城乡融合视域下Y市乡村社会治理创新研究

中共英德市委党校 周国平

乡村社会治理是国家治理的基础。乡村社会治理的有效是乡村全面振兴的内在要求和应有之义。加强和创新社会治理工作关键在基层,而农村则是社会建设的基础，更是加强社会治理的重点。在城乡融合发展理念指导下,优先发展农业农村,不断推动社会治理重心向基层下移,建立起党组织领导,经济组织、自治组织、社会组织各司其职、相辅相成的乡村治理体系。

城乡融合发展利在乡村。Y市在城乡融合发展方面取得新突破。本文试图对城乡融合视域下对该市乡村社会治理创新进行探究。

一、Y市加强和创新乡村社会治理,建立健全乡村社会治理体制

该市高度重视乡村社会治理工作,认真贯彻落实中央的决策部署,发挥农村党组织战斗堡垒作用,持续健全乡村治理体系,乡村治理内容、手段、方式不断创新发展,社会治理网格化管理持续发力,乡村治理能力持续加强和提升,涌现出许多好经验好做法。

（一）全面加强党的领导,强化党的建设

该市坚持党的领导,把党的领导贯彻到社会治理各个方面和全部过程。党的领导是加强和创新社会治理的政治保证和组织保证，充分发挥党集中力量办大事的政治优势,为加强和创新社会治理凝聚人心、汇聚力量。坚持和加强党的领导为创新社会治理理论和实践提供了根本保证。

（1）突出强化组织建设，留下治理有效的机制。强化党建引领,“三个在先”强堡垒。大力实施党组织优化设置在先，党员作用发挥在先，党组织领导决策在先。抓好“领头雁”培育工程，提升村党总支的战斗力。一是建立村组基层治理体制机制，推动“三个重心下移”，规范自然村村民理事会建设，大力激发村民自治的内生动力和活力。二是建立文明村创建促基层治理机制，组织志愿者开展专项服务，在文化夜校办起专业培训班，促进贫困户的转移就业和创业技能培训，解决等靠要思想。推进村企党建结对共建工作，积极培育农村致富带头人。三是建立基层党建引领基层治理的工作机制，重点推进组织生活质量提升，党支部调整及标准化规范化建设。优化调整党支部设置，强化支委力量，推进党支部规范化建设。健全“1+3+X”(党总支部+支部+各类村级基层组织)工作机制，大力推行“四议两公开”制度。

（2）高站位建设乡村振兴领导班子,高标准建设党群活动阵地。该市全面加强党的基层组织建设,高标准建设党群活动阵地。探索建设“党群议事厅”:通过党群议事厅常态化开展重大事项议事决策,组织党员和群众提事议事决事,及时通报上一次会议事项的落实情况,现场向党员和群众代表收集最近急难愁盼急需解决的问题。

建设乡村振兴领导班子政治站位高。一是加强党组织核心引领作用,建立健全以“四议两公开”为核心的重大事项决策制度,明确凡是涉及本村经济建设和社会发展的重大事项、重要问题和重要工作必须由党总支部讨论通过,把党总支的领导贯穿乡村振兴全过程。二是组建乡村振兴驻村工作组。通过建设乡村振兴领导班子,及时梳理解决民生问题,加强人才培训,开展形式多样的感恩奋进主题教育实践活动,引导党员群众形成推进乡村振兴的强大合力。

（3）加强村党组织书记队伍建设。该市推动落实“选、育、管、用、储”全链条建设头雁工程。通过持续落实相关规定，压实责任。注重从农村致富带头人、转业退伍军人、返乡大学生等三类群体中选任农村党组织带头人；树立头雁典型。2020年开展“脱贫攻坚头雁”、最美乡村老支书评选活动，通过评选优秀头雁，带动其他村(社区)党组织书记向优秀看齐；加强头雁教育。2020年，该市举办了党组织书记示范班，完成了全市村（社区）党组织书记全员轮训和县级备案。

