社会救助制度的国际经验及其对我国的启示

南京大学政府管理学院 蒋浩飞

中国社会救助制度的起源是1993年于中国部分地区引入的面向生活困难者的最低生活保障制度，正式形成于1999年颁布实行的《城市居民最低生活保障条例》。随着改革开放政策的实施和社会主义市场经济的发展，社会救助制度也进一步丰富，2014年2月21日国务院发布了《社会救助暂行办法》（下称《办法》），并于2014年5月1日起正式实施。《办法》正式实施后，我国建立起最低生活保障、农村五保供养发挥核心作用，医疗救助、住房救助、教育救助发挥辅助作用，临时救助发挥补充作用的新型社会救助体系。虽然我国已建立起广覆盖的社会救助体系，但在实际运行过程中仍存在法制化水平欠佳、救助水平低、城乡分立、地区差异明显、管理责任划分不清等问题。

一、中国社会救助制度的显著问题

（一）法制化水平亟待提高

《社会救助暂行办法》的发布机关为国务院，效力级别属于行政法规，立法层次偏低。这导致《办法》缺乏强制力和可操作性，对于一些现实中存在的问题也未能予以覆盖。

（二）社会救助制度不统一

（1）城乡分立。中国社会保障制度城乡分立由来已久，在制度创设之初便已显雏形。1951年《劳动保险条例》颁布，城市政府机关干部和国有企业员工的养老金、医疗给付有了制度化的规定，而农村社会保障却以人民公社等生产团体内部的互助制度的形态而存在。改革开放之后，中国社会保障制度中农业户口和非农业户口的户籍区分和公务员、企业员工、农民的职业区分逐渐走向制度化。作为社会救助制度的重要组成部分，最低生活保障制度在1999年便建立于我国城市区域。相较于城市区域建制时间较早的事实，直至2003年，农村最低生活保障制度才受到国家的重视，2007年才正式建立，晚于城市8年。城乡分立的体制提升了制度运行成本，扩大了城乡待遇差距。据相关数据显示，除北京、天津、上海三市之外，其余各省、市、自治区的城市低保标准均高于农村低保标准，部分地区的城乡差距甚至超过两倍以上。（2）地区差异明显。我国人口基数大且经济发展水平呈明显的地区差异性，加之中央出台的法规和政策的强原则性及要求刚性，我国不同省份间的社会救助待遇标准存在明显差异，东南沿海省份与中西部内陆省份的低保标准差距最高甚至达到了两倍以上。

（三）社会救助水平偏低

（1）低保标准偏低。中国最低生活保障标准的制定会考虑到各地的生活状况和财政状况等因素，由各地方政府决定。从数据上看，城市低保标准制定原则为当年城镇居民人均可支配收入的1/5，农村低保标准制定原则为当年农村居民人均可支配收入的1/4—1/3之间，虽然相对比重保持着逐年增加的趋势，但绝对水平却较低。形成这种低水平的低保标准的原因在于我国一直是以收入水平的高低去界定贫困事实的存在与否，这是以绝对贫困的视角去测量低保水平，社会救助的目标“保障公民的基本生活”实际上为“解决温饱问题”。在此种理论视角下，低保人员的最低生活需要成为低保标准制定的重要参考标准，低保标准的提高与否也取决于物价指数的变化，这种输血型社会救助仅能满足低保人员最低生活需要，除此之外并不能使受救助者具备进行人力资本投资、提高自身技能等实现脱贫的经济条件，而只能长期处于贫困状态。（2）医疗救助起付线过高、报销比例有限。我国医疗救助的对象主要有低保户及其家属、特困人员以及按政策规定的其他困难人群。救助对象的具体基准由各地方民政部门和财政部门根据各地经济条件、医疗救助基金的状况、困难家庭的负担能力和医疗需求等因素共同制定。救助内容主要为对医疗保险费用需个人负担部分的补贴及对超出医疗保险覆盖范围外的医疗费用的补贴。

（四）社会救助管理责任划分不清

管理责任包括决策权、执行权和监督权。中国社会救助管理责任的划分如下：《办法》规定：国务院民政部门统筹全国社会救助体系建设；国务院及县级以上地方人民政府民政、应急管理、卫生健康、教育、住房城乡建设、人力资源社会保障、医疗保障等部门统称为社会救助管理部门；乡镇人民政府、街道办事处负责有关社会救助的申请受理、调查审核，具体工作由社会救助经办机构或者经办人员承担；县级以上人民政府及其社会救助管理部门应当加强对社会救助工作的监督检查，完善相关监督管理制度。这种政出多门，多头管理的体制会造成各部门互相推诿责任，造成工作重复，降低行政效率，提高运行成本，浪费公共资源。

二、国外社会救助制度简介

（一）美国社会救助制度

美国针对老年人、残疾人、儿童等不同的对象，实施各项分立的社会救助制度，且各州也存在着独立运行的社会救助制度。美国现存有五项主要的社会救助制度：针对贫困家庭的暂时性援助、针对贫困人群的医疗保险、针对困难家庭的营养援助、针对困难家庭的普通收入以及常态化设置的救助服务。另有广义的收入保障：劳动所得税收豁免（Earned Income Tax Credit，EITC）制度。

