乡村振兴战略背景下河南农村基层组织建设问题研究

李明璇

(上海电力大学，上海 200090)

党管农村工作是党的优良传统。2018年初河南省委、省政府发布的《关于推进乡村振兴战略的实施意见》指出，要“加强农村群众性自治组织建设，健全和创新村党组织领导的充满活力的村民自治机制。”[1]河南是农业大省，农村人口众多，广袤的乡村发展程度差别较大，基层治理存在比较复杂的矛盾和挑战，任务比较繁重，迫切需要改善乡村基层治理体系和结构，加强基层组织建设。

一、河南农村基层组织发展的现状

据河南省委组织部和河南省民政厅统计，截至2018年底，河南有158个县(市、区)，1791个乡镇，46255个行政村，农村人口5039万人，占全省总人口的49.84%。全省共有农村党员206.35万人，占党员总数的38.3%；农村基层党组织4.66万个(其中：党委77个，党总支810个，党支部4.57万个)，村委会成员19.7万人。

河南省委组织部于2017年10月份制定出台了《关于加强农村党支部建设的若干意见》，同时还制定出台了相关配套措施，在制度上完善了河南省农村基层民主自治机制，提升了河南省广大农村基层党组织的治理效能，也提高了广大村民参加基层治理的能力和水平，促进了乡风文明建设。

同时，河南省也持续推进农村基层党组织向新领域延伸。积极推进村村联建、村居联建、村社联建、村企联建等新兴做法，努力推动农村基层党组织及时覆盖新兴领域，保证阵地建设。截至2018年底，全省共建立农民专业合作组织、产业链党组织、专业协会8500多个，在做好农村基层组织建设的同时有力推动了农民增收，促进了河南乡村振兴。

二、河南农村基层组织建设存在的问题

(一)农村基层组织存在软弱涣散现象

中共河南省委组织部每年按照10%确定“软弱涣散”基层党组织，主要指标包括：(1)班子不健全(即不符合量化标准，其中没有支部书记的直接认定为软弱涣散)；(2)宗派或宗族势力比较强；(3)支部作用发挥不好；(4)村级活动场所不达标。2016-2018年三年时间，仅周口市就整治软弱涣散村1085个，全市共有基层党组织11796个，软弱涣散组织占比接近10%，基层党组织不能有效发挥作用的比例较高。

(二)农村党员年龄偏大，学历偏低，村干部带富能力不强

据河南省委组织部统计，截止到2018年，河南省农民党员中，年龄在71岁及以上有24.9万人，占12%；46至70岁有99.2万人，占比48.2%；45岁及以下有81.9万人，占比39.8%。学历方面，大专及以上学历为27.3万人，占总数的13.3%；中专、高中学历为66.6万人，占比32.3%；初中及以下学历112.1万人，占总数的54.4%。总体看，河南省大约有30%的村党组织书记年龄老化，55岁以上的村支书占到30%左右，35岁以下的平均不到5%，绝大部分基层干部年龄偏大，文化程度偏低。他们大部分满足于守摊子，老办法不管用、软办法不顶用、新办法不会用、硬办法不敢用，传统思想观念不能很好地适应农业农村快速发展的新形势，不能有效做到上情下达。

有相当一部分村党支部书记不能准确把握工作重点，对当地特色农业发展没有思路；不能有效组织各类资源带动农民增收(此类现象在贫困村尤其突出)。不少村干部不注重学习，不善于积累，不了解市场经济规律，没有市场意识，带头致富的能力不强。一部分村支书缺乏搞农业的先进技术，农业生产效率不高，自身生活水平都难以保障，更难带动大家致富。

(三)村“两委”干部待遇低，影响了工作积极性

近年来，河南多地采取各种措施提高村干部待遇，但村干部总体收入水平仍然较低。这两年大部分村支书每月工资能达到1600元左右，其他成员每月大约1000元左右，但仍不具有吸引力。个别村收入更低，2018年有的村镇村支书月收入仅有1050元，一般干部月收入只有600多元。周口市商水县有的村从原来的每月450元提高到每月1550元，但仍然很低(周口市2018年平均工资为55342元，月均4612元)，过低的收入水平大大影响了村干部的工作积极性，造成基层党组织队伍不稳定。

