探析乡村振兴建设过程中农村宅基地管理模式的有益探索

福建省华安县华丰镇农业农村经济服务中心 李忠辉

党的相关会议指出：“农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。”乡村振兴战略的提出、农村土地改革三项试点的启动，为我国农村土地制度改革指明了新的实施方向。各个地区应当结合乡村振兴的要求，积极探寻农村宅基地管理的有效措施。

一、乡村振兴策略概述

乡村是国家和社会的重要构成，同时乡村也蕴含着丰富的自然、社会、地理及经济特征，是极具挖掘和开发价值的综合体。并且，乡村还兼具生活、生产、生态及文化等多重功能，其发展价值远远高于以往任何时期，能够与当前的城市发展形成相互促进、和谐共生、共存共享的全新格局，为我国和谐社会发展提供关键助力，正所谓乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。伴随我国经济社会矛盾由物质需求向精神需求的转变，社会的不平衡性日益凸显，为了更好地为群众谋福祉，应当将发展的重心向落后农村转移，使国家经济发展进入扶弱补缺阶段，使城乡发展更加协调，向强国目标不断迈进[1]。

二、乡村振兴建设过程中华安县农村宅基地管理存在的问题

华安县位于福建省南部，漳州市北端，属于较为典型的山区小县城，其下辖9个乡镇1个开发区，截止2020年年底，华安县户籍人口为16.4万人，农村户籍人口为6.4万人，全县耕地总面积12750.7公顷。华安县以丘陵为主，丘陵面积几乎占总面积95%以上。过去很长一段时间以来，因为并未对耕地以及农村宅基地实施统一科学规划开发，农村宅基地建房一般是农户自建房，导致非常严重的土地资源浪费问题，也阻碍了华安县工业化和城镇化建设进程。从整体上来说，华安县农村宅基地管理表现出如下问题：

（一）缺乏系统的规划指导

农村宅基地应当落实好统一科学规划管理工作，确保宅基地管理工作能够有序推进。然而，现阶段华安县对于农村宅基地的规划制度建设上还存在漏洞，并未紧密联系新形势下农村社会经济发展的具体需要和乡村振兴战略实施的实际情况，宅基地管理工作并未紧密联系相关政策规定，故而造成农村土地资源出现较为严重的浪费问题。比如说下辖的上雪村，该村位于距离城关12km的一座山坡上，全村共计农户131户，在20世纪五六十年代农户自建了土坯房400余间。因为相关基础设施落后且不完善以及越来越多青壮年进城务工，上雪村管理混乱现象日益突出，表现出脏、乱、差的现象也十分严重，且地灾点、闲置房、危房众多，到台风季节时，镇、村工作人员会消耗大量资源将该村的老人、妇女儿童等转移到安全地带避险，等台风过后才回迁老房住。

（二）农村居民的房屋规划意识薄弱

进入新世纪后，农户的思想认识逐渐发生变化，农民工进城务工越来越多，农村地区常住人口也相对逐步减少。当农民的经济收入开始增加，也纷纷进入城市定居，导致农村留下了很多闲置房屋，出现人去屋空现象，大大减少了农村宅基地的利用率。同时因为农民能够无偿使用宅基地，一些农民在建房时出现多占用土地的情况，一些村民为方便自己，选择把房屋修建在交通干道附近，由于旧房屋尚未拆除又新盖房屋，造成房屋浪费，出现“外扩内空”，近年来常常看到的“空心村”现象。华安县高石村户籍人口为850人，常住人口424人，外出务工426人，据统计，该村有350人107户离开原住地老房而选择进城购房置业，全村有67座长年闲置房，导致了宅基地资源的浪费。

（三）浪费土地资源严重

当前，辖区内多数村在宅地基管理方面还存在着一户多宅或者新建不拆旧的现象，以至于闲置房屋、危房增多。个别农村村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地现象普遍存在，且呈日趋扩大的趋势。辖区内宅基地闲置浪费主要有三种情形：一是农村外出打工导致宅基地严重“季节性”闲置；二是户籍变化合法继承、分家后未分宅基地、建房后等待嫁娶；三是他处购房、建新房未拆旧房。

（四）相应的监督管理不到位

如果没有严格的监管工作，不但会出现盲目扩建的现象，同时也会在很大程度上阻碍宅基地管理工作的开展。同时由于农村宅基地管理工作涉及的范围较大，很容易存在管理工作人员缺乏的问题，加之相关经费有限，执法设备设施不足，无法促进监管工作效率提升。国土资源管理人员自身监管意识薄弱，难以真正履行自身职责，在实际管理工作中表现出盲目性与随意性的问题。如果出现违规用地的问题，一般都是选择罚款的办法来取代拆迁，从而让很多农民群众产生了只需要交罚款即可任意用地的思想，反而增加了农村宅基地的监管难度[2]。

