言应遵循的原则

⒈ 法律保留原则

行政机关对涉及公民权利义务事项的干预必须有法律的明确授权，这一要求始于19世纪，初衷是行政机关对公民个人自由和财产的干预，必须得到人民代表机关以法律形式的同意[16]。其沿用至今已经成为衡量政府干预公民基本权利正当与否的首要标准。《中华人民共和国立法法》第8条明确规定，对公民政治权利的剥夺及限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律，第9条又进一步强调上述两项事项为法律的绝对保留。网络言论自由属于公民的政治权利，所以，当政府采用强制删帖、销号等方式规制网络谣言并对散布网络谣言进行罚款、行政拘留及其他措施时，需要有法律的明确授权，这是从权力来源角度对政府规制网络谣言的限制。

目前，相关的法律主要有《中华人民共和国网络安全法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》。其中，《中华人民共和国网络安全法》第47条将法律、行政法规禁止发布或传输的信息处置权授权给网络运营者，具体包括立即停止传输该信息和采取消除等处置措施，第50条又进一步规定国家网信部门和有关部门具有网络信息安全监督管理职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第25条则对散布谣言故意扰乱公共秩序的，规定罚款和行政拘留两种处罚措施。当然，鉴于政府规制网络谣言的正当性，对网络谣言的行政处罚措施可以不限于罚款和行政拘留两种，而是可以扩展为所有《中华人民共和国行政处罚法》中法定的行政处罚种类。但是，对于不属于《中华人民共和国行政处罚法》中的法定处罚种类的处罚措施，因为超出了法律保留原则的限制，其适用便不再具有合法性。

⒉ 比例原则

比例原则滥觞于19世纪警察国家，行政法意义上的比例原则旨在调控行政自由裁量权的行使，现在已经成为审查行政机关裁量权是否正确合理行使的首要标尺。比例原则的基本含义是行政机关为行政行为时应当在全面衡量公共利益与个人利益基础之上，选择对相对人侵害最小的方式，且不能超过必要的限度。在新冠肺炎疫情背景下，政府规制网络谣言适用比例原则的限制主要表现为：第一，由于目前对新冠病毒的认知还是未知大于已知，不能将互联网上发布、传播的未经证实的信息和非官方权威来源的信息一概纳入网络谣言的范围，政府对网络谣言在认定时应采取谦抑性的态度，不能假借公共利益之名行侵害公民言论自由之实，需要具体区分言论发布主体、言论发布目的、内容、社会危害程度等因素并进行综合判断。第二，政府对网络谣言进行规制时，因存在多种手段可供选择，此时应选取对相对人权益损害最小的手段。例如，对于社会危害性不大的谣言，通过公开网络谣言所涉信息和强制删除发言的方式能够达到消除谣言与处罚的目的，就不必采用更为激烈的撤销账号、罚款甚至行政拘留措施。

⒊ 正当法律程序原则

正当法律程序源于英国普通法上的自然公正原则，后在美国作为一条宪法原则得以确立和保障[17]，20世纪中期以后，随着各国行政程序立法的发展，该原则在世界许多国家得到确立并广泛适用。正当法律程序原则发展至今已经成为政府一切权力行使或对公民权利之侵害和限制皆须遵循的法之原则[18]，政府规制网络谣言同样应当适用该原则，其限制主要表现为：第一，信息公开不仅可以实现公民知情权，也是预防政府规制权力滥用的有效手段。政府通过公开疫情的相关信息，可以有效防止网络谣言的滋生并能够及时消除谣言;行政机关应当及时公布其规制网络谣言所采取的措施和调查处理结果，保障公民知情权并接受社会监督。第二，政府在对网络谣言的制造者或传播者作出不利决定前，有义务给予当事人陈述、申辩的机会，在充分考虑当事人意见的基础上做出合理决定，政府在作出决定时应当说明理由。第三，政府在做出互联网相关规制的公共政策或制定法規、规章及行政规范性文件及进行网络谣言相关调查时，应当充分保障公民的参与机会，并建立保障公民参与权实现的救济机制。