（二）创新基层治理方式,提升乡村治理现代化水平

该市在基层治理方式上加强实践创新,以为群众办实事办好事的强烈担当精神和求真务实的踏实作风，以服务于农村经济社会发展为目标导向，首创“乡村新闻官”制度，组织该市村支书或回乡创业的“新乡贤”任乡村新闻官,为群众提供农业信息、农业政策等服务，面向农村一线为农民提供发展生产、便利生活的信息等服务,形成新型乡村振兴模式，为破解城乡二元结构、促进城乡融合发展探索出了新办法、新举措，推动了基层治理方式的实践创新,丰富了新时代清远经验的内涵。

该市积极探索乡村新闻官建设发展路径，依托“乡村名嘴”“乡村能人”力量，借助“讲堂”“电台”平台，抓播报、出品牌、办活动、聚合力，以更接地气的方式、更灵活多样的形式、更通俗易懂的语言，探索形成覆盖更广泛、信息更通畅、传播更快速地乡村新闻播报样本，并积极探索建立乡村新闻官建设管理长效机制，为破解城乡二元结构问题注入更多源头活水。

（三）创新议事协商形式,助力乡村社会治理

该市进一步丰富村民议事协商形式，增强村级议事协商的可操作性和规范性，完善村党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。一是创新协商议事形式和活动载体，丰富具体的协商实践。该市积极推进村民自治体系建设，即在村（社区）党组织领导下，在“四议两公开”议事制度的基础上，通过村民会议、村民代表会议实行民主决策；由村（居）民委员会落实执行有关决策及村务公开，保障村民知情权；村（居）务监督委员会强化村务、财务事项的监督。积极落实村（居）委会成员人选的常态化联审工作。根据省、市文件精神，积极推进“红色村”城乡社区治理示范建设，同时探索完善新时代党领导下的村民议事机制，指导完善该市龙华村村民议事厅建设。二是规范村级组织工作事务。该市积极落实村（社区）减负工作，在日常下乡调研工作收集各种工作事项，定期向下摸排与村级职责无关的各项工作事项。

（四）积极引导、鼓励支持多元主体参与乡村治理

该市健全以党组织为核心的乡村治理体系。紧扣实现乡村治理有效，在关键领域和重要环节大胆创新、积极探索，着力健全以基层党组织为领导核心、引导多元主体参与的乡村治理体系。该市进一步厘清村民理事会的定位及职责，促进村民理事会更好地发挥作用。该市西牛镇小湾塘面村在村民理事会的带领下积极开展土地整合工作，村干部发动群众清理沙糖桔病树、竹子，按照“小块变大块、多块变一块”的原则整合耕地三百余亩。整合土地后以“公司+党支部+合作社+农户+基地”的发展模式，与公司合作种植韭菜产业，盘活土地资源，培育企业，促进集体增收农民致富。

持续推动村务监督工作体制机制建立健全，更好地发挥村务监督委员会在基层自治的作用。加大基层小微权力腐败惩治力度。2020年，该市24镇（街）共有256个村务监督委员会、43个社区居务监督委员会，村务监督委员会成员职数995人。落实村（居）务监督委员会按照“九有”标准（有人员、场所、牌子、章子、制度、奖惩、培训、经费、作为）建设。强化日常村务监督工作,加强履职考核。根据法律法规规定，每年对村（居）务监督委员会进行年度考核及民主测评工作。

探索设置城乡社会工作岗位。目前该市某街道办城西社区具备条件购买社会工作服务（费用为30万元/年），其他社区暂无法承担购买社工服务费用。而省“双百社工”目前一、二批人员覆盖了全市9个村（社区）。

二、乡村社会治理面临的挑战

乡村社会治理是国家治理的基础环节,也是乡村全面振兴的重要方面。乡村社会治理有效不仅是适应社会主要矛盾转化的必然要求,防范化解重大风险挑战的迫切需要,也是巩固党在农村的执政基础,实现乡村全面振兴,满足农民群众美好生活需要的内在要求。当前,我国农村仍处于从激烈的社会转型之中,城乡关系正经历重塑调整,乡村治理结构、治理规则和秩序持续调整、逐步完善,乡村治理面临着许多待破解的难题和挑战。

