论司法权和行政权的博弈困境——以行政诉讼立案为视角

浙江工商大学法学院 吴雨昭

根据《2018年全国法院司法统计公报》公布的统计数据，2018年我国各级人民法院共累计受理行政诉讼案件659248件，结案653440件，结案一审案件中法院最终裁定不予立案17065件，驳回起诉61186件，约占该年度总结案数的12%；同年，各级人民法院累计受理民事一审案件12449685件，结案12434826件，结案一审案件中法院裁定不予受理26516件，驳回起诉424798件，占总结案数的3%左右。可以看出，相较于民事案件，行政诉讼案件进入法庭审判环节显得更为艰难。造成这种困境的原因何在？如何破解？这二者都是值得探讨的问题。

一、造成行政诉讼立案困境的原因

（一）公权至上及人治传统思想的影响

行政诉讼制度虽在近代才被正式确立，但在我国的传统文化体系中，“君治”既代表了国家利益，也代表了百姓的基本公共利益，但个体的民主意识、权利意识得不到广泛的启蒙和充分发展，因此也无法创建保障民众个人权利的专门制度。到了现代，这种处于公权至上思想影响下的薄弱的法治意识和民主意识依然普遍存在，加之传统文化中的“厌诉”“耻讼”心理，相当一部分民众在遇到与行政主体间的纠纷时第一反应是找上级领导做主，而不是选择诉讼作为权利救济渠道。

另一方面，人治传统导致官员“官本位”的特权权力观念的滋生和百姓“清官”崇拜思想的延续。不少官员将自己定位于高高在上的管理者而非为人民服务的职业者，致使他们在“民告官”事件发生时，非但不反思自身的过失，反而为了颜面极力遮掩，甚至直接干预争议解决机制的运行。同时，不少群众受传统观念的影响,对“清官”“钦差”寄予厚望，常常希望寻求领导机关帮助借助行政权威以权压法，长此以往，将造成司法和法律的缺位。

（二）行政权力的介入和影响

1.具体制度的缺陷增加司法权独立行使的难度

我国现行宪法第3条规定，“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责,受它监督”。第126条明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关，社会团体和个人的干涉”。《行政诉讼法》更指出，法院在行政审判中应居于超然的独立司法地位。但事实上,法院的实际地位并不完全如法律所言。

汉密尔顿曾这样说：“就人性的大局而言，控制某人的生活等同于控制其意志。”在我国行政法律法规不是十分完善的大背景下,各级政府部门对于法院的日常办公和生活服务设施经费的划拨有相当大的自由裁量权，行政机关实际上拥有对法院的“生活控制权”，从而也就大大影响了法院的司法能力。除非推行中央统辖的地方法院人财物统一管理制度，改变地方法院机构编制和法院遴选、工资福利制度，即将与法院运行相关的物质和人力资源的分配控制权直接赋予司法机关，否则，行政诉讼程序很难不受到行政权力的干扰。

2.法院对社会效果的追求给行政权力的介入提供机会

法律效果与社会效果有机结合这一司法政策长期以来影响着行政诉讼的结构、运作和法律功能，它期望司法活动发挥双重效应：一方面实现法律的权利保障功能，体现庄重合法的法律效果；另一方面取得社会公众的内心服从，体现合情合理的社会效果。然而，“社会效果”一词内涵和外延的暧昧界定，客观上给非法律因素合理、合法地介入司法过程留存了空间。

行政诉讼机制所处理的当事人的利益关系具有特殊性。行政诉讼解决的是各级行政机关或法律、法规授权的机构与公民、法人或者其他组织在行政管理的执行过程中发生的法律争议，即通俗意义上的“民告官”。有了行政机关这一特殊主体的参与，法官对于行政诉讼的社会效果的考量往往凸显出一种治理化的色彩：普通民事、刑事案件如无社会舆论的高度关注，大多数案件的裁决对社会公众的内心服从性影响较为有限；而在行政诉讼领域，案件哪怕仅仅涉及低级别的政策文件，案件的裁判都可能对某个群体造成影响，产生较大的舆情波动和社会影响，而当法院产生此种考量时，行政权力的介入就变得更为容易了。例如，涉及政府征收土地、房屋拆迁等诸多民生案件，法院一方面怕引发社会不安定因素，造成“群访”，另一方面还可能受到来自党委、政府的强力干预，致使在审查立案初期需严格把关，最终导致行政诉讼案源的流失。

二、行政诉讼立案困境的破解

（一）完善行政诉讼管辖制度

1.适当提高行政诉讼审级

最新修正的《行政诉讼法》扩大了中级人民法院的管辖范围，规定中级人民法院有权管辖以国务院部门或者县级以上地方人民政府为被告提起的行政诉讼，但对高级法院的管辖范围规定较为笼统。因此，可以适度提高行政诉讼案件的审级，将群众性的民生案件、易受地方行政权干扰的案件以及诉讼标的特大的案件交由高级法院一审，一方面可排除非司法因素的干扰，另一方面也便于总结行政诉讼审判的实践经验。

