权利监督与权力监督的并存互补

王淑蕊

(浙江理工大学 继续教育学院 浙江 杭州 310018)

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”[1]经过多年努力，可以说，我国已形成了比较完善的多层次、全方位的中国特色社会主义监督体系，不同主体组成的监督系统相对独立，共同发挥着监督制约公共权力、防止权力腐败与权力滥用、保障公民合法权益的重要作用。我国现有的监督系统从监督主体及权力来源的角度区分，可分为权利监督与权力监督两种基本类型。权利监督与权力监督虽然性质不同，但其目的都是一致的，二者之间是并存、衔接、互补的关系。

一 权利监督与权力监督在空间上并存

在我国现行监督体系中，既有表现为审批、报备、复议等形式的行政机关内部监督，也有以行政诉讼、审判监督为形式的司法机关的监督，还有来自公民、社会团体、新闻媒体和民主党派的社会监督，以及党的纪检机关、国家监察机关开展的专门监督。

以公民、群团组织、民主党派以及新闻媒体为主体，行使宪法和法律赋予的监督权利的，可称为权利监督。以掌握公共权力的机构或组织，如执政党、国家权力机关、行政机关、检察机关和审判机关为主体，行使宪法和法律授予的监督职权的，可称为权力监督。

许多涉及权力行使的重大社会热点事件中，都有权利监督与权力监督的参与。例如，陈某某被冒名顶替上大学事件，最初便是当事人向媒体寻求帮助，引起媒体的广泛报道和社会舆论热议，随后当地纪委监委机关、教育厅等部门迅速介入，严肃处理了相关责任人，解决了当事人陈某某的部分诉求。权利监督启动灵活，监督群体广泛，覆盖面广；权力监督则以国家强制力为后盾，保证了监督的有效性，两者在空间上并存且互不冲突，在多数情况下常常可以形成良性互动。

(一)权利监督的主体与法理基础

权利监督是不直接行使国家权力的公民或社会团体运用宪法及法律赋予的权利，对公权力的行使主体进行的监督。权利监督的主体一般包括5类：(1)公民，即具有某一国的国籍，享有法律规定的权利并同时承担义务的自然人。(2)社会团体，即由公民及非国家机关组织自愿组成的合法的非营利性社会组织。(3)基层群众性自治组织，即城乡居民在居住地建立的自我管理、自我教育、自我服务的社会组织，包括城市的居委会和农村的村委会。(4)民主党派，民主党派在我国通常是指中国多党合作制度中除中共之外的8个政党。(5)新闻媒体，新闻媒体亦称大众媒体，它既包括传统的纸质媒体(报刊)，也包括广播、电视、网络等新型媒体。

权利监督的法理基础来源于人民主权理论。法国著名启蒙思想家卢梭认为，国家的一切权力属于人民，政府的权力都来自人民的授予。因此，人民的意志必须得到尊重和保障，但具体实现方式却并非由每个公民直接参与国家管理。“从近代以来，没有一个国家能够不让人民的意志转化为国家意志，但也没有一个国家能够实现全民自治，妥协的方案只能是让代议制政府掌握权力，而让人民去监督这种本应反映自身意志和利益的政府权力。”[2]权利监督是民主社会必不可少的制度安排，只有建立真实、有效的权利监督，才能保证“社会公仆”始终不渝地代表广大人民的意志，才能保证公共权力受到尊重，同时保障公民的合法权益，整个国家及社会才能够良性平稳运行。

(二)权力监督的构成与法理基础

权力监督是指国家机关及其执政党行使宪法和法律授予的监督职权，对党和国家机关及其工作人员进行的监督。在我国，权力监督的主体主要有：(1)作为执政党的中国共产党，包括党的各级组织、工作部门和专门的纪律检查机关。中国共产党的执政地位决定了执政党的监督在我国亦属于权力监督的范畴。(2)国家权力机关，即全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会。(3)国家行政机关。包括上级行政机关以及政府内部设立的审计监督机关和行政复议监督机关。(4)国家监察机关。监察体制改革后，监察机关转变为监督所有公职人员的国家反腐败工作机构。(5)国家司法机关。人民检察院的监督主要包括侦查监督、审判监督、执行监督以及对依法行政的监督；人民法院的内部监督主要是通过二审、再审程序来实现的，对行政权力的监督主要表现为行政诉讼。