1.贫困家庭的暂时援助（TANF）

州政府在对有儿童和孕妇的贫困家庭给予现金给付时，联邦政府向州政府提供的定额补助。TANF是美国1996年福利改革的一环，目的是促进就业。资金的用途由各州裁量，给付内容由各州独立决定。总计获得5年给付的家庭会失去接受给付的资格。2018年6月覆盖约224万人、约97万个家庭。

2.医疗救助（Medicaid）

联邦政府针对包括妇女、老人、儿童等在内的社会弱势群体实施的一项救助服务。联邦政府负责政策涉及及标准制定，联邦政府和地方政府共同负责筹备资金，具体的管理工作则由地方政府具体负责。

3.补充营养援助计划（SNAP）

补充营养援助计划是美国社会救助中的食物供给项目，联邦政府负主体责任，向无法满足基本食物需求的家庭提供资金援助。仅2018年一年，该项目就覆盖了全美约1940万家庭、3858万人，资金支出总量共计48亿美元。

4.补充收入保障（SSI）

联邦政府直接管理，针对低收入者的现金给付制度。65岁以上的老年人或残疾人中，满足于资产和收入有关的资格条件，则可以获得给付。对无资产者的给付上限为每月750美元（2018）。若有其他收入或OASDI等其他给付，SSI的给付额会相应地减少。多数州会在联邦收入保障的基础上额外追加给付额。2018年10月SSI覆盖人数约为816万人，支出合计48亿美元，平均每月551.37美元。

5.一般救助（GA）

仅在一部分州实施，针对的对象是未能获得TANF和SSI的人。资格条件和给付内容各州各异。

6.劳动所得税收抵免（EITC）

由联邦政府负责实施，给有工资收入的家庭一份补贴，只要这个家庭的工资收入没有达到法定的标准，就可以得到额外的补贴，以改善家庭的经济贫困、社会保障和儿童抚养等问题。补贴额根据收入额和子女数而有不同，有两个孩子时，最高的补贴额可达每年5728美元（2018）。同时，全美有20多个州也以州或地方所得税为财源，制定和实施了本州的EITC法案。

（二）英国社会救助制度

英国的现金给付分为缴费型给付、无需家计调查的非缴费型给付、家计调查型收入关联给付，其中收入关联给付相当于社会救助。具体来讲，包括收入补助（Income Support）、求职者给付（Jobseeker’s Allowance）、儿童税收（Child Tax Credit，CTC）和家庭税收豁免计划（Family’s Tax Credit）。英国就业年金部将于2023年末以前逐渐废止上述制度，将复杂的福利给付简化，统合上述制度，创设普遍性给付制度（Universal Credit）。

（1）收入补助。收入补助制度以每周工作时间不满16小时且收入和资产低于维持生计所必须的费用者为对象。具体来讲，主要包括老年人、失能者、疲于家庭事务或育儿等原因而无法就业的人。根据申请者的年龄、家庭构成和残疾程度计算出其用于维持生计所必须的费用，再用该费用减去实际的收入，得到给付额。若无收入，则最低给付额为每周57.90英镑（2018）。

（2）求职者给付。求职者给付具有失业保险和社会救助的双重属性，以政府税收作为财源，根据年龄、配偶者、孩子数计算给付额，以18岁以上的英国居住者为对象，且须满足8项资格限制。

（3）儿童税收抵免。该减免额度的最终决定权在当地税务局。申请人及其家庭成员如若正领取英国各项社会救助津贴，他们将不用申请即可获得儿童税收豁免权。只要申请人领取儿童税收抵免期间家庭总收入低于一万六千英镑，（在满足WFTC资格的情况下家庭年总收入要求降低至六千四百英镑），就一直享有领取资格；按照应出尽出原则，当申请人的家庭收入超过规定范围时，抵免额会按照一定比例降低直至取消。

（4）工作家庭税收抵免。工作家庭税收抵免的对象是25岁以上（若有子女，则为16岁以上）、每周工作时间高于16小时的低收入家庭。与儿童税收抵免政策一样，家庭年收入超过6420英镑时，获得的补助额会相应地减少。工作家庭税收抵免的最终额度由基础因素、伴侣或单身、每周工作时间30小时因素、残疾因素、重度残疾因素和育儿费用共同决定。

（三）德国社会救助制度

德国《社会法典》第12编规定应对没有亲属的支援且无法就业的困难者予以帮助。在德国，社会救助项目主要有生活救助、特别救助、基础保障等部分，且都须进行家计调查。各项制度由德国联邦劳动社会部管理，各州和市负责实施。

德国规定，地方政府是社会救助的运营主体，且财源为地方政府的一般财政收入。但2014年后，开始由联邦政府负责基础保障的全部支出，并将该负担逐渐向地方公共团体转移。

1.生活救助

生活救助的给付内容包括：食物、住房、衣服、家具、取暖及日常生活中个人的需要（一定限度内参与社交和文明的生活等）的费用，对儿童和青少年，特别是成长和发展所需的费用也包括其中（如：教材费）。给付额=必要不可少的生计费用-收入-从其他制度获得的现金给付。接受生活救助的人的数量约为37.4万人（2016），其中，65岁以上者因有基础保障的给付，因此只有8.3万人。

