跨越集体行动的困境：制度嵌入与组织重塑——以J市专门协商机构参与老旧小区“加梯”为例

周燕妮

(中共江西省委党校，江西 南昌 330108)

老旧小区“加梯”是一项改善城区环境、提升百姓生活质量的惠民工程。近年来，中央出台《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(国办发[2020]23号)，支持老旧小区加装电梯，全国各地陆续出台相应支持政策。住房与城乡建设部也就“推进老旧小区改造”做了“共建共治共享的改造模式”和“建立健全改造存量提质改造相适应的政策体系和工作机制”[1]等两方面部署。然而，根据住建部统计数据，全国共有老旧小区近16万个，涉及居民超过4200万户，“加梯”总需求量达200多万台。截至2019年7月，全国老旧小区“加梯”完成数量不足3万台，远低于群众需求，“加梯”工程如此难！

为助推老旧小区改造，推进“加梯”工程，各地政府纷纷出台政策及文件予以响应。本文以江西省J市人民政协参与“加梯”为例，挖掘该市专门协商机构在推进政协协商与基层治理相结合的特色做法，提炼出破解“加梯”困境的有效举措，创新基层治理路径，为全国各地提供“加梯”启示。

一、问题形成与理论辨析：“集体行动”视阈下的老旧小区“加梯”困境

“集体行动的困境”理论于1965年由美国经济学家曼瑟尔·奥尔森首次提出，该理论认为个人在社会生活中必须面对一系列“集体行动”，而理性角度，人们会考虑自身的“成本——收益”，从而不愿意采取行动来促进集体利益。而当某项集体行动最终完成时，个人却能从中获取一定的收益(或利益)，这就是“搭便车”现象[2]P36-92。理论上来说，“搭便车”也是影响“集体行动的困境”的主要原因。实践角度来看，作为集体行动的“加梯”工程所涉及面广，原因较为复杂。

(一)“加梯”问题的形成及原因

“集体行动的困境”理论范畴下，通过观察J市专门协商机构参与“加梯”的过程，发现作为一种集体行动的“加梯”，其困境不仅存在于技术层面，更多的是个体出于自身“收益”角度，不愿意分担由“加梯”带来的“成本”或风险。与此同时，即便所有住户意愿达成一致，准备“加梯”，而后续的规划设计、审批、资金预算、监管、施工、审批、技术、政策、运营等各环节及所涉及各部门的协调与配合等问题依然无法回避。

1.利益偏差。整体上看“加梯”集体行动中的利益主体多元、诉求形式多元，均容易引发复杂的利益格局与人际关系矛盾。处于高层的住户可能因为无法承受较高的“加梯”分摊费用；中层住户担心房屋由从前“三(层)金四(层)银”变成“七(层)金六(层)银”致使房屋贬值；底层住户则不愿分担任何“加梯”费用，同时担心采光、噪音等各种影响房屋质量而拒绝“加梯”。“加梯”主体的“利益偏差”是导致“加梯”遇阻的首要因素，不同楼层对于自身的“成本——收益”均有着各自的考量，谁都想“搭便车”。

2.资金筹措。根据调研了解到，一部电梯建成大约需要40万，按照政策，江西省各级政府“以奖代补”专门划拨资金进行补贴，每台电梯最高补贴10万(按照“加梯”工程投资额的40%以内进行补贴，补贴最高不超过10万元，需等施工完成验收之后一次性发放)。且“加梯”从谋划、设计、审批、施工、基建、后续维护等各个阶段和环节的资金都可能随着“加梯”工程的推进而变化。这意味着自筹型“加梯”，户主首先需要筹集40万左右经费。但问题是住户楼层不同，分摊金额也不同，按照楼层越高金额越多的“阶梯式”分摊比例进行分摊，若中层或偏高住户“加梯”意愿强烈，家庭条件却不允许分摊5万至8万的费用，“加梯”工程也无法推进。