权力监督的法理基础来源于权力制约理论。近代西方的权力制约理论是由洛克提出的。他将国家权力划分为立法权、执行权和联盟权，认为应当将这些权力分开并由不同的机关行使，尤其是立法机关与行政机关之间的职权必须有一个明确的界限。在洛克分权制衡理论的基础上，孟德斯鸠进一步指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[3]按照孟德斯鸠的理论，权力具有天然的膨胀性、向恶性，即使在一个相对民主的国家，掌握权力的主体也会谋求权力的进一步集中。一旦权力的集中程度超出了人民能够控制的范围，代行公权力的主体就极有可能开始反过来控制、限制赋予其权力的人民，甚至从人民的服务者转变为人民的统治者。因此，要保证公共权力在预定轨道上正确运行，必须在分权的基础上实现权力的制衡。换句话说，就是用一种权力去约束另一种权力。

二 权利监督与权力监督在程序上衔接

我国《宪法》赋予了公民批评、建议、申诉、控告、检举的基本权利，公民行使这些权利，对国家机关和国家工作人员、执政党的各级组织及其工作人员进行监督，就是权利监督的具体体现。其中，公民行使批评、建议、检举权，属于督政型的权利监督，而进行申诉、控告则属于维权型的权利监督。

(一)督政型权利监督与权力监督的程序衔接

督政型权利监督是公民或组织出于国家主人翁的责任感，对党和国家机关及其工作人员实施的监督，其目的在于及时发现党和国家机关及其工作人员工作中存在的问题，帮助其改进工作，以便更好地行使手中掌握的公共权力，使其不辜负人民的期望。督政型权利监督的具体形式包括批评、建议和检举。其中，批评是公民对党和国家机关及其工作人员的缺点和错误进行的评价与谴责；建议是公民提出的对党和国家机关及其工作人员的建设性意见；检举则是公民针对党和国家机关及其工作人员的违法、违纪行为，揭发事实真相，并要求有关机关依法、依规进行处理。督政型权利监督是公民行使公民权利、参与国家管理的重要方式。

1.与纪检、监察机关的权力监督相衔接。举报与受理举报是两个相互联系的环节。一方面，对各级党和国家机关及其工作人员进行监督，是公民依法享有的民主权利；另一方面，受理公民或组织对党和国家机关及其工作人员的检举、控告，则是党的纪检机关、国家监察机关的一项重要职责和日常工作。目前，无论是党的纪检机关，还是国家监察机关，都有受理控告申诉的专门机构以及处理检举、控告的程序规定。如《监察法》第三十五条规定：“监察机关对于报案或者举报，应当接受并按照规定处理。”这里所说的“报案”，指的是公民个人或组织向监察机关报告所发现的违法犯罪事实或违法犯罪人员；“举报”是指除当事人以外的知情人，向监察机关检举有关人员的违法犯罪事实或者线索。在反腐败斗争中，公民的报案和举报是纪检、监察机关查处违法违纪行为的重要线索来源，同时也是启动权力监督的主要渠道。

2.与人大的权力监督相衔接。人大监督作为权力监督的一种，是指各级人大及其常委会为了维护宪法、法律的尊严和人民的根本利益，按照法律规定的监督形式和法定程序，对其产生的国家行政、监察、审判、检察等国家机关的工作以及宪法、法律的实施状况所采取的了解、督促、调查和处置的行为。在民主国家里，代议机关的监督具有极高的权威性。在我国，人大监督实质上就是人民监督，离不开公民、社会组织的参与和支持。具体来讲，权利监督与人大的权力监督相衔接，主要表现在以下3个方面：其一，公民或社会组织依法向全国人大常委会的工作机构提出违宪审查的建议，由后者在审查的基础上依法作出规范性文件或行为是否违宪的结论；其二，人大代表或人大常委会委员联名提议，由权力机关组成调查委员会或者依法行使质询权；其三，公民或社会组织向人大及其常委会反映国家工作人员、人大代表的违法违纪情况，由后者启动罢免程序，依法罢免相关的国家公职人员。

3.与审计机关的权力监督相衔接。无论是审计署，还是各级政府内设的审计部门，都是行使审计监督权的专门行政机关。根据《审计法》的规定，审计机关进行审计监督的范围，不仅包括国务院组成部门、地方政府和部门的财政收支，还包括国有金融机构和企、事业单位的财务收支，主要围绕财政、财务收支的真实性、合法性、效益性进行运作。作为专门的行政监督机关，各级审计机关在履行监督职责的过程中，同样离不开公民的参与和支持，包括反映单位违反财经纪律的情况、提供案件线索和配合职能部门的调查等。