三、乡村振兴建设过程中农村宅基地管理模式

（一）加强农村宅基地规划体系的统筹建设

促进农村宅基地管理水平提升，政府相关部门应当尽快建立健全规划体系，基于长远的目标出发对农村土地资源予以统一规划管理，从而保证土地使用效益。因此，应当结合现阶段农村宅基地管理工作中所表现出的突出问题，针对政策难以贯彻执行的情况展开深入调研分析，和城市规划、乡村振兴战略相关政策联系起来进行全局考量，对乡村规划工作的开展实施方案予以明确，从而依靠行政权力的介入，保证农村宅基地规划体系的建立与完善[3]。例如华安县上雪村依托于村、镇和上级相关部门的指导与支持，在距离城关2km左右的区域征用了面积为15000平米的新农村建设用地，同时由村组织负责落实三通一平相关工作，住建部门对该区域实施统一规划和设计，村民根据相关规定要求以旧宅基地无偿换取新宅基地，对过去的宅基地实施统一复耕。上雪村农户过去所占旧宅基地面积为35000平米，新宅基地占地15000平米，能够有效节约20000平米用地，在很大程度上促进了农村土地集约化程度的提升。针对存在进城务工想法的农民群众安排到附近产业园上岗，过去旧宅基地实施统一复耕后流转到上雪村部分具备经营能力的农户手中从事相关经营活动。

（二）重视宅基地建房规划指导，改善农村整体面貌

对于当前农村建设用地管理混乱的问题，必须要不断强化统一科学的规划理念，借助于多种途径进行宣传，不断健全农村宅基地管理机制。农村宅基地规划必须要进行严格审批，真正发挥规划指导作用。另外要充分联系实际情况对建房规模予以有效管控，制定符合农村建设发展的长期方案，实现科学土地管理以及优化居住环境的目标。就具体执行来说，规划方案通过后必须要贯彻落实，制定完善的策略，尽可能优化农村整体环境面貌。比如华安县高石村从2015年开始对村内高海拔山地旅游资源进行开发，投入较多资金建成了自行车主题公园、知音公园、农民运动广场、酒文化广场、农家书屋、农村幸福园、以及山地小火车等文化旅游项目，对过去的67座老旧房屋予以修缮，同时配合壁画彩绘、花草树木等，让村内环境面貌得以有效修复，同时还积极承办了中国高石山地自行车比赛等活动。

（三）加强农村宅地基管理相关顶层政策设计

宅基地“三权分置”是2018年中央一号文件中提出的，由于这是一项新兴的政策制度，故对此项工作的主导部门相关职责都界定不清，在改革实施中缺乏顶层设计。针对这一问题，需要由中央加强顶层设计，明确规定各级政府部门在宅基地“三权分置”制度实施中的角色及任务，并健全相关宅基地管理法规体系，出台配套政策，对宅基地的审批、使用、监管进行进一步的规范，统筹考虑宅基地所有权、资格权以及使用权的关系。并在试点区域取得实施成效之后，吸取相关成熟经验，加大力度推广到全国各地。

（四）加强监督管理，强化法治意识

建立完善监管机制，清晰规定监管部门和相关人员的职责，确保责任予以落实，确保相关管理人员能够严格遵循相关规定落实好宅基地监管工作。另外还需要提高资金投入，完善相应的奖惩制度，充分调动作业人员的积极性，确保其可以认真负责做好各项监管工作。对执法监督设备予以完善和优化配置，对违规用地问题实施有效惩处，应当拆除的必须尽快拆除，避免单纯选择罚款的处理办法。同时必须要对农村宅基地审批流程予以优化，严格审批环节，加强监管。关注并做好农村宅基地登记发证工作，健全流转机制，明确规定流转要求，构建更加系统全面的流转体系，确保农村宅基地收益能够科学分配，充分维护和保障农民群众的合法权益，促进农村宅基地管理效率的提升[4]。

四、结语

总而言之，当前农村宅基地管理逐渐成为了社会各界日益关注与重视的课题，属于乡村振兴战略实施的关键一环。现阶段实际管理过程中依旧还表现出乱占耕地、政策执行不到位、拆旧难等问题，因此应当进行深入调查研究，采取有效措施，处理好历史遗留问题，持续深化土地改革，完善相关制度规定，落实好基层执法工作，促进农村宅基地管理水平提升，确保乡村振兴战略目标的最终实现。