此外，随着“加梯”工程的推进，项目中可能出现的一系列不可预知因素，也是造成“加梯”资金增多而工程受阻的原因。例如，在调研过程中发现，赣西某主城区一座老旧小区，由于“加梯”属于业主自筹性质，地基开挖到一半，发现地下是化粪池，于是必须重新规划、重新施工。在这期间需追加建筑工劳务费、机器费用共计约1.9万元，需要住户再次分摊。与施工方、各部门对接的过程中产生的交通费、劳务费等其他费用也是“加梯”开销中的一项，这些项目的费用也需要业主分摊，在分摊经费的过程中，容易再次引发住户之间矛盾，影响“加梯”工程推进。

3.规划审批。“加梯”涉及水电、燃气、通信、管网、化粪池等各类地上地下管线改迁，对于规划设计的科学性、合理性要求极高，这也是“加梯”的头等难事。譬如，由于申请“加梯”的老旧小区多数属于二十世纪八、九十年代或二十一世纪初期建造，地下管线图或遗失或定位不准，且由于管线分布较为分散，甚至需要通过开挖平地才能进行规划和调整线路位置。也有老旧小区由于供电装置无法承载电梯耗电，要求重新提供供电方案等，这些问题都是“加梯”审批过程中的“拦路虎”。此外，从前“加梯”的审批实施程序有申请准备、协议公示、公示备案、设计图审、提出申请、现场踏查(区)、联合审查(市)、组织施工、施工管理、竣工验收、使用登记、申请补贴等13个环节，近年来各级政府鼓励支持老旧小区“加梯”，将13个环节缩减至8个，即申请受理、协议公示、现场勘察、施工图设计、联合审查、项目监督、竣工验收、运行维护。流程虽然减少，但是户主全程要自己跑部门、跑审批，如果碰到因为设计不准而出现问题，审批程序就无法通过。

4.运营管理。电梯后期运营、环境卫生、电费出资、故障维护、监管主体责任、产权性质归属等都是业主关心的重要问题。就当前已经“加梯”的老旧小区来说，理论上看，电梯维护成本、使用成本、运营成本等均由户主均摊；后续维护、故障维护等则由电梯公司负责；电梯产权按照相应政策法规不算入居民住房产权。但从实际运行情况来说，电梯后续维护、运营、出资等事宜则缺乏一定的监管举措，而这也是影响“加梯”，甚至引发小区业主矛盾的重要因素。

(二)“加梯”之困的理论辨析

基于“集体行动的困境”理论，要应对以上“加梯”困境，奥尔森认为，需从“个人获益度”“个人效益独占的可能性”及“组织成本的大小”三个方面来破解“集体行动之困”。然而“加梯”困境之所以存在，有着更为深刻的历史背景及现实因素等原因。

1.“单位人”向“社会人”转变的社会治理挑战

“加梯”中出现的种种难题，还折射出另一个不容忽视现实问题，即无法回避由“单位人”向“社会人”转变所引起的社会治理挑战。[3]这个问题缘于我国经济体制的深刻变革，这之后“国家——社会”的组织结构方式发生巨大变化，95%“单位人”逐渐过渡为“社会人”，适用于原先的社会管理体制与模式不足以满足社会高度分化的组织结构变化。[4]于是国家开始构造新的治理结构，[5]以适应治理环境的变化，即十八大以来党和国家多次强调的“加强和创新社会治理”。从“构建全民共建共享的社会治理格局”[6]；到“打造共建共治共享的社会治理格局”[7]；再到“完善共建共治共享的社会治理制度”[8]，社会治理体系被完整地表述为“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”[9]，这一系列的国家政策调整均是为构造新的治理结构，来面对社会结构变化带来的治理挑战。

2.基层协商民主建设有益于提升基层治理效果

社会组织结构的变化引发社会环境的变革，从而催生着国家治理体系的不断完善。于是“民主协商”理念被纳入“社会治理共同体”之中，也意味着基层治理中迫切需要通过引入“协商理念、协商机制和协商资源”[10]来加强基层协商民主建设，提升社会治理效果。其逻辑是基于经济社会的多元发展带来的利益冲突、价值分歧及人际信用式微等问题，使“社会人”越来越呈现其“经济”属性。要解决“社会治理”难题，首先要解决“经济”问题，要合理回应“社会人”的“经济”属性，顺应“单位人”向“社会人”转变的社会组织结构。而十九届四中全会所构建的包含“民主协商、社会协同、公众参与”等为内涵的社会治理共同体，理论上能够为社会层面提供一个具有“平等、公平、公正”理念的协商对话机制，以满足公民越来越急切的“经济人”属性的诉求。