（二）政府规制网络谣言应考量的因素

政府规制互联网最有效的措施是将互联网与社会分隔开来，然而在当今的大数据时代，这种做法无疑会让国家、社会和公民个体都付出巨大的代价[19]。于是，人们在享受互联网带来的红利与便捷的同时，也需要对其中一些不实的信息予以必要的容忍，政府规制的意义在于将这种容忍控制在最小的范围内。“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”具有相当高的不确定性，非常容易引发争议。而对表意人而言，其一旦对表意内容是否会被课以法律责任尚缺乏可预见性时，极易产生“言论自禁”的情形[20]。故以这种高度不确定的信息作为政府规制的对象，特别是在言论自由的领域，出于避免引发“寒蝉效应”的考虑，政府需要采取谦抑性的态度，在考量信息的发布主体、目的、受众范围、发布者与传播者的主观感受、社会危害程度等因素后审慎介入。

⒈ 网络言论的发布主体、目的与受众范围

由于“非官方权威来源的信息”与“未经证实的信息”属于真伪不确定的信息，政府在将此类信息纳入网络谣言范围并介入规制时，首先，应当考察发布主体的身份情况，包括发布者的职业、知识背景、教育经历等，经过考量后如果发现发布者的身份情况与其发布的网络言论所涉领域存在高度的重合性，即发布者对其发布言论所涉领域具有一定的专业性，就不宜直接将该类言论定性为网络谣言，而是需要综合考量其他因素后再行确定。其次，网络言论本身的目的是政府是否介入规制应考量的关键因素。如果言论发布是朋友之间的善意提醒，因为其不具有恶意传播的主观心态，就不宜定性为网络谣言。如果言论发布属于商业目的，如某药厂为了牟利借助一些公众号发布，“XX药对治疗和预防新冠病毒有显著疗效”，民众相信引发抢购，后经证实并无此效果，则可以将其纳入网络谣言由政府介入规制。如果言论本身是一种评价性的意见，即使观点有些激进，也不适宜纳入谣言范畴，因为意见是主观的，无法像事实一样被证伪[21]。当然，评价性意见不属于网络谣言范围并不意味着其不受政府规制，倘若一些评价性意见对国家安全、国防安全、社会秩序和政府的公信力等造成重大损害，亦应进行规制，只是不能以网络谣言的名义为之。如果言论本身是一种学术上的判断，也不宜视为网络谣言。因为学术研究是运用既有的理论、知识和经验来探索和寻求科学规律的活动，是对未知问题的某种程度的揭示，由于研究者运用的资料、研究的视角、自身的知识结构等存在差异，观点不一致的现象无法避免，而正是观点的百家争鸣才使得研究逐渐深入、社会不断发展。因此，一种学术判断不宜通过行政手段来处理，而只能通过学术争鸣本身来完成。最后，政府介入规制还应当考量网络言论的受众范围。受众范围的多寡是网络言论影响范围的直接体现，如果一个人把其发表的“未经证实的信息”与“非官方权威来源的信息”控制在人数较少的网络群体内或仅仅向特定群体发布与传播，没有希望或放任向社会公众传播的主观心理状态，且社会危害程度较小，就不宜由政府介入规制。

⒉ 发布者与传播者的主观感受

政府对网络谣言介入规制时，需要甄别言论发布者与传播者的主观心理状态，政府介入规制的界限为故意制造或传播的网络谣言，即网络谣言具有造谣者的故意与传谣者的明知。如果发布者恶意发布未经证实的信息意图危害社会安全与秩序便可认定为具有造谣的故意。对传谣者的“明知”一般包括“应知”与“可能性认知”，“应知”包括“知道”与“应当知道”，“知道”为实然层面的知晓，“应当知道”则为传播者负有“知道”的义务。“可能性认知”是传播者对于其所传播的未经证实的信息可能为虚假信息具有认知能力，此时只要证明其“可能知道”即可，不要求“确信”，因为确信为主观层面的认知，无法通过客观证据予以证明。在认定发布者与传播者的主观态度时，可以通过发布的时间、发布的数量以及受众范围等相关数据展开分析。