高职院校重大决策风险评估机制研究

牛国林

（渤海船舶职业学院，辽宁 兴城 125105）

一、建立重大决策风险评估机制是党中央推进国家治理现代化的顶层设计

决策是权力运行的起点[1]，在社会组织治理中具有基础性、关键性意义。特别是重大决策，关系着组织的前途命运，决定事业兴衰成败。因为决策有正确与错误、好与不好、上策与下策之分[2]，任何组织为解决现实问题作出的重大决策，都会打破已有利益格局，可能带来一定社会风险。往往决策所要解决的问题，其构成要素之间的关系都是复杂的而非线性的：这种关系演变机理和路径模糊，需要多维度进行观察；或者有多个解决问题的备选方案，需要比较择优；或者利益相关者之间的诉求存在冲突，需要协调平衡。对决策方案的选择过程，既是价值判断的过程，又是基于价值分析的事实判断过程[3]。风险评估实质上是一种倒逼机制，通过对未来可能出现的负面影响的预判来影响即将作出的决策，推动决策方式由“一家独断”向“多元参与”转变，其价值在于将防范风险关口前移，实现稳妥决策、慎重实施，达到最大限度消减风险的目的。

党和国家日益重视重大决策风险评估。2012年初，中办印发《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，对重大决策社会稳定风险评估制度作出了顶层设计。2012年11月，党的十八大报告提出“建立健全重大决策社会稳定风险评估机制”。2014年10月，党的十八届四中全会强调，“健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估”。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》，要求“落实重大决策社会稳定风险评估机制”。2017年10月，党的十九大报告把“防范化解重大风险”放在必须坚决打好的“三大攻坚战”之首。2019年2月，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上要求，“履行决策法定程序”“防控决策风险”。2019年4月，国务院颁布《重大行政决策程序暂行条例》，对重大行政决策风险评估的方式方法、成果形式和结果运用三个方面作出了明确规定。2020年1月，党的十九届五中全会把健全防范化解重大风险体制机制作为“十四五”时期经济社会发展主要目标之一，要求建立健全决策风险评估机制，运用制度威力应对风险挑战冲击。“中国之治”的核心密码在于“中国之制”，在于我国国家制度和国家治理体系的显著优势[4]。党和国家把风险评估作为重大决策能否出台或实施的前置程序和必要条件，用以规范决策程序，从而有效降低决策风险。这是我们党对权力制约监督的创新探索，也为高职院校建立重大决策风险评估机制提供了根本遵循。

二、高职院校建立重大决策风险评估机制的必要性、紧迫性

近年来，党和国家给予职业教育前所未有的高度重视和大力支持。《国家职业教育改革实施方案》把职业教育作为深化教育改革、优化教育结构、实现教育现代化的重要突破口，赋予了职业教育与普通教育同等重要的地位和更多职能任务。

办学环境深刻变化与高职院校自身问题交互，给学校带来了诸多棘手问题和两难选择。学校办学规模不断扩大，组织功能和人员结构日益复杂，承担更多的社会职能和更重的改革任务，现有治理体系和治理能力显得支撑乏力。办学资源配置的市场机制，加之产教融合、校企合作的政策导向，使得学校与社会的联系日益紧密，利益关系更加复杂多元。随着高等教育由“卖方市场”转向“买方市场”，院校竞争日趋激烈。这些问题使得学校日渐成为“开放的复杂巨系统”[5]，治理难度和决策风险上升。纵观近年来高职院校政治巡察反馈的问题、经济责任审计发现的问题、历次党内重大主题教育领导班子检视的问题、师生反映强烈的问题、纪检监察部门通报的违纪违法问题，以及媒体曝光并引发社会关注的种种问题，很多都是学校领导班子的随意决策、盲目决策、违法决策造成的。这些错误决策造成的严重后果不可忽视。在一定程度上可以说，决策失误是最大的失误[6]。

习近平总书记指出，守法律、重程序，这是法治的第一位要求。“程序本身是一种形式理性，它是一种看得见、摸得着、可实践的理性。”[7]“程序正义是现代政治文明和法治文明的共同价值取向”“法治实质上是程序之治”[8]。因此，建立高职院校重大决策风险评估机制，强化源头治理，对重大决策风险先期预测、评估和化解，有助于增进决策权行使过程公开透明和决策结果可接受性。

