突发公共卫生事件强制措施法律对策分析

河南科技大学 雷悦，朱玉莹，吴舒畅，郑欣茹，陈文婧

一、突发公共卫生事件中强制措施的法律依据及概念

（一）突发公共卫生事件中强制措施的相关法律依据

1.医学处置措施

（1）隔离治疗：根据我国《传染病防治法》第十二条，第三十九条第一款、第二款的规定，中华人民共和国领域内的一切单位和个人，必须接受疾病预防控制机构采取的有关传染病隔离治疗的措施；医疗机构发现甲类传染病病人、病原携带者和疑似病人时，应当予以隔离治疗。

（2）强制医学观察及其他措施：根据我国《传染病防治法》第三十九条第三款、第四十条，《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）第三十九条、第四十条的规定，疾病预防控制机构和医疗机构可以对密切接触者在指定场所进行医学观察和其他必要预防措施。

2.强制控制措施

（1）控制人群聚集：根据我国《传染病防治法》第四十二条第一款、第二款、第五款，《突发事件应对法》第四十九条第四款的规定，传染病暴发时，县级以上地方人民政府报上一级人民政府决定，可以限制人群聚集性活动。

（2）控制被污染食物源、公共饮用水源：根据我国《传染病防治法》第四十二条第三款、第四款、第五十五条，《应急条例》第三十四条、第三十九条规定，突发事件应急处理指挥部、各级地方人民政府及其卫生行政部门有权控制被病原体污染的公共饮用水源、食品等。

（3）划定疫区，封锁疫区：根据我国《传染病防治法》第四十条第一款、第四十三条，《突发事件应对法》第四十九条第二款，《应急条例》第三十三条的规定，疾病预防控制机构可以提出划定疫区的建议，国务院、各级地方政府、突发事件应急处理指挥部可以封锁疫区。此外，根据《国境卫生检疫法》第六条之规定，在国外或者国内有检疫传染病大流行的时候，国务院可以下令封锁有关的国境。

（4）强制隔离：根据《传染病防治法》第四十一条，《应急条例》第三十三条，《国境卫生检疫法》第十二条的规定，县级以上人民政府在征得上级政府同意后，对已经发生甲类传染病病例场所内的特定人员可以实施隔离措施；突发事件应急处理指挥部、国境卫生检疫机关必要时也可对相关人员进行隔离。

（二）卫生领域行政强制措施概念的界定：

根据《行政强制法》第二条第二款之规定，可将广义的行政强制措施概括为“行政机关依职权采取强制手段限制特定的相对人行使某项权利或强制履行某项义务的处置行为”。我们所研究的是适用于卫生领域的一种即时性行政强制措施，其具有以下特征：一、公益性，该种强制措施的适用往往是基于公共利益的目的。二、即时性，相应的强制措施是在事态紧急的情况下立即采取。三、与人身自由权利冲突性，如采取“强制隔离”，就是将人身限制在指定的空间内，暂时避免与旁人接触。虽然其本身的价值取向是积极的，但难免会与宪法赋予公民的人身自由权利相冲突。

基于上述特征，可将“卫生领域的行政强制措施”（以下简称“卫生强制措施”）的概念界定为：“基于重大传染病这种事发突然、无法预测情形之下，为维护公共利益的需要，排除紧急妨碍，来不及先行作出具体行政行为，而直接对相对人的人身、财产或行为采取的断然行为。”

二、我国突发公共卫生事件中强制措施存在的问题

（一）立法层面

1.突发公共卫生事件中卫生强制措施的部分法律、法规合法性存疑

2003年“SARS”的暴发,引起了我国政府对重大传染病这类突发公共卫生事件的重视,并及时对《传染病防治法》进行了修订,同时颁布了《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称《应急条例》）。但由于这些法律法规的修订与制订过于仓促,难免出现一些矫枉过正的情况。

根据《立法法》规定，我国实行多层次且有阶级之分的立法体系，法律的位阶高于行政法规。且我国法律体系中对法效位阶[1]有明确的要求：下位法的内容不能僭越上位法规定的范围。然而，《应急条例》作为一部行政法规，其中第四十四条将公安机关协助强制执行措施适用对象,从《传染病防治法》规定的“确诊病人”扩大到“疑似病人及他们的密切接触者”，显然僭越了其上位法给定的法定措施适用范围，合法性欠缺。

且无论是《立法法》，还是《行政强制法》都明确规定，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的行政强制措施只能制定法律，即法律以下任何位阶的规范均不具有当然的设定权[2]。显然，《应急条例》中关于限制人身自由的强制措施的规定合法性存疑，亟待商榷。

2.卫生强制措施的具体实施缺乏明确统一、具体的规范

我国现阶段对卫生强制措施的法律规定较为“笼统”，缺乏明确统一、具体的规范。

对于强制措施责任主体的职责权限规定得不够明确。根据《传染病防治法》《国境卫生检疫法》和《应急条例》可知，卫生强制措施的责任主体主要是“医疗机构”“县级以上人民政府”“应急处理指挥部”和“国境卫生检疫机关”“公安机关”必要时也可协助强制执行。法律仅明确了哪些责任主体有权采取卫生强制措施，却并未明确划分各责任主体的职责权限。这容易造成各个单位、各个部门对自己的权限范围认定模糊，出现“有权不敢用，无权滥用”的情况。此外，随着医疗体制的不断改革，一些“医疗机构”和患者已经成为同等法律地位的民事法律关系主体，不宜再作为隔离措施的责任主体[3]。

