县级城市餐饮服务业发展面临的油烟防治困境及对策分析

三台县综合行政执法局 陈杨，李泉儒，景腾盛，何鹏

一、城市餐饮服务业油烟防治的法律背景

我国城市的经济快速发展，第三产业的餐饮服务业也发展迅速，因餐饮服务业多选址在居民区、学校附近等环境敏感区，由此引发的餐饮油烟问题也日益突出，国家也越发重视餐饮服务业的油烟防治工作。1996年实施的《中华人民共和国大气污染防治法》首次将餐饮油烟污染防治写入法律规定，明确城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民居住环境的污染。2000年对法律条文内容做了部分修改，并在同年颁布了《餐饮油烟排放标准（试行）》（国标GB18483-2001）。2010年颁布了《饮食业环保技术规范》（HJ554－2010）对选址作了指导性意见规定“新建住宅楼内不宜设置饮食业单位；现有住宅楼类不宜新设置产生油烟污染的饮食业单位；规划配套的饮食业单位宜商业服务区内”等。2015年《中华人民共和国大气污染防治法》修订，对餐饮服务业油烟的监管加强，对油烟排放、经营场所选址、露天烧烤作出了具体规定，其中直接明确“禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼以及商住综合楼内与居住层相邻的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的餐饮服务项目。”另外将饮食业在住宅区域的选址由技术规范的指导意见“不宜”，上升至了法律的强制规定“禁止”，对餐饮服务业油烟防治要求越来越严厉，餐饮服务业的发展正面临严格法律的强制规范和严峻的执法形势。[1]

二、城市餐饮服务业发展面临的困境

（一）环境保护执法形势严峻，维持餐饮店经营成本增加

县级城市餐饮服务店门店规模普遍较小，按照《餐饮油烟排放标准（试行）》，其中绝大多数经营中餐或早餐、小吃的基准灶头数在3个以下，属于小型餐饮店，店内通常仅能够摆放4至6张餐桌，这类馆子经济、实惠、味道大众较受欢迎。据相关部门统计，2020年三台县城区有各类餐饮服务店800余家，其中火锅店约150家，烧烤约100家，早餐、中餐和小吃店约550家。供应早餐、中餐和小吃的餐饮店普遍为小型餐饮店，该类餐饮店是县级城市餐饮服务业的重要组成部分，为城市居民个人消费提供餐饮服务。2016年《中华人民共和国大气污染防治法》实施以来，对餐饮业环境保护的执法加强，城市餐饮服务经营者需要支出成本增加，一家小型餐饮店除每月固定房租外，还需按照环境保护法律有关规定投入较高的成本，购买安装油烟净化设施、油烟在线监测系统、餐厨废弃物油水分离设备等，在后续经营过程中还需要投入油烟防治等设备的维护费以及餐厨废弃物的处置费等。如果餐饮经营者不履行环境保护义务，采取油烟防治等环境保护措施，将面临高额的行政处罚，甚至停业整治。

（二）城市规划相对法律规范滞后，门店变更经营涉嫌违法

县级城市特别是中心城区，主要是商住混合用房，一楼为商业用房，二楼以上为居住用房，普遍未配套设立专用烟道，规划建设相对于现在的发展实际和法律规范较滞后。如三台县城中心，某长度约100米的路段，道路两侧几乎被粥铺、面馆、中餐馆、火锅店等占据，而这些店铺楼上就是居住层，甚至有的是学校教室。这些店铺可能几年内多次变更经营者或餐饮服务内容，如按照现行的《中华人民共和国大气污染防治法》，开展行政执法工作，很多餐饮店都很难通过整改，而达到继续经营的目的，只有迫于严格的法律规定，提前自行关闭，以减少高额罚款等损失。现行的《中华人民共和国大气污染防治法》虽然对餐饮服务项目新建、改建、扩建的禁止性行为作出了规定，但此后对新建小区商住综合楼是否应根据建设规模，合理配套建设餐饮项目的专用油烟管道和保障有至少2层商用楼层等，却未配套制定出台规划建设的强制性规定，政府规划部门在审查规划图纸时不能强制要求新建商住小区应合理保障餐饮项目有符合经营的场所，造成在2016年以后新建的商住小区仍然存在缺少可供餐饮店经营的场所。[2-3]

（三）餐饮业发展外部环境欠佳，法律纠纷和矛盾突出

（1）环境保护监管和执法的部门信息不畅，未能及时跟进餐饮项目的选址，造成餐饮经营者违法既成事实，投入资金无法挽回，影响政府公信力。政府推行简政放权，实行证照分离后，餐饮单位在办理营业执照时不需要提供相关环评手续，而办理食品经营许可等，经营用房是否符合大气污染防治的法律规定，又不是市场监管部门审查的内容，造成部分餐饮项目建设后面临关闭，不仅给经营者造成了经济损失，而且损害政府公信力，甚至引起诉讼。[1]如江苏省南京市中级人民法院《行政判决书》（2018）苏01行终4号，该判决显示“餐饮店经营场所是否配设专用烟道不是食品经营许可的审查范围”，这样的判决虽符合法律规定，但其判决结果却很难得到社会的认同，实质上已造成政府公信力下降。