3.用“经济人”思路破解“加梯”困境

一般而言，解决集体行动的困境主要是通过沿用奥尔森的组织理论角度提出的“选择性激励”思路，即“小组织原理”“组织结构原理”[11]“不平等原理”[11]来完成，亦可理解为——公共物品(“加梯”)提供的是集体性激励，当集体性激励不足以让一个理性的人为了获取某一个公共物品而奋斗时，那么选择性激励就很有必要[12]。在“加梯”问题上，由于集体行动的发生受制于“经济人”所特有的“成本——收益”属性，所以，应对“加梯”困境，就要解决“成本——收益”的矛盾。所以首先要构建一种基层协商民主对话机制，让“经济人”能够在此平台上获得“话语权”，能够在“有事好商量、众人的事情由众人商量”的平台上充分表达自身利益和诉求。其次，要破解集团内部群体自动形成的如“上、中、下”层的组织界限；最后，要打破加梯主体与加梯相关部门之间的组织壁垒，化解矛盾，形成”加梯共同体”。

二、问题回应与选择性激励：专门协商机构参与“加梯”实践

J市位于江西北部，近年来该市人民政协在推进政协协商与基层治理方面具有诸多创新，比如通过搭建“协商民主”议事平台，有效促进了基层协商民主建设和社会治理现代化进程。尤其在“加梯”方面取得了比较显著的成绩。该市专门协商机构于2019年年初开始参与全市老旧小区“加梯”工程，到2020年8月，一年左右时间内促成老旧小区在建“加梯”14部，建成8部，正按程序推进62部，大大超过过去三年内加装1部的速度。[13]该市人民政协之所以取得“加梯”的良好效果，与专门协商机构自身建设、载体平台的运用，及其“政治性、群众性、协商性、专门性和制度性”[14]的结构性特征密不可分。

专门协商机构的“专业化、专题化、区别化、全程化、制度化[15]P80-83”的功能优势也在其参与基层实践中得以展现。而作为集体行动的“加梯”工程在进行“公共物品”的分配和供给使用方面，也有了更为专业性和专门性的民主协商平台载体保障，主要体现在公共资源、公共利益的分配方面均有一定的促进作用。具体而言，专门协商机构通过界定“加梯”主体范畴和群体规模；优化资源供给渠道，降低“加梯”参与成本；对“加梯”各主体实施有效的选择性激励等三重途径，缓解集体行动的困境，促进“加梯”。

(一)界定“加梯”主体范畴与群体规模

作为一种集体行动的“加梯”，其追求的目标是公共物品及其使用,而公共物品所提供的只是一种集体性激励(collective incentive) , 既然集体性激励不足以让一个理性的人为了获取某一公共物品而奋斗, 那么选择性激励(selective incentive) 就很有必要。[2]而“集体行动的理论”之所以具有解释力，是因为它揭示了经济社会生活中的核心本质，即对公共物品的普遍追求，及其决定这个追求成功与否的重要变量——群体规模。[16]随着社会发展，新的导致集体行动产生的原因或条件的产生，[17]使主体追逐利益及以维护其自身价值为目标的集体行动增多，使集体行动愈发变得复杂。如“加梯”中的直接或间接“加梯”主体的自身诉求难以协调。所以当专门协商机构参与“加梯”实践时，必须界定主体范畴及群体规模，以期寻求良好的解决方法。

作为集体行动的典型案例，J市专门协商机构通过梳理出参与“加梯”的主体范畴和群体规模，逐个解决问题。界定公共治理实践中的主体范畴，也是寻求公共治理对策建议的前提与基础。J市专门协商机构利用“委员履职、不同界别的信息资源收集、实地调研”等制度优势，上门上户对“加梯”主体进行划分，第一类为“加梯”直接主体，即少数“积极”群体、多数“观望”群体、少数“拒绝”群体；第二类为“加梯”间接主体，主要是水电、监管部门、审批部门、规划公司、电梯等市场主体及相关涉及部门。通过及时了解主体范畴和各群体规模，对第一类主体和第二类主体之间的诉求情况进行有效梳理，并进行“资源短缺”或“资源互补”的重组。