有的村干部家庭经济条件比较好，能为其工作提供大力支持；也有的村干部家庭条件很差，加上村务重，平时要处理邻里纠纷、维护村内稳定、服务村民各项事务等，工作压力大，没时间干别的，家庭收入反而有所下降。村干部基本上是凭党性工作，有的碍于面子硬撑着坚持干工作，有的在家人干预下直接辞职。以上现象都在很大程度上挫伤了村干部的工作积极性，降低了工作效能。

(四)基层党员外出较多，缺乏管理，不能有效带动农民致富

近些年农村党员外出打工人数较多，流动党员组织管理较为困难。有的村建了微信群，一定程度上和村党组织加强了联系，但效果不好——党费可以按时交，但组织生活很难参加，个别外出党员长期失联。有的外出党员在外置业买房，不准备再回村里，很难动员其参加乡村建设。有的村组织试图用“乡愁”吸引外出人员返乡创业投资，由于农村基础设施较差、政策吸引力不大，效果不太理想。有的村对流动党员的管理处于放任或“真空”状态，导致外出党员长期游离于基层组织之外，不能有效发挥党员模范带头作用。

另外，由于村民外出务工的较多，一部分长期在外打工的村民对村情村务了解较少，不懂得如何行使民主选举、民主管理、民主决策、民主监督等基层自治的权利，在一定程度上导致了乡村治理过程中“自治”的不足。

(五)基层组织发展后备力量不足，后继乏人

亨廷顿曾说过：“乡村农民经济改善所花的代价远远超过城市工人阶级经济改善所需的代价。因此，农村里较活跃而有才智的人移居城市就不足为奇了。”[2]乡村里的年轻人不愿意从事农业生产，大多外出打工。越是贫困村，外出打工人员越多，造成农村基层组织发展时出现年轻党员充实不够的难题。2018年“两委”换届，有的村强制要求40岁以下干部进班子，实际达不到一个村一个。村里对大学生、在外务工人员返乡工作给出承诺(优秀的可以给事业编制)，但大家积极性仍然不高，基层组织新老更替接不上茬。

有的县党员发展指标比较少，如商水县2018年全年给基层分配了400多个指标，虽然比起原来100多的指标增加了不少，但是平均到每个乡镇只有十来个，每个村只有3个，党员发展指标仍然偏少。近年来，党员发展要求向非公有制企业、社会组织和高知群体等领域倾斜，造成农村党组织发展名额更加有限。年轻干部的匮乏，对村委会班子的配备和整体素质的提升产生了较大影响，一定程度上削弱了农村基层组织对乡村振兴的引领力。

(六)农村集体经济薄弱甚至无积累，削弱了基层党组织在乡村振兴中的引领作用

乡村发展程度与乡村治理水平密切相关。[3]集体经济薄弱使得村级组织没钱办事，修桥铺路、挖渠修堤、文化活动、基层党建等工作无法开展。能够掌握和调动的资源太少，也间接导致村干部不好开展工作。

据调研，河南省农村集体经济薄弱是普遍现象，75%以上的村没有集体经济，个别村还存在集体经济欠账问题。很多村正常开支面临很大的缺口，部分村外债较多，欠债在100万元以上的村不在少数，严重影响了村委会的功能发挥。

由于村集体经济较为薄弱，村民参与村务获得的预期利益较少或者没有，客观上造成村民参与民主政治热情度不高。有的村在村干部换届选举中参选率不高，选民登记中存在重复登记、漏登现象；部分村村务公开不及时、不全面，没有按照每季度公开的要求和内容进行公开；部分村村务监督委员会没有发挥出应有的作用。

三、加强河南农村基层组织建设的建议

(一)基层组织建设要注重发挥农民主体地位

我国著名农业问题研究专家温铁军认为，我国的“三农”问题应该调换一下顺序，即从“农业、农村、农民”改为“农民、农村、农业”。[4]因为农民是乡村的主人，对生于斯长于斯的土地饱含深情，是乡村振兴战略实施过程中不可或缺的中坚力量。缺少广大农民的参与，乡村真正实现振兴是难以想象的。