2.建立与行政区划适当分离的司法管辖制度

建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，有助于审判资源的合理分配和行政案件的公平审理，最主要的是能让审判工作摆脱地方党政机关的权力干预，实现行政地域的相对超脱、人财物的相对超脱、权力的相对超脱、人情的相对超脱。实践中，已有不少地方对行政诉讼的异地交叉管辖制度进行了试点，并取得了较好的应用效果。值得注意的是，异地交叉管辖不可避免地导致当事人时间、经济成本的增加以及释明难度的增加，如何最大程度地减少当事人的诉讼成本，需要制度的深入构建和实践经验的进一步总结。

（二）健全法院经费保障制度

当前我国各级人民法院的经费来源主要有：（1）地方财政拨款。由当地政府部门根据自身经济实力与人民法院的开支预算报告综合决定拨款数额的多少。（2）法院自身的诉讼费收入。法院收取的诉讼费并不直接属于法院，而是先上缴地方财政，由财政统筹后再进行划拨。（3）中央和省级财政的专项补助经费。此类经费补助主要针对基层及贫困地区法院，以弥补其财政收入和诉讼费收入的短板。（4）上级法院补助收入。辖区内法院系统必需的业务设备购置和贫困地区法院业务经费，由上级法院的财政专户部分核拨。上述四种经费来源中，地方财政拨款和诉讼费收入是维持司法机关运行的主要经济支柱，但在现行制度下，这两类经费分配和划拨的主动权基本掌握在财政部门手中，即法院的人、财、物保障依赖于地方政府体制，这导致了司法天平向地方利益一端的倾斜，司法的地方保护主义屡禁不止也就不足为奇了。

因此，我们应对现有的法院经费的分配方式加以改进，建立独立的司法预算体制。独立的司法预算制度是指法院主要的建设资金、人员经费预算垂直上报，由国家计划单列，中央统一拨款至最高院，再逐级下拨；同时，同级财务部门将法院上交的诉讼费收入形成专项经费，用以支持法院日常办案工作的开展，专款的年终结余独立统筹，转入下一年度的办案经费。独立的司法预算体制有助于防止司法腐败，提高法官社会地位，保障司法权的独立行使，减少行政权力的介入空间。

（三）建立立案审查的统一标准

《行政诉讼法》经过修改确立了行政案件的立案登记制，即法院对当事人的起诉不进行实质内容的审查，仅仅对形式要件进行查对，但《行政诉讼法》相关条款对于审查内容的规定过于笼统，各级法院对当事人起诉审查程度的理解常常是仁者见仁，智者见智。细化形式审查的具体内容以及“明显不合理”的审查标准，才能既使“立案难”的问题得以解决，又不至于让法院的行政审判组织陷于“滥诉恶诉”的危险。

（四）提高法官素质，完善法官职业保障制度

由于行政法官所要处理的争议带有特殊性，因此对于其专业背景、执业经历、专业技能应有更高的标准和要求，一方面要加强职法官的业务培训，另一方面要改进我国法院人才的引进机制，以解决行政法官队伍老化、学历较低和骨干力量不稳定的问题。同时，要完善法官职业的保障制度，摒弃法官奖惩、离退的行政管理模式，提高法官职业地位和职业自信，使其在面对被告时没有身处“矮檐”下的无奈感。

拉德布鲁赫说过:“对于法官而言，法律规范本身就是目的，而世界上所看到的法律也不会受到异物的侵害：为了使法官绝对服从法律，法律将法官从所有国家权力的影响中解放出来。只有在遵守法律的法院中才能实现司法独立。”行政诉讼作为实现行政机关与相对方权利义务衡平的法律手段，却往往因为行政权力和司法权力之间的错位关系，无法真正落实行政诉讼制度的原始功能，出现“原告不敢告,被告不让告,法院不愿审”的状况，造成司法资源的浪费和民众对于司法权威的诚信的消耗。

必须承认的是，《行政诉讼法》历经多次修改，扩大了行政诉讼的受案范围，建立了行政诉讼案件的立案登记制度，已经在很大程度上改善了行政诉讼立案的生存状态，但我们仍然期待能够通过对诉讼管辖制度和法院经费保障制度的完善、立案审查统一标准的确定、高素质法官队伍的建设，厘清司法权与行政权的关系，划清权力的边界，改善行政诉讼案件受案率低的现状，进一步挖掘行政诉讼在保障人权和依法治国中的重要作用。