(二)维权型权利监督与权力监督的程序衔接

申诉和控告不仅是公民进行权利监督的重要方式，同时还是公民或组织自身权益受到侵害后寻求救济的有效途径。简单来讲，申诉和控告就是公民行使申诉权、控告权以维护自身合法权益的活动。“所谓申诉权，是指公民认为自己的合法权益受到违法、失当的行政决定或司法裁判以及国家机关工作人员的违法违纪行为侵害，向有关机关陈述理由、要求重新处理的权利。……所谓控告权，是指自身合法权益受损的公民对于实施违法违纪行为的国家机关及其工作人员进行告发和揭露的权利。”[4]维权型权利监督是私权利制约公权力、公民寻求权利救济的重要途径。就目前的情况来看，公民、法人或者其他组织的申诉、控告，通常需要与下列机关的权力监督进行程序上的衔接。

1.与纪检、监察机关的权力监督相衔接。控告申诉工作是党的纪检机关、国家监察机关依靠群众维护党纪政纪的一项重要的日常工作，同时也是党的群众路线在纪检、监察工作中的具体体现。由于性质和工作重点不同，党的纪检机关和国家监察机关在受理公民的控告、申诉方面有着明确的分工。其中，党的纪检机关受理控告、申诉的范围是：执政党成员、党的各级组织违背党的宗旨，违反党章和其他党内法规，违反党的路线、方针、政策和决议，以权谋私、拉帮结派和其他败坏党风的行为，以及其他涉及党纪党风的问题。国家监察机关受理控告、申诉的范围是：公职人员涉嫌滥用职权、贪污贿赂、徇私舞弊、玩忽职守以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为。不同的监督机关有着不同的监督职责，这就要求当事人根据监督对象的身份和违法违纪情节，选择合适的受理机关进行维权。

2.与行政复议机关的权力监督相衔接。根据我国《行政复议法》的规定，公民、法人或者其他组织如果认为行政机关的行政行为侵犯了自己的合法权益，可以自知道该具体行政行为之日起，在不超过六十日的时限内提出行政复议申请。受理行政复议申请的行政机关应当依法履行权力监督职责，对下列具体行政行为分别作出撤销、变更或者确认行政行为违法的决定：一是主要事实不清、证据不足的行政行为；二是适用依据错误的行政行为；三是违反法定程序作出的行政行为；四是超越或者滥用职权的行政行为；五是被认定为明显不当的行政行为。

3.与司法机关的权力监督相衔接。根据我国《行政诉讼法》的规定，公民、法人或者其他组织如果认为行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为侵犯了自己的合法权益，可以依法向法院提起行政诉讼。经过人民法院的审理，如果行政行为有下列情形之一，法院就应当判决“撤销”或者“部分撤销”案涉行政行为，并可以判决被告在一定时间内重新作出新的行政行为：(1)行政行为的主要证据不足的；(2)行政机关适用法律、法规错误的；(3)违反法定程序作出行政行为的；(4)行政机关超越职权的；(5)滥用行政职权的；(6)被认为明显不当的行政行为。在行政诉讼的实践中，当事人如果对一审法院的行政判决不服，有权向上一级人民法院提起上诉，从而启动二审程序；当事人如果对已经发生法律效力的判决或裁定不服，可以依法申请再审，还可以申请人民检察院出面抗诉。

三 权利监督与权力监督在功能上互补

无论是权利监督，还是权力监督，其目的都是为了约束公共权力，避免和减少权力滥用与权力腐败，维护公共利益和社会稳定。由于监督性质、监督主体和监督方式不同，二者在监督体系中的地位和发挥作用的方式也有所不同，需要在科学分工的基础上相互配合。

(一)权利监督是权力监督的重要基础

权利监督具有主体广泛、内容全面、形式多样、网络隐蔽等众多优势，并渗透在纪检监察监督、人大监督、行政复议监督、审计监督、司法监督等各个监督系统之中，成为整个监督体系的基础。概括起来，权利监督的基础地位主要体现在以下两个方面：

1.权利监督为权力监督提供案件线索。在现实政治生活中，公民或者群众组织可以通过检举、控告、申诉等方式，为各级纪检监察机关、人大及其常委会、政府机关和法检两院提供案件线索，从而启动党和国家机关的权力监督。实践证明，离开了广泛的权利监督，权力监督就失去了赖以存在的基础，在工作中往往会顾此失彼，挂一漏万，权力监督在党和国家政治生活中的防腐作用就难以正常发挥。