目前河南省农村基层组织建设存在的诸多问题，归结为一句话，就是缺人。第一，缺有知识的村“两委”干部。“两委”干部学历偏低，制约了各项工作开展，更不能引领农民致富；第二，缺有知识的青年农民，不能实现自主发展。想要解决此类问题，就要把农村基层组织建设放到我国现代化进程的大背景下进行考量，这也是城乡融合战略的要求。

农村贫困问题、农村基层组织建设人才缺乏问题实际上反映了我国整个农村、农业现代化发展过程中的困境。因为发展、贫困和现代化是密切相关的。现代化的过程，是人从社会关系中得到解放、获得自由的过程；是社会人变得更加独立自主的过程；是人的选择机会扩大的过程。北上广等一线城市为什么不缺人才，因为那里高层次人才多、发展机会多。

反映到现阶段河南农村实际，就是大量有能力的年轻人走出农村，表面上看确实造成农村“空心化”和农村基层组织发展后劲不足。但是从另一方面看，也许是好事。因为走出去的青年农民不再固守黄土地“土里刨食儿”的生活模式。反观欧洲18世纪的现代化进程，其现代性不仅立足于工业革命、科学技术、哲学启蒙、民主政治思想的发展，具体到人的发展方面，早期主要表现为“自我开放、吸纳异己”，后来发展到“自我构建、自我实现”的完成。我国农村基层组织的发展，农业的现代化和乡村振兴，都必须建立在人的全面发展基础上。因为人是生产力中最活跃的因素，提高农民素质不仅可以提高劳动生产率，促进农业生产提质增效；还可以开阔视野，遇事能打开思路，更容易沟通和协作，更在意自我价值的体现(调研中发现，有的村退伍军人担任“两委”干部更注重工作中的自我实现，而不是当村干部的报酬)，也更愿意参与到村民自治的实践中去，在促进乡风文明的同时进而实现乡村振兴。

(二)保护、发展、壮大集体经济，增强基层党组织在乡村振兴战略中的引领力

《中国共产党农村基层组织工作条例》第12条指出：党的农村基层组织应当加强对经济工作的领导。[5]河南近年来持续推动村党组织书记、村委会主任“一肩挑”和村“两委”班子成员交叉任职。《民法典》明确了村委会的法人资格，并规定特定条件下村委会可以依法代行村集体经济组织的职能。[6]

建议结合2016年《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》实施，在集体经济有一定基础的地区，搞好农村资源性资产(土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等)、经营性资产(房屋、建筑物、机器设备、工具器具、农业基础设施、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等)和非经营性资产(用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等设施)的确权和股份合作制改革，切实保护农民经济权益。[7]对集体经济薄弱的村，要尽量保护现有资产，不宜过早将资产市场化，如近年推行的拆旧复垦政策，虽然将农村腾退出来的土地通过交易获取收益，并将收益的大部分返还到农村，但相对于土地市场高居不下的交易价格，每亩16万元起拍、30万元封顶的交易价还是过低(郑州市2016年土地交易均价每亩254万元)。

(三)优化队伍结构，加强党员培训，增强村“两委”干部本领

农村基层组织是改善乡村社会治理、实施乡村振兴战略中的排头兵和领头雁，也是农业现代化的直接实施者和引领者。没有高素质的“两委”班子，乡村治理现代化和农业现代化很难真正推进。

1.优化班子结构

基层党组织平时要注重发掘人才、培养人才、引进人才，进行较为充分的人才储备，如兰考县为应对村级班子人才短缺、后备力量不足的问题，建立了由523名优秀党员组成的党支部书记后备库，还建立了由942名优秀人才组成的其他村干部后备库，为选任村级干部提供了源头活水。班子配备要以村(社区)“两委”换届选举为契机，对村级班子的结构进行调整优化，如兰考县2018年基层组织换届后，全县452名新当选的村(社区)党支部书记中，高中及以上学历的337名，占比75%；55岁及以下的348名，占比77.5%，党支部书记队伍结构得到了明显优化。