三、高职院校重大决策风险种类和成因

（一）重大决策风险种类

一是发展战略风险。指重大决策失误导致学校错失重要发展机遇、战略目标无法实现的可能性。主要表现为办学理念模糊、办学定位失当、目标不切实际、规划偏离方向、规章制度失灵、思想政治工作缺失等。

二是校园安全风险。指重大决策失误造成的师生生命健康受到威胁、财产遭受损失的可能性，如地震、洪水等自然环境风险，诈骗、斗殴等社会治安风险，疾病、食物中毒等公共卫生风险，踩踏、火灾等事故灾害风险，等等。

三是财务管理风险。指重大决策失误致使学校实际财务绩效与预期目标相背离，增加学校蒙受经济损失的可能性。主要表现为债务过重、内控制度缺失、资金周转不灵、财务违规频发、投资亏损等。

四是办学质量风险。指重大决策失误导致学校办学质量下降的可能性。表现为办学条件落后、课程内容陈旧、考核评价失灵、教风学风不正、教学秩序混乱、优质师资流失、招生就业困难、社会形象不佳等。

五是廉洁从业风险。指重大决策失误导致对干部教师教育监督不力、执纪问责不严引发腐败的可能性，如滥用职权、考试舞弊、行贿受贿、学术不端、数据造假、贪污腐化等。

六是信用违约风险。指重大决策失误导致学校或合作单位不能按照约定履行义务，致使学校信用受损的可能性，如诉讼纠纷、拖欠贷款、招生就业失信、征信造假等。

（二）重大决策风险成因

一是社会环境因素。在意识形态方面，西方敌对势力抓住中国“战略机遇期”和“矛盾凸显期”重叠的历史条件，加大对我国高校渗透，导致极少数学生否定和排斥主流意识形态；党内有人是非观念淡薄，盲目崇拜西方社会制度和价值观念，在涉及方向、立场、道路等原则性问题上态度暧昧；受社会不良思潮裹挟，个人主义、实用主义、拜金主义泛滥，理想信念发生动摇。在经济方面，有的地方政府财政紧张，难以负担学校正常开支，拖欠、挪用办学经费；欠发达地区学校办学条件差、教师工资待遇低，不足以吸引优质师资和生源，造成恶性循环。在文化教育方面，西方文化冲击给学生教育管理带来诸多变数；“重道轻器”的文化传统导致“学历主义”大行其道，劳动精神缺失，技术技能教育地位低下。

二是校内环境因素。学校党委履行管党治党、办学治校主体责任不到位，党建工作弱化虚化、党内政治生活不规范、党政权责错位缺位、议事规则形同虚设、责任道德意识淡化等问题引发的风险不容忽视[9]。一些学校党内监督、群众监督、民主监督、舆论监督没有形成相互贯通联动的机制，师生知情权、参与权和监督权落实不到位，容易导致权力滥用，造成经济损失、侵害师生利益，或错失发展机遇、引发师生不满，或引起矛盾纠纷、扰乱正常秩序，不仅危害学校生存发展，也给权力寻租者留下空间。

三是管理者因素。知识能力方面，有的领导不愿意或不善于学习，政策把不准，业务不精通，容易把复杂问题简单化，作出草率的决策；有的领导缺乏战略眼光和全局观念，只顾眼前不顾长远，容易作出短视的决策；有的领导政绩观存在偏差，贪大求全，好大喜功，容易作出脱离实际的决策。性格习惯方面，有的领导妄自尊大、独断专行，不愿意听取他人的不同意见，容易导致“一言堂”；有的领导瞻前顾后、优柔寡断，容易在犹豫观望中错失机遇；有的领导办事懈怠，拖沓懒散，问题久拖不决。道德操守方面，有的领导纪律规矩观念淡薄，个人私欲膨胀，不惜以权压法、徇私枉法、以身试法；有的领导信奉“潜规则”，热衷于搞“暗箱操作”，欺上瞒下，把学校、师生利益抛到脑后，伦理道德和职业操守的边缘化往往造成不作为、乱作为、慢作为，只追求“善行政”，却不能“行善政”[10]。