对强制措施地对象方面，各地方缺乏统一的标准。在疫情防控中，因无统一地对象标准，屡屡出现不同地区的不同责任主体在执行时自作主张、各行其是的现象。如：部分地区严格采取“一刀切”方式，将一般接触者、可能接触者,以及所谓“间接接触者”(与“密切接触者”有接触的人员)均视为隔离对象予以隔离[4]。而有一部分地区则比较宽松，只将“病人”“病原携带者”予以隔离，对于“密切接触者”核酸检测合格即可。

在强制措施的程序方面，缺乏更具体细化的规定。《传染病防治法》第三十九条规定“公安机关可以协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”，但并未明确公安机关可采取的具体措施。法律对程序规定的空白，往往会导致公权力的滥用。在司法实践中，任何执法行为都需建立在程序法定的基础上。正如丹宁勋爵所强调：“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式实现[5]。”

3.关于突发公共卫生事件中卫生强制措施的规定过于分散，缺乏相互间的一致性与协调性

我国现阶段关于卫生强制措施内容的规定主要分散于《国境卫生检疫法》《传染病防治法》和《应急条例》中。即使只有两部法律和一部法规，但对“限制人身自由”强制措施的规定也存在较多不一致的地方。具体体现在以下两个方面：

其一，相关概念不一致。如：《国境卫生检疫法》制订时参考《国际卫生条例》,使用了“隔离”和“留验”这两个概念。而《传染病防治法》使用了传统的“隔离治疗”“医学观察”和“隔离措施”等概念[6]。

其二，强制措施针对地对象不一致。如：《国境卫生检疫法》中“隔离”只针对确诊病人,而《传染病防治法》中“隔离治疗”则不仅针对确诊病人，还包括疑似病人。

（二）执法层面

1.执法主体存在滥用职权的问题

突发公共卫生事件暴发期间，存在居委会“封小区”的情况，据《应急条例》第四十条可知，村委会、居委会在特定时期被赋予一定的执法资格和职权。而依据基层群众自治制度[7]可知，其为基层群众自治组织，并非传统的行政主体，在执行过程中往往因缺乏法律意识与行政素养，进而易出现滥用职权的情况。如：在传染病暴发期间，某些村镇的村委会未经上级批准，擅自将通往村庄的必经之路挖断[8]。村委会本无“断路”之权，却未经批准做出挖路之举，超越了其执法界限，“本无权却滥用”，给人民的日常生活带来了极大的困扰。

公安机关虽作为真正意义上的行政主体，受过体系化训练，但在现实的疫情防控执法过程中滥用职权的情况也层见叠出。如：此次传染病暴发期间，一男子因未戴口罩在小区慢跑与工作人员产生争执，后派出所执法人员将其带至强制隔离点进行隔离观察。事后，经查明，该男子所在小区通风通畅，非传染病发病区，无需戴口罩[9]。据我国《传染病防治法》第三十九条可知，公安机关仅可协助强制执行，而无权自行决定是否要进行强制隔离观察。在此次事件中，公安机关擅自扩张其职权范围，不仅导致自身处于违法行政的尴尬局面，也损害了相关群众的利益。

2.行政强制措施实施过程中存在比例性原则缺失的问题

据《突发事件应对法》第十一条可知，在执行强制措施时，应当遵循比例性原则，即无论采取何种行政措施，均应兼顾行政目标的实现和相对人权益的保护，在面对多种选择时应采取对行政相对人损失最小的措施。但在本次对抗传染病过程中，相关执法主体在执法过程中比例性原则缺失的例子屡见不鲜。如：湖北孝感某地，三人因违反防控指示非法聚集打麻将，执法人员将其麻将机砸毁。其中一名年轻男子因与工作人员产生冲突而被打耳光[10]。虽然防控工作者的初衷是依法履行其工作职责，但在此种情况下，防控工作者本可采取损害较小的措施如“劝阻”“呵斥”等，但其却实施了“扇耳光”“砸麻将机”等极端行为，较大程度上损害了公民的人身权和财产权。这种比例性失调的执法行为易导致公民对政府信赖度下降，给防控工作开展带来负面影响。因此，即使在防控传染病的特殊时期也要执法有度，用法治思维解决问题，切勿“一刀切”和“走极端”[11]。

三、完善我国突发公共卫生事件中卫生强制措施法律体系

（一）修订《传染病防治法》和《应急条例》，从根本上解决部分条款的合法性问题

在《传染病防治法》和《应急条例》中部分条款合法性欠缺的情况下,应当根据实际需要,尽快将《传染病防治法》和《应急条例》进行“统一”修订。建议对于公民“拒绝配合”的具体情形应根据传染病的不同程度区别对待。对确诊患者及疑似患者而言，如果不遵循一般性隔离措施，其不配合情形可从宽解释，只要拒绝配合相关人员的工作，则可立即由公安机关人员协助采取强制隔离。而对于密切接触者、其他医学观察者以及暂时不能排除传染病的发热患者的不配合行为，则应当从严解释，如若密切接触者拒绝在指定场所隔离，但愿意在其他场所隔离的，且该场所安全、合理，就不能认定该密切接触者系拒绝配合的情形。