2.特别救助

特别救助的给付内容包括：医疗救助、针对残疾人的社会综合救助、护理救助、为克服特别的社会性困难的救助、针对其他遭遇的救助，每一项都有相应的支援措施。接受特别救助的人的数量约为141万人（2016）。

3.基础保障

基础保障指对因年老或无法获得收入，无法期待能获得生活所需的足够的资源的人提供给付。对象是生活贫困者中65岁以上或18岁以上收入能力减少或丧失的人。接受基础保障的人数为105.9万人（2017）。

（四）日本社会救助制度

日本政府于20世纪50年代颁布并施行了现行的《生活保护法》，建立了覆盖全民的社会救助制度。日本的社会救助制度具有普遍性、保障最低生活、补足性的特点。生活保护以家庭为单位实施。需要保护者获得给付以提出申请为前提，申请人可以是需要保护者本人，也可以是其法定扶养人或同居的亲属。生活保护给付标准由厚生劳动大臣制定，给付标准的制定须考虑受助者年龄、性别、家庭构成和居住地等因素，20世纪80年代末期，日本政府将其最低生活标准按照待遇标准分层分类，其中待遇最优的都市区域为1类，1类区域中有两个层级；县级区域为2类，2类区域中也有两个层级；市町村区域为3类，3类区域也存在两个层级。基于上述分层分类的方法，日本政府分别给予不同地区不同人群生活、教育、住宅、医疗、护理等全方位的救助，上述各项救助的子项目在《生活保护法》中均有详细规定。政策制定方面，厚生劳动省社会援护局是国家层面的主要负责机构,地方层面主要由社会福祉事务所具体负责。国家与地方共同负责吸纳资金,其中生活保护、设施维护、委托代理等费用国家财政负责了绝大部分。地方政府负责了生活保护费、设施维护和委托代理等费用的25%。

三、政策建议

（一）提升社会救助法制化水平

法律是国家执行政权的工具，是规范社会各种行为的重要手段，其指引性功能、评价性功能和强制性功能更是在政治生活中发挥着不可替代的作用，提升社会救助法制化水平是完善我国社会救助制度的第一步。具体的做法包括：第一，加快《社会救助法》立法进程，将其转为人大立法，效力级别上升为法律。这样一方面可以避免行政立法存在的部门分割和利益冲突等问题，更重要的是，社会救助政策瞄准困境人群，人大立法可以充分吸收弱势群体的意见，更能体现立法过程的民主性，也能够推进立法的精细化。第二，明确以权利为基础的立法理念，以权力为基础的立法理念能够保证受救助者地位的平等，维护其作为人的尊严。《社会救助法》既可以直接进行规定，赋予公民以社会救助权；也可以在《办法》第一条规定的基础上具体到宪法的某一条款，例如，具体到宪法第三十三条第三款：“国家尊重和保障人权”或第四十五条第一款：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”

（二）缩小社会救助制度的城乡异质

统一的社会救助制度并非意味着单一的社会救助制度。中国幅员辽阔、人口众多，各地经济发展水平不一，国民生活水平也存在一定差异，无法建立单一标准的社会救助制度，但也不能过分强调和夸大地区差异而忽视中西部地区、非城市区域及困境人群的社会保障制度。社会救助制度作为社会保障的最基本层面，推进社会救助制度走向统一对于维护社会公平具有重要意义。具体的做法包括：第一，整合城乡制度，不以户籍作为区分，对于城乡居民都实行无差别的社会救助制度，做到城乡标准统一、主管机关统一、申领程序统一、法律责任统一。第二，将全国各省、市、自治区按经济发展水平分为若干类地区，设立不同的社会救助待遇标准，但同类地区的待遇标准要一致。第三，针对不同类型的家庭设立不同的待遇标准，在制度设计上要充分考虑家庭构成、子女数量、残疾人、老人等因素，以最大限度覆盖各类风险。

（三）提升社会救助水平

一方面，遵循人民对美好生活的向往，建设美好社会。社会救助水平的提高对于解决发展之“不平衡”具有重要意义，这使得提升社会救助水平具有了必要性。另一方面，中国经济持续发展，从长期来看也将稳居世界第二位，能够投入更多的资金用于发展社会保障事业，这使得提升社会救助水平具有了可行性。

具体的做法包括：第一，变革传统的城乡低保标准的不统一，根据物价水平及经济发展水平适时适量调节低保给付基线，不能停留在维持温饱这一基准上，而是应该以保证全体公民足以过上最低限度的健康且文明的生活为目标。第二，废除或降低困境人群的医疗费用报销起付线，并适度提高大病报销比例。该举措在中国部分地区已经开始实行，积累了丰富的经验。提升报销比例则有助于减轻贫困家庭的负担，减少因病致贫的现象，这对我国的反贫困事业大有助益。