四、高职院校重大决策风险评估机制基本框架

（一）评估原则

一要坚持以人为本原则。把广大师生群众的利益放在首位，妥善处理好集体利益与个人利益、长远利益与现实利益的关系，把是否符合师生群众的意愿作为决策依据。

二要坚持合法依规原则。严格执行相关法律法规和政策，按照客观规律办事，保障广大师生群众的合法权益。

三要坚持统筹兼顾原则。正确处理好改革发展稳定的关系，实现政治效益、经济效益、社会效益有机统一，促进社会公平正义。

四要坚持权责统一原则。坚持“谁主管、谁负责”“谁决策、谁负责”“谁审批、谁负责”，对评估结论负责。

（二）评估范围

凡事关学校改革发展稳定的重大事项，系统性、全局性、关键性、敏感性重大事项，关系学校长远利益、根本利益、师生切身利益的重大事项，可能引发群体性事件和影响社会稳定的重大事项，决策前都应当开展风险评估。未经评估或评估未通过的重大事项原则上不上会、不决策、不实施。

一是重大发展规划。包括学校中长期发展规划、专业建设规划、人才队伍建设规划、校园建设规划等等。

二是重大工程项目。包括学校重大教育教学改革项目、重大科研项目、重大人才项目、重大校企合作项目、大宗物资（服务）采购项目、重大基本建设和修缮项目、重大对外交流与合作项目等。

三是重大经济活动。包括学校筹融资活动、对外投资活动、重要资源配置、重要资产处置、无形资产授权、大额资金使用、年度预算等。

四是重大政策调整。包括学校管理体制改革、干部管理制度改革、教职工业绩认定和考核评价办法改革、人事分配制度以及教学管理、学生管理制度的重大修订、职称评审政策、招生政策、收费政策、学生资助政策、奖惩政策的重大调整等。

五是其他关系学校和师生员工切身利益的重大事项。

六是须提交党委会或校长办公会议审议决定的重大事项。

七是其他需要进行风险评估的重大决策事项。

（三）评估内容

一是合法性评估。主要评估学校领导班子是否依法享有相关事项的决策权；是否在法定权限范围内进行决策；决策内容和程序是否符合现行法律法规的规定。

二是合规性评估。主要评估学校重大决策是否符合党和国家的方针政策；是否符合地方党委和政府的战略部署、重大决策；是否符合学校章程等有关规定。

三是合理性评估。主要评估决策事项是否符合区域发展规划；是否符合教育规律和人才成长规律；是否符合学校发展规划并有利于学校可持续发展；是否符合师生和群众的利益和意愿；拟采取的具体措施是否必要、适当；是否尽最大可能维护利益相关者的合法权益；政策调整、利益调节的对象和范围界定是否清晰准确；依据的标准和调整幅度是否公平合理。

四是可行性评估。主要评估决策出台的时机是否成熟；是否全面考虑到制约决策实施的各种因素，是否在可承受的范围内并且有保障；是否有决策实施的具体、详细方案和完整的配套措施；是否能确保决策实施的连续性和稳定性。

五是程序性评估。主要评估是否履行重大决策程序；决策方案是否按照立项、调查研究、征求意见、听证论证、合法性审查、公示公告等程序制定；决策事项是否依照法律法规开展了征求意见和听证；决策过程是否符合有关法律法规和政策规定。

六是可控性评估。主要评估重大事项的决策和实施是否可能对学校和师生利益造成严重损害；对所涉及区域、行业、企业利益和群众生产生活的影响是否超出其承受能力；是否可能激化校内外利益相关群体矛盾；是否可能引发影响学校稳定或诱发其它社会问题；对可能出现的问题有无相应的应急处置预案。