(二)规范资源供给渠道，降低“加梯”参与成本

参与“加梯”行动需要直接参与主体付出精力、时间、金钱等参与成本。从经济人的“收益——成本”角度看，“搭便车”现象也与集团成员自身的预期收益有关。破解集体行动的困境必须经过一定的程序，来破解首要的“搭便车”问题。所以，规范资源供给渠道，使公共领域探讨过程中的各项程序及对具体问题形成实质性的共识，以此促进了集体行动的合法性、高效性。[18]基于此，J市专门协商机构通过梳理“加梯”各项成本，规范资源供给渠道，以此降低“加梯”集体行动的参与成本，提高基层治理效率。

1.梳理“加梯”成本及原因。J市专门协商机构通过发挥制度优势，准确回应公共资源的分配及“加梯”参与各项成本的现实问题，推出“协商民主”议事平台，帮助“加梯”主体梳理预算成本，从哪里发现问题，从哪里寻求解决途径。具体来说，从技术层面来讲，“加梯”需要考虑原住宅结构、规划条件和居民意愿等具体情况，处理好采光通风、建筑结构、噪音、资金等关键问题。[19]从其他因素来看，“加梯”还需面对较大的资金开支与筹资难的矛盾、增加电梯与建筑技术规范的矛盾，安装电梯不同利益群体间的矛盾。[20]总之，“加梯”虽属于非典型公共物品，也是一个复杂的利益博弈过程，涉及技术、管理、协商、法律等多层面。若从公共治理层面出发来看，只有在公共治理层面形成支持既有住宅“加梯”的环境条件，基于住户协商自愿原则达成加装电梯共识才具有普遍实施的可能性，集体行动的困境才有可能破解。[21]

2.凝聚市场社会及各界主体力量，降低“加梯”参与成本。针对前期规划设计难题，利用专门协商机构的“协商”优势，发挥“34个界别”的资源优势，充分发动处于不同界别的政协委员，主动对接、上门与住户沟通；针对影响“加梯”最重大的阻力即“成本——收益”问题，通过不同界别优势，与市场对接，将市场资本——第三方公司引入“加梯”环节，分担“加梯”成本，缓解资金压力，最大限度提高住户收益；或者通过利用合作对策理论建立模型，探索“加梯”合理的分摊费用比例[22]；针对中期监督施工、后期管理运营等问题，专门协商机构将“协商民主议事”平台的沟通桥梁作用发挥到极致，将有关“加梯”的各个群体请到政协来，就加梯问题中出现的审批、规划、运营、监管等各类问题充分协商，有效沟通，同时形成刚性的条例制度，节约“加梯”的参与成本。

(三)选择性激励与现实应对

根据奥尔森的“集体行动的困境”理论，选择性激励指的是一种独立的和“选择性”的激励会趋势潜在集团中的理性个体采取行动。[2]P48而在具体实践过程中，选择性激励也分为积极与消极两种，即通过采取一些手段惩罚那些不愿意承担集体行动的个体，促使他们参与集体行动；或是通过采取一些奖励举措，表扬那些为集体行动出力更多的个体，以起榜样之效。

1.直接“加梯”主体的选择性激励

J市专门协商机构根据现实情况采取两方面选择性激励举措以缓解“加梯”之困。首先，将多数“观望”群体变成“潜在集团”。由于“潜在集团”只有在选择性激励的刺激下才能被动员起来，所以要破解“搭便车”现象，需要面对不同楼层的利益诉求，意愿强烈的“加梯”成员对整个工程的付出多于不愿意合作的成员，由此造成的不公正现象等诸多问题。基于已出现的“加梯”集体行动中的种种“不合作”问题、“利益估值”问题以及“个体出力不平等”等问题，主要通过采取分类实施选择性激励方法。即面对不同楼层群体的“不合作”及“利益估值”等问题，通过发挥委员履职作用，上门宣传，并给予集体“积极的”选择性激励。达成“加梯”意愿之后，有利于提升整体房屋价值的正面舆论导向，刺激个体参与合作；同时，对于在“加梯”中出力较大的个体，采取公开表扬和承诺“加梯”后的优惠使用或免费使用、参与监管等有利举措，促使“不合作”群体参与“加梯”。