2.权利监督为权力监督提供直接动力。“对现代国家的权力监督体制而言，其最根本和直接的动力机制，应是民众立基于广泛的公民监督权利而进行的监督活动。这些监督权利的行使，构成对公权监督主体行使特定监督权的直接督促，是通常比上级机关的督促更直接、更有效地推动，既有压力推动，也有直接支援和帮助。这种动力机制的存在，可以有效避免在封闭性权力体制下，因为高层权力主体不能有效督促权力监督权力机制运行时，整个权力监督权力体制失灵或同流合污的情况。”[5]就目前的情况来看，权利监督对权力监督的驱动大致体现在两个方面：一是当权力监督主体怠于行使其监督职权时，权利监督可以督促权力监督的主体依法履行监督职责，及时纠正其“不作为”的消极行为。二是当权力监督遇到阻力或外部干扰时，权利监督可以有效利用公众的舆论，使问题得以公开化，从而形成强大的“民意”，帮助权力监督主体克服各种困难和干扰，依法开展监督活动。

(二)权力监督是权利监督的有效保障

权利监督是来自执政党和国家机关之外的社会监督，需要与党和国家机关内部的权力监督有机结合，并从中汲取力量。只有充分发挥不同监督主体的积极性，综合运用多种监督形式，形成一体并存、程序衔接、配合有效的权力监督制约机制，才能逐步形成“不敢贪、不能贪、不想贪”的外部环境，达到保持党和国家机关廉洁的最终目的。

1.权利监督的目的需要借助于权力监督才能实现。权利监督与权力监督的主要区别在于：权力监督主体根据法律的授权，可以主动地或者依申请启动监督程序，在查清事实的基础上，依照职权直接作出决定，或者撤销违法、不当的行政行为，或者对违法违纪的公务人员给予党纪、政纪处分，从而产生实际的监督效果；而权利监督主体只能通过批评、建议、控告、检举、申诉这些方式，向有权处理的机关反映案件情况或线索，或者借助报纸、电台、电视台和互联网等传播媒体对违法违纪的行为进行揭露和曝光，以引起权力监督主体的注意，使其启动监督程序。由此可见，权利监督并不能直接产生法律效力，从而影响到监督对象的权利义务。因此，要达到监督、制约公共权力的目的，公民的权利监督必须与党和国家机关的权力监督相结合。近年来，随着反腐败斗争的深入开展，权力监督主体在传统信访方式的基础上，通过开设网上举报平台、设置留言板以及远程接访等，不仅为权利监督主体投诉、举报提供了方便，同时也大大提高了权力监督和整个监督体系的效能。

2.权利监督主体的权利需要权力监督给予保障。监督党和国家机关及其工作人员，既是公民的基本权利，也是权力制约和反腐败斗争的现实需要。然而，由于种种原因，权利监督主体在实施监督的过程中，往往会遇到各种各样的障碍，甚至还会受到监督对象的打击报复或人身伤害。在这种情况下，权力监督主体就要担负起保护权利监督主体的责任。对于这个问题，我国既有宪法的原则规定，还有国家法律、行政法规、规章和党内法规的具体规定。例如，《宪法》第四十一条第二款规定，对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制，更不得对举报人进行打击报复。此外，最高人民检察院还在《关于保护公民举报权利的规定》中明确规定：举报人依法向各级检察机关举报国家机关、社会团体、企事业单位和国家工作人员违法犯罪行为的，其人身权利、民主权利和其他合法权益应当受到法律和国家机关的保护。只要是侵害举报人及其亲属、假想举报人的合法权益的，一律按打击报复论处。

综上所述，权利监督和权力监督各有其优点，亦有其不足。二者在社会主义监督体系中一体并存、相互衔接、密切配合、良性互动，共同在监督和制约公共权力、预防和惩治权力腐败中发挥着重要作用。概括起来，其功能和作用主要体现在以下4个方面：一是保障公共权力的正确行使，防止党和国家机关的工作人员滥用或误用手中掌握的公共权力；二是揭露、惩处党和国家机关中的腐败现象，教育广大公职人员遵纪守法、廉洁自律；三是依法纠正违法的行政行为或司法决定，保障公民、法人或组织的合法权益；四是通过约束公共权力来保持党和国家机关的廉洁，维护政治稳定与社会和谐。