2.加强村“两委”干部培训学习

上海交通大学陆铭教授认为：追求长期、全局和多目标的发展是中国社会公共治理的最优选择。乡村振兴产业发展项目的选择既要见实效，也要考虑长远战略规划。建议通过培训增强农村村“两委”干部的战略远见，在产业选择上能立足大局，长远发展。

目前河南省多地为促进乡村产业振兴实施了很多项目，这些项目的好处是技术门槛低，村民不出村就可以实现就业，为家庭增加收入。但总体来看，大部分县市村镇的扶贫项目还处于产业链的低端，经济效益很低，有的项目可能还会产生较大污染，难以实现可持续发展。这样的项目可能暂时解决了当地人的就业问题，为村民提供了收入来源，但从长远来看，低端产业迟早都会被市场淘汰，转产另起炉灶的成本又很高，也会造成农民收入不稳定。

遍地开花的乡村旅游实际上效益也很难实现优化。如洛阳市孟津县白鹤镇河清村在外界帮助下发展光伏发电，规模很小。同时还利用小浪底风景区，以村干部为主成立农家乐餐饮公司，仅能提供就业岗位16个，年接待游客2000余人次。按照每位游客每次消费100到150元计算，每年的收入仅为20到30万元。即使不算成本，16名员工每人每年的收入不到2万元，月收入不到2000元，达不到河南省人均可支配收入水平(2017年为20170元，2018年为21964元)，村民改善生活幅度有限。而乡村旅游项目的投资，动辄上百万乃至千万元，据测算有的项目需要50到60年才能收回投资，经济效益不高。

(四)基层组织建设要处理好依法治村与灰色治理问题

1.农村党建要借力“能人经济”，但需规范引领

党建做得好的村，大都有乡村“能人”(转业军人、返乡创业大学生居多)做村支书，并通过合作社、扶贫车间等项目带动村民致富，农民在家有出路，能增收，基层组织各项工作开展比较容易。

近年来由村“两委”主导的合作社等经济组织发展“内卷化”严重，农民受益不多。提升河南省基层组织治理能力，借力农村集体经济的创新发展的确是一条值得推广的好路子，如各类农业合作社的设立就在一定程度上发挥了作用。但河南很多地区合作社的发展不太理想，有的存在“空心社”，有的运转不太规范，有的甚至成了乡村“经济能人”的代理机构， “能人”可借此推销化肥、农药等农资，农民并没有成为真正意义上的市场交易主体，收入提高幅度十分有限。如有的村把种植香菇作为“特色产业”，合作社保底收购，每斤3.5元，表面上看解决了出售问题，但实际上鲜香菇市场价要高得多(京东商城鲜香菇每公斤价格能达到近20元)。村“两委”要注意平衡合作社和农民之间的利益关系，确保农民增收。

2.基层组织建设过程中不能片面强调治理效能

随着基层选人用人视野拓宽，“经济能人”参与乡村治理已成为基层自治新模式。为了实现工作目标，或者完成上级考核任务，有的村干部被迫采取一些较为激进的治理方法，如在村规民约中将村民的守约情况与其他应办事宜挂钩捆绑，涉嫌侵害村民合法权益，造成群众反感。要警惕基层治理中村规民约不规范造成的侵权乃至管理手段涉黑问题，以免影响乡村治理的法治化进程。

(五)基层党建要接地气，提人气

1.基层组织工作方式要切合农村实际

基层组织是党在农村的战斗堡垒，只有把农村各类群体有效组织起来才能凝心聚力，做好各项工作。农民讲不出大道理，但很讲实际。基层党建必须以人为本，尊重群众、团结群众、依靠群众，建议通过文化广场建设、孝道文化传承等文化活动，倡导新风尚，提升村民文化自信，自觉参与“美丽乡村”各项建设，提高农村党建实际效果。