2.间接“加梯”主体的动员与选择性激励取向

与直接“加梯”主体联系紧密的是间接“加梯”主体，即相关审批、水电、规划、管网等部门和市场等主体。要打破外部主体之间的组织壁垒，同时还要采取适宜的选择性激励来刺激外部主体的配合参与“加梯”，J市专门协商机构采取“协商——协作——再协商”的特色办法。首先，召集各类“加梯”所涉及的部门，在专门协商机构的“协商民主”议事平台上充分展开协商，并通过电视、网络等媒体进行宣传，树立正面的社会舆论导向，让原本不愿意配合的部门，形成一定的“积极”的选择性激励刺激，促进“加梯”工程在审批、规划、水电等主体协作的良好氛围，保障“加梯”前期的工程实施；其次，当“加梯”工程中出现如技术、资金等非主观因素时，再召集相关部门进行“再协商”，同时引入第三方市场主体、监管主体，一方面解决资金运作方面的难题，另一方面形成“消极”的选择性激励举措，形成“加梯”工程的良性监督约束氛围，共同推进“加梯”。

三、“制度嵌入”与“组织重塑”：人民政协跨越集体行动之困的路径选择

人民政协要发挥专门协商机构的作用，[23]是人民政协作为专门协商机构的重要职责，同时也承载了其他部门无法取代的重要职责。[24]当新时代人民政府被协称为“凝心聚力、决策咨询、协商民主、国家治理”的第一线，成为党和国家一线工作的重要组成部分[25]时，其“专门协商机构”的“协商理念”“协商机制”及“协商资源”等制度优势也随着其参与“国家治理第一线”而逐渐凸显。在本文的“加梯”案例中，专门协商机构以其独特的制度优势及协商理念参与“加梯”，为当前全国老旧小区改造及“加梯”工作提供了重要参考价值，对于推进基层社会治理共同体建设也具有一定的经验启示。

(一)完善规则：专门协商机构的“制度嵌入”

在曼瑟·奥尔森“集体行动的逻辑”视阈下，“加梯”案例是经济社会的产物，受其“国家——社会”的二分影响，“社会人”逐渐向“经济属性”的人靠拢。当“社会人”出于自身“成本——收益”的考量而拒绝“加梯”时，为“社会人”搭建一个可以充分表达自身诉求，且基于平等、公平为前提的协商民主“议事平台”就显得十分必要。现实社会中，即使在一个小的集团内部，集体物品的提供一般也不会达到最优水平，所以只有当某些特定的制度安排能够激励成员个体购买一定量的集体物品时，集体行动的结果才最能符合集体的整体利益[2]P33。

在人民政协参与基层治理这个更大的场域中，要解决“集体行动”中的“搭便车”现象，促进基层治理创新，最重要的是专门协商机构要通过规范、合理、公平、合法的制度规约，使其发挥“协商民主”的效力同时，还能通过选择性激励，譬如经济刺激、社会的正向激励、心理激励、道德激励等途径来刺激集团中的“不合作”个体，从而缓解甚至消除基层治理中的各种“不合作”现象，减少“搭便车”，促进集体行动的发生。

具体说来，目前人民政协参与基层实践的普遍做法是，通过其独特的“协商制度”“协商理念”和“协商资源”以某项具体的“协商民主”议事平台为载体延伸至基层，通过促进“政协协商”和“基层协商”相衔接的途径，达到将“协商民主”理念、资源、机制等以“制度嵌入”的形式延伸至基层，在促进基层协商民主实践的探索过程中，也解决了一系列诸如“加梯”形式存在“集体行动困境”，让所有群体在“众人的事情由众人商量”的协商民主议事平台上解决，使“经济人”从个体利益出发的“成本——收益”思维到“集团利益”优于“个体利益”的集体思维。

(二)外部驱动：专门协商机构的“组织重塑”