（四）评估结论

评估风险一般可以划分为高、中、低三个等级。

高风险：大部分师生和利益相关者持反对意见，反应特别强烈，可能导致学校重大损失，或引发大规模群体性事件，存在较大风险隐患。

中风险：部分师生或利益相关者有意见，反应强烈，可能导致学校利益损失，或引发矛盾冲突，但可以采取措施予以化解，存在一定风险隐患。

低风险：大部分师生和利益相关者能够理解支持，少部分人有意见，存在较小风险隐患。

对于高风险的决策方案，承办单位应向学校决策机构提出不提请决策，或调整决策方案、降低风险等级后再行决策的建议；对于中风险的决策方案，应采取防范、化解措施后再提请决策；对于低风险的决策方案，可以提请决策。

（五）评估程序

一是确定评估事项。学校事先制定需要组织风险评估的重大决策事项目录。未列入目录，但学校领导班子集体讨论认为有必要组织评估的，也应当开展评估。

二是制定评估方案。对确定需要评估的重大决策，学校要制订详细的评估方案，明确评估的责任领导、重点内容、组织形式、方法步骤、时限要求，并做好各项准备工作。

三是广泛听取意见。评估工作启动后，采取公示公告、问卷调查、实地走访、专家咨询，或通过召开座谈会、听证会等方式，广泛收集师生反映，以及利益相关方和社会公众的意见和建议。

四是组织分析论证。在收集掌握各方面情况的基础上，邀请有关部门和单位、相关专家参与，对决策方案的合法性、合理性、可行性和可控性进行全面深入研究，预测研判风险发生概率以及相关风险的可控程度组织分析评估。

五是编制评估报告。学校要根据分析论证意见，编制决策风险评估报告。主要内容包括：重大决策事项的基本情况；重大决策风险评估的主体、方式和过程；各方面对重大决策的反映和对决策风险的分析意见；重大决策的风险点、风险源、风险等级；风险对决策作出和实施的影响；风险防控建议。

六是确定实施意见。学校召开评估事项风险审查会议，对评估报告涉及的风险隐患进行综合分析，结合公开征求意见、专家论证、合法合规性审查等情况，依照有关程序和民主集中制原则，作出实施、部分实施、暂缓实施、不实施的决定。须经上级批准的决策事项，要将风险评估报告和学校确定的实施意见一并报上级部门。

七是落实防控措施。重大决策确定实施后，学校要根据风险评估报告，制定和落实风险防控的具体措施。要畅通民意表达渠道，对可能出现的突发事件要制定应急预案，有针对性地做好群众工作，防止群体性事件发生。在重大决策实施过程中出现的问题，要及时研究解决，并对重大决策作出适当调整。一旦发生重大突发事件，要立即启动应急预案及时妥善处置。

八是全程跟踪实施。学校要对已确定实施的重大事项进行全程跟踪，密切监控运行情况，及时排查并妥善处理风险隐患，采取有效的风险调控措施，化解矛盾纠纷，为决策实施创造良好条件。

九是建立调解机制。发生群体性事件、矛盾纠纷问题时，学校要立即联系相关综治、维稳、司法、仲裁等部门，建立价值和利益冲突的第三方调解机制，用社会化方式化解矛盾和问题。

（六）评估考核及责任追究

一是加强评估考核。学校要把重大决策风险评估作为学校治理体系和治理能力建设的重要内容，作为营造良好发展环境的基础性工作来抓。学校上级主管部门要把重大决策风险评估纳入学校年度绩效考核体系和“平安校园”考评体系。

二是严肃责任追究。要坚持有错必纠，有责必问，对重大决策事项应评估而未评估，或在评估过程中搞形式主义、弄虚作假，造成评估结论失实，或防范化解措施落实不到位，给学校造成重大损失，或严重影响社会稳定的，要严肃追究相关人员责任。我们应该充分认识到，“现实中不存在只有好处而没有风险的决策”[11]。不管是“做蛋糕”，还是“分蛋糕”，都要居安思危，既要防止无视风险的盲目决策，也要防止患得患失的拖延决策，下好防范和抵御风险的先手棋，打好化险为夷、转危为机的主动仗[12]。唯有如此，才能提高决策的质量和效率，解决好制约改革发展的瓶颈问题，推进学校高质量发展。