（2）餐饮油烟污染信访激烈，商家与居民矛盾难调和。县级城市餐饮店普遍处于城市环境集中敏感区，因场所限制又难以通过整改降低对周围环境的影响，在安装油烟净化设施后，可能又会因为设备运行引发噪声污染。

（3）油烟环保执法执行难，政府处于两难地位。一方面，县级城市的餐饮店普遍选址不符合法律规定，油烟投诉者要求依法查处并关闭餐饮店的诉求是合法的；另一方面，因县级城市规划先天缺陷，如果严格执法，很多的餐饮店都将关闭，势必对餐饮服务业发展造成重大影响，甚至可能引发餐饮经营者集访等问题，因此负责餐饮油烟环保执法的部门通常只能以较平和的方式进行长期性的协调处理。[4-5]

三、城市餐饮服务业发展的对策建议

（一）制定餐饮店管理办法，合理减少餐饮服务经营成本

由当地人民政府制定出台《餐饮店分类管理办法》，根据餐饮项目的大小和油烟产生等情况，对餐饮店进行分类管理，除对安装油烟净化设施作强制规定外，对在线油烟检测设备的安装应因异施策，大、中型餐饮店因集中排放量较大可作强制规定，小型餐饮店应根据餐饮服务内容，按照火锅、中餐、小吃等做出具体规定，如包子店、馒头店、油炸小吃店这些就可不作强制规定。同时，餐饮项目经营必然会产生餐厨废弃物，而按照《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，餐厨废弃物的处置应属于特许经营活动的范畴，只能由取得特许经营的企业从事，因餐厨废物属于可利用的资源可产生经济效益且具有垄断性，又涉及群众切身利益，建议由政府主导采取一定方式投资建设餐厨废弃物资源化利用和无害化处理项目，并严格按照政府决策的相关规定，向餐饮经营者开展用户付费项目公众支付意愿和能力评估，以保障政府决策和合法性、合理性与公众参与的支持，在项目运行后期应根据项目经济效益等情况，合理调整处置费用或减免费处置费用，做到不与民争利。

（二）加强餐饮业统筹规划，引导餐饮服务项目合理布局

（1）加强对餐饮业发展的规划，尽快将商住综合楼设置专用烟道以立法的形式纳入商品房建设的强制规划，并对商品房建设预留一定可经营餐饮项目的门店作出规定，从源头上保障餐饮服务业未来的发展，保障城市餐饮项目布局合理。

（2）通过地方立法等方式出台《餐饮油烟项目分类改造处置办法》，政府可根据城市居民点和餐饮店分布状况，对餐饮经营项目进行改造规划，对餐饮店和居住楼层相邻的“退一减一”，逐步消化不符合设置条件的餐饮店；对一、二楼为商用原来没有规划专用烟道的，在符合规划和安全的情况下，获得附近居民同意后，由经营者向房屋建设主管部门提出改造申请和方案，由房屋建设主管部门会同规划、环保、消防等部门审查后进行改造，经验收后投入使用，以保障城市消费需要。

（3）注重城市建设规划的功能分区，在新城区规划时，合理规划设置特色餐饮集中区，保障餐饮项目选址对住宅、学校等环境影响敏感区域不形成影响，形成当地的“好吃街”或“小吃、烧烤”夜市，最终形成城市餐饮“名片”，促进餐饮服务业良性持续发展。

（三）优化政府监管和执法职责，逐步化解矛盾和执法困境

（1）根据现有的相关法律规定，理顺监管和执法部门的职责，制定职能清晰的餐饮项目建设分工办法，加强部门联合审批，在餐饮项目建设事前介入，杜绝项目建设后场所不符合环境保护的法律规定，对餐饮经营者造成经济损失，影响政府公信力，逐步破解执法困境。

（2）通过建立餐饮油烟的信息共享机制，利用政务信息服务平台、综合行政执法平台等，优化餐饮服务项目建设的信息共享，市场监管部门办理餐饮项目的工商营业执照登记时，通过平台等及时将信息共享至环境保护执法部门，环境保护执法部门及时介入餐饮项目选址，提高行政效率。

（3）加大餐饮油烟污染防治的宣传力度，一方面市场监管部门在办理餐饮类营业执照时、店招店牌的审批部门在办理店招店牌审批时，及时向餐饮经营者宣传《中华人民共和国大气污染防治法》有关餐饮项目新建、改建、扩建的规定，引导餐饮经营者守法经营；另一方面按照“谁执法、谁普法”的要求，执法部门在开展执法检查时、处置油烟扰民问题时，根据城市规划建设客观实际，引导城市居民合法、合理表达诉求，增加餐饮经营者、城市居民、执法部门的互信理解，逐步化解矛盾。