（二）统一《传染病防治法》与《国境卫生检疫法》对于相关概念的界定

统一强制对象的名称。建议改变《国境卫生检疫法》中将卫生强制对象分为“染疫人”(包括了未发病的人)、“染疫嫌疑人”和“与监测传染病病人密切接触的人”的做法，统一按照《传染病防治法》的规定将其分为“病人”“病原携带者”“疑似病人”和“病人、疑似病人的密切接触者”。

统一《传染病防治法》与《国境卫生检疫法》中关于“限制人身自由”卫生强制手段的概念以及强制手段的范围，确保不同部门法的一致性。建议可以将“隔离”“隔离治疗”“留验”“医学观察”等强制手段统一规定为“隔离”,并根据“隔离”对象的不同将隔离分为“医学治疗隔离”（主要针对确诊患者）、“医学观察隔离”（主要针对疑似患者）、“指定场所隔离”（主要针对密切接触者、其他医学观察者以及暂时不能排除传染病的发热患者）、“居家隔离”（主要针对传染病防控区的居民）。

（三）建立更为明确具体合理的卫生强制措施执行规范，让执法人员有法可依、有章可循

在面对重大传染病时，卫生强制措施作为一种高强度的控制手段，为使其执行具有统一性,建立更为明确具体的执行规范很有必要。建议可以专门制订一部《突发公共卫生事件卫生即时强制法》，旨在统一相关法律规定，从根本上改变卫生强制措施分散于不同部门法的现状。建立执行规范至少应当明确以下问题：

对于隔离对象范围的界定，在现实中，密切接触者和一般接触者的具体判断界限难以把握。此处，可由卫生行政部门建立系统规范的传染病防控评估体系，根据实际情况明确标准，不同地区应当确定不同的标准，具体以可能携带病原体且需要被隔离的公民为界限。

明确划分各级责任主体的职责权限。建议统一将强制措施的实施主体设定为国境卫生检疫机关、各级政府、医疗机构和公安机关(行政协助主体)，并进一步细化各级责任主体的职责权限。此外，应当对医疗机构的范围作出严格限定。具体医疗机构的认定，应当是政府或卫生行政主管部门明确认定的隔离地点的医疗机构及人员。

设定严格的强制措施执行程序。“程序是一种理性选择的保障机制，是对行为的抑制，是实现实体权利义务的合法方式和必要条件”[12]，故对其程序的规定必须具体、细化，且具有可操作性。具体到以下两个方面：一、弥补法律对程序规定的空白。对于《传染病防治法》第三十九条规定的“公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施”的具体程序应当明确，如对于拒绝隔离的患者，可以由公安机关对其进行罚款（罚款范围应当进行限定），必要时可对其行政拘留[13]。二、进一步细化强制措施程序的步骤及标准。如：行政执法人员在采取强制措施时，应当首先表明身份，其次以书面的形式告知相对人实施强制措施的事实根据和法律依据，确保其知情权，切实做到“有法必依，执法必严”。

（四）设置有效的公民监督机制

权利滥用情况的出现的一个重要原因在于权利缺少制约，权力制约与权力监督实际上是一个问题的两个面。因此，设立行之有效的监督方式是应对权利滥用的良策。而公民是强制措施的直接承受人，最能够直接感知其权利是否受到侵害。相较于其他监督方式，公民监督是最直观的监督方式。故设立有效的公民监督机制是十分必要的。建立有效的公民监督机制至少需要考量两方面的因素，一方面它要求权力运行具备可监督性；另一方面它需要公民具有一定的参政渠道。因此，优化公民监督机制首先需要信息公开。比如，村委会在实行“断路”行为之前，应将有关部门审批通过的相关文件进行公示，接受村民监督。其次需要拓宽社会公众参政的渠道。如：政府可以考虑建立临时的民间监督机构，专门监管传染病防控期间滥用职权的情况，并允许该机构开展相关民意调查，提供监督渠道，将民主监督落到实处。把权利关进“监督的笼子”，防止权力的滥用。

（五）坚持“最小损害”原则细化执法措施

突发公共卫生事件依法管控，其本质是在行政目标的实现和限制公民权利二者之间做出权衡，既要避免执法不足，也要注意执法过度。所以在执行强制措施的过程中，需要充分运用比例性原则，加强精细化分类治理。如：对于严重违反传染病防控要求的人员，可以采用人身管束等手段。而对于一般或轻微违反传染病防控要求的人员，只能进行说服教育，不可采取暴力手段（其中应当对“严重违反”和“一般违反”的情形做出具体的解释）。应对突发公共卫生事件时，既要实现传染病防控的目标也要兼顾公民权利的保护，避免执法过度。