在政协协商与基层协商相衔接的过程中，人民政协作为专门协商机构，本身具有的界别和委员层次性可以使基层协商更具延展性和广泛性，[26]而这对于另一个影响集体行动发生的变量——“组织的大小”具有十分重要的实践价值。从“集体行动的困境”理论来看，解决“搭便车”现象要考虑集团是否处于一个较小的集团，这缘于在选择性激励中“社会压力和社会激励”只能在较小的集团里才起作用[2]P71。而问题的关键在于基层治理涉及面广、涉及的问题多且复杂，若在一个比较大的集体中，个体对于集体而言是微不足道甚至是互不相识的，当集团中出现反向激励——被集体责难或遭遇负面舆论时，个体不会因此就改变初衷而参与合作。更有甚者，在一个大集体中，个人是否参与合作对于整个大集体而言造成的影响也是微乎其微的。因此，在这种情况下，集团的选择性激励似乎已经失效，集体行动则将再次陷入困境。

要破解此难题，在奥尔森的理论范畴中，提出另一个思路，即将大集团重新组建成小集团，这样一来，从前的选择性激励举措，又能够在这样一个个组织重构的小集团中发挥作用了。关键就是如何将大集团重组为小集团。这时候就需要一个“外部力量”的参与和驱动，而人民政协作为专门协商机构，它参与基层治理实践，既是担当起党和国家对人民政协“新时代国家治理第一线”的历史使命，也是加强和创新社会治理，建设“社会治理共同体”的应然要求。专门协商作为一种“外部驱动”力量，对于承担起将大组织重组成小组织具有先天优势，即专门协商机构能够按照“协商于民、协商为民”的要求，形成凝聚共识、专门协商、搭建载体、反馈意见、利益调处等多重基层治理模式。

人民政协在处理不同模式需要时，可将这部分群体以群体需求而进行“划分——重组”，对不同的组织实施不同的选择性激励模式，使目标达成一致，以此形成新的利益共同体，促成集体行动的发生。在“加梯”中，参与主体除了住户本身之外，还有审批、规划、市场、监管、水电等多个主体，而他们共同构成了不同诉求的“加梯”组织。面对利益不一致的“加梯”组织，专门协商机构通过委员履职和“协商民主”议事平台作用，将不同楼层的组织利益进行有效对接和充分协商，利用“消极的”选择性激励形成舆论压力，尽量使其达成意愿一致的“加梯”共同体组织；对于不同部门的不同组织，利用积极的选择性激励举措，促使其协助并支持“加梯”行为，最终形成有利于“加梯”工程推进的合作组织，至此，作为“外部驱动”的专门协商机构就完成了其“组织重塑”使命。

结语

在“共建共治共享”的社会治理新格局导向下，当基层社会出现如“加梯”形式的“集体行动的困境”时，专门协商机构的制度优势及其功能作用应当被挖掘和运用。具体而言，为破解“集体行动的困境”，专门协商机构能够形成有效的选择性激励举措，促使集体合作。其一，专门协商机构将其独特的“协商机制”优势，以选择性激励的模式“制度嵌入”基层，让基层群体获得平等、公平的“民主协商”议事平台，为其达成一致的合作目标奠定基础；其二，专门协商机构将“协商理念”与“协商资源”以选择性激励的方法，有效融合“集体行动”中的各种组织壁垒，使基层形成具有“利益共同体”的目标一致的“合作群体”，破解“集体行动的困境”，促进社会治理创新。

值得关注的是，当专门协商机构以“国家——社会”以外的第三方角色参与基层治理时，实际上在一定程度上改变了基层治理格局。如在“加梯”案例中，原来“市场——住户——有关部门”的参与格局，变为“专门协商机构——市场——住户——有关部门”的参与格局，而人民政协的特殊身份，是其作为国家的统一战线组织，中国共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构，国家治理体系的重要组成部分，以及中国特色的制度安排中得以体现的。所以当专门协商机构在参与基层治理、寻求破解集体行动的困境之道时，必须厘清自身与其他治理主体的权责与边界，使其发挥更大的基层协商民主作用，促进基层治理创新，加快实现基层治理现代化进程。