当前,该市乡村治理体系不完善、治理能力现代化水平不高成为制约乡村全面振兴、推进城乡融合发展的一大短板,治理理念、治理方式、治理手段发展滞后,成为制约乡村全面振兴、推进城乡融合发展的重要因素,乡村社会治理需要破解的难题还不少。调研中发现,许多村庄外出务工人员多,留守农民老龄化现象突出,特别是农村党员外出多,在家党员少且大部分年龄偏大,农村“三留守”问题较为突出。党建示范建设工作中仍存在着一些不足,党组织领导核心作用发挥不够理想,群众组织化程度有待进一步提高等。

（1）乡村社会治理从治理主体的角度看,正处于单一化的困境与多元化的调整之中。随着农村人口向城镇和非农产业转移,农村人口流失,甚至“空心化”,导致农民在乡村治理中“缺席”。常住农村的村民受文化素质、参与能力等影响,实施自治的能力不够强,村民参与社会治理的意愿也不够强,村民自治后劲不足,自我管理、自我服务、自我监督不到位。同时,农村社会治理各主体的治理行动平等协商、协同行动的治理理念有待进一步加强。乡村精英流失,治理主体能力弱化,乡村治理人才短缺和社会治理主体明显弱化,这些都使得社会治理绩效短期内难以提升。

从前些年的实践看，由于政府往往是乡村社会治理的强势主体,对农村事务大包大揽,导致对村(居)民自治组织的社会自我调节空间的挤压和村(居)民自治组织对政府的反向依赖程度的强化，降低了群众的参与动力和积极性，群众的自治作用发挥得比较有限,自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的内生动力、积极性、能力都不高。

乡村社会治理协商水平有待提高。主要表现为城乡社区协商的内生动力不足。从协商主体上看，村民对乡村自我管理、自我服务、自我监督的协商参与度不高，有协商之名，无协商之实等。

在农村,参与乡村社会治理的社会组织数量较少,有利于促进农村、农民、农业发展的社会组织形成、发展比较缓慢。现有的社会组织存在规模小、独立性差、承接政府职能转移能力不足等问题,在社会治理中发挥作用有限。

（2）从乡村治理的突出问题看,农村社会治理及社会公共服务能力和水平还不能有效满足农民需要。城乡公共服务的差距仍然较大。农村公共服务滞后,农村基础设施建设不完善。基层政府要建立健全发展农村社会公共服务的体制机制,满足人民群众日益增长的多样化、个性化的公共服务需求。村民自治组织自我管理、自我服务、自我监督功能较为薄弱,功能作用没能有效发挥,治理主体地位弱化。村民自治组织在农村社会治理中的责任和优势没有发挥出来,在农村公共事务管理中出现缺位现象。

（3）从实现乡村社会治理手段上看,还存在着较多不适应治理手段多样化的地方。要提高乡村社会治理现代化水平必须坚持多种手段综合治理。运用行政、法律、经济、道德、教育、科技等多种手段的综合治理受多种因素影响,整体效果不甚理想,还需要进一步提高。对一些社会问题，要从提高人的思想道德素质、从道德规范的自律约束方面入手，而不能仅仅就事论事，就矛盾论矛盾，要把事情和矛盾放在道德规范约束中去考量,社会治理的成效才会充分发挥。当前，虽然我们已经建立健全了与社会主义市场经济相适应的中国特色社会主义法律体系，但在培育好、发展好全社会公民的法治意识、法治思维方面存在明显弱项,是一个制约乡村治理水平不断提高的较为明显的短板。

三、加强和创新乡村治理的思考

调研组深入该市镇、村,摸查调研、分析研判,为该市加强和创新基层治理推出了一系列重大举措，取得了一系列重要成就。同时,调研中也发现,当前该乡村治理体系和治理能力现代化水平还不高,乡村社会治理需要破解的难题还不少,基层治理还存在一些短板。鉴于此,课题组就提高乡村社会治理水平,提出了自己的一些思考。

（一）完善村党组织领导乡村治理的体制机制

（1）全面加强党的领导和党的建设,不断强化基层党组织建设。推动党的全面领导在基层落地落实。下大力气解决农村党的领导虚化弱化、层层递减等问题,重点破解农村基层党组织领导力组织力不强的问题。全力以赴抓好农村基层党建示范创建工作。持续优化农村基层党组织设置,不断扩大党的组织覆盖和工作覆盖。强化村(社区)党群服务中心和村(居)民小组党支部活动中心建设,提升服务和治理效能。