2.要处理好基层干部年轻化、基层管理方式现代化与老党员作用发挥问题

乡村事务千头万绪，群众需求多种多样，在村庄治理模式上不宜一刀切，片面追求“短平快”。有时候传统治理模式仍有一定的优势，可以有效发挥作用，如某地乡村群众平时有在当地祠堂或者祖屋聚集聊天的习惯，造成新冠肺炎疫情期间人员管控任务无法有效落实，有人提议实在不行就把祠堂拆掉，后来村干部找到村里比较有威望的老党员，最终成功说服村民按管控规定执行。

(六)加强基层党建硬件建设，提高基层干部待遇，充分调动工作热情

1.加强基层党建硬件建设，打造农村基层治理主阵地

最近几年，河南省多地扎实推进村级党群服务中心规范化建设，有的县还提高标准新建。如兰考县2017年按照建筑面积不低于300m2、广场面积不低于500m2的标准，建设村级党群服务中心109座。2018年又提高标准，按照建筑面积不低于500m2、广场面积不低于1000m2的标准，对全县264所建筑面积在120m2以下的党群服务中心全面新建，彻底改变了基层党组织活动场所面积狭小、功能不全、作用不突出的问题。

需要注意的是，村干部的主要工作任务还是群众工作，要不断地走村串户，打通私密关系与社群关系。硬件改善后，村干部不能只端坐在宽敞明亮的办公室等着群众上门，仍然要积极走出去，深入群众，了解民生，才能保证干部可以团结群众、引领群众，关键时刻动员群众。村干部在村里留不下脚印，说的话就不可能在村民中产生分量，就无法营造村庄的凝聚力，更不可能调动村民参与村庄公共事业的积极性。

2.提高村干部待遇和保障

如兰考县为调动基层干部积极性，每半年开展一次“红旗村”评选表彰活动，结合乡村振兴战略确定四项评选内容，分别为稳定脱贫奔小康、基层党建、乡风文明、美丽村庄，每评上一面红旗，所在村党支部书记工作报酬标准每人每月上调500元，其他村干部上调300元，且上调数额可以重复累计，让努力工作的村干部既得到实惠，也有面子。

要积极拓展村干部的政治发展空间。上级组织部门可以考虑在推荐人大代表、党代表、政协委员时向农村基层倾斜；可以探索从村党支部书记中考录乡镇公务员。建议建立村党组织书记养老保险制度，解决好村组干部离职后的待遇问题，解除他们的后顾之忧。

需要注意的是，现在多地正在推行村干部职业化，该项措施的推进还是要慎重。[8]如果村干部彻底放下农具走进办公室，村干部与农民的天然亲和力就被打散了——不干农活却拿着高薪，村民更会敬而远之。因此，村干部应尽量实现在国家代理人与农民当家人之间的角色平衡，才能带领群众形成村庄治理共同体，使村庄公共事务得以改善，逐步实现村庄善治。

3.上级领导要为基层减负，爱护 “挑担人”

面对新形势新任务新要求，要激发基层干部新时代新担当新作为，勇于挑最重的担子。为此，中办印发了《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》，将2019年作为“基层减负年”，要求把干部从一些无谓的事务中解脱出来。对基层干部要“政治上关注、思想上关怀、工作上关爱、生活上关心”，要为基层干部松绑，改变基层工作中形式主义问题占用大量时间、耗费大量精力的状况，让基层干部挤出时间、腾出双手干实事、做好事，优化基层政治生态，提高基层治理效能。

农村基层组织是中国共产党在农村的战斗堡垒，也是引领乡村振兴的排头兵。要通过基层党建，在改善基层党组织硬件的基础上，提升广大党员尤其是村干部作为党员的自豪感和荣誉感，让村干部积极主动为村民服务，增强基层党组织的组织能力和带富能力，让农民从乡村发展中得到实惠。基层组织建设更强了，集体经济发展壮大了，农村发展了，农业现代化水平提高了，农村变富、变强、变美了，才会增强农民获得感，提高幸福指数，农民进而才会自觉将自身利益与村庄的发展结合起来，形成利益共同体，农民就会愿意花费时间和精力去参与到基层政治生活中，逐步实现乡村治理的共建共治共享。[9]