该市结合镇(街)体制改革,优化党政机构设置。围绕国家城乡融合发展试验区连樟样板区建设和改革发展,积极复制推广“连樟经验”。努力实现各镇党委有党建标杆,各村(社区)有党建强项。大力实施基层治理“强镇战略”。严格落实党委书记抓“头雁”工程第一责任人的规定,不断提升基层党组织“头雁”队伍综合素质。全面推行“帮推引督”工作机制,推动镇(街)领导班子成员与所驻村“头雁”建立“一对一”帮带工作格局。

（2）完善村民自治,激活乡村治理活力。加强基层组织建设,探索有效自治机制。强化党组织领导核心地位,同时,通过“定权责立规范”，明确村级各类组织岗位职责、议事规则，确保村级各类组织运作有法可依、有规可循、有章可行，使自治活动有序开展。一是规范各项规章制度，明确村级各类组织职责。为使村级各类组织职责明晰、运作高效，进一步厘清村级各组织的权责关系，使其各负其责，各尽所能又相互配合，相互支持。二是规范村民自治程序，确保议事、理事依法依规。全面推行“四议两公开”“民主决策机制”等制度规范村民议事规则，引导村级各类组织在党支部的领导下开展各项工作，村中事务都由党支部在广泛征求村民意见的基础上讨论决定、领导实施，注重强化党支部的领导核心作用。三是以村规民约为抓手,落实村规民约，确保村庄健康发展，推动健全现代基层社会治理体制机制。

（二）深化农村综合改革,提升乡村治理水平

农村经济社会的发展、乡村治理水平的提升需要不断深化农村综合改革来提供根本动力。以改革添动力,在乡村振兴、破解城乡二元结构、促进城乡融合发展方面要牢牢把握改革开放关键一招,以项目实施推动各项改革。

（1）构建农村综合服务体系。实现城乡融合发展要持续推进城乡公共服务均等化,建立健全普惠共享的城乡基本公共服务体系。乡村社会治理的最终目的不在政府绩效的提升,而是民生诉求的有效回应,是公共服务供给。建立农民综合服务平台,为农民提供便捷、高效、优质的“一站式”综合服务,有效满足农民对公共服务的多样化、多层次、个性化的需求。农村中社会资本和社会组织的发展情况直接影响农村公共服务的水平和质量。优先保障“三农”投入,完善涉农资金统筹整合长效机制,强化农业金融服务,落实支持农业发展的各项税收优惠政策。支持村集体经济组织发展壮大,推进村集体经济发展,支持新型农业经营主体发展壮大,积极开展“三变”改革,不断增加村集体经济收入。深入推进平安村建设、“民主法治村”创建。推动城乡社区网格化服务管理,鼓励各类主体参与社区设施建设与服务供给,加快形成基层社会治理多元化投入格局。

（2）加快推进重点项目建设,推动一、二、三产业融合发展示范项目和一批文旅农旅融合项目落地落实。积极推进农村集体经营性建设用地入市改革,通过建设房屋合作社、土地合作社、资金合作社、消费合作社“一村四社”乡村治理体系建设,整合农村现有资源,激发乡村试验改革内生动力,发展集体经济,提高村民收入。

（三）建优乡村治理人才队伍

乡村治理是一个长期的系统工程,乡村治理有效,离不开人才队伍的支撑。推进乡村振兴,乡村社会治理有新气象,焕发新活力,要建优配强振兴乡村的人才队伍。强化人才队伍培训,完善培训培养计划,深化人才发展体制机制改革,培养造就德才兼备的高素质人才。

（1）精选领路人。村级班子要政治过硬，本领高强,作风踏实。学历层次要不断提升,科学文化素质和思想道德素质普遍提高。

班子队伍要更加年轻化,年龄结构、性别结构要不断优化,增强整体功能。

（2）全方位深入明确人才引领发展的战略地位，深入实施“起航计划”等,搭建并依托人才服务平台，探索建立多元化多层次农村实用人才培训体系,开展农业专家下基层行动。完善配套体制机制,制定、实施人才培养和激励计划,培养并造就大批德才兼备的高素质人才，形成具有吸引力的人才制度体系,激励人才积极主动参与服务于本地产业发展和社会发展。