公安派出所队室协调配合机制完善途径探究——以公安派出所“两队一室”改革为视角

金家欢

（中国人民公安大学，北京 100038）

全国公安会议提出，要做强基层、做实基础，不断加强和改进以派出所为重点的基层基础工作。[1]公安部党委在部署全国公安机关深入学习贯彻党的十九届六中全会精神会议中提出，要深化警务体制机制改革，深入推进“情指勤舆”一体化实战化运行机制改革。[2]“两队一室”改革是公安机关深化警务机制改革的重要举措，对于加强公安基层治理能力建设发挥出了重要作用。

所谓“两队一室”改革就是公安机关基层派出所职能职责重新定位后，警务机制、勤务模式改革的简称。[3]“两队一室”是一种新型的基层派出所内部组织结构，其中“一室”是指综合指挥室，“两队”是指基础中队和办案中队。认真研究、及时化解“两队一室”改革中出现的新问题、特别是队室协调配合中面临的诸多困境，及时研究并给予积极化解对于推进改革向纵深发展，发挥出新的警务运行机制的最大效用具有重要意义。

一、完善队室协调配合机制的现实意义

（一）深化“两队一室”改革的需要

20 世纪末，西方国家第二轮政府改革运动提出了“整体政府”的概念，认为“整体政府”要强化部门间关联性，通过各部门协调配合为公民提供更好的政务服务。在我国深化党和政府机构改革中，也要求健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。[4]因此，深化“两队一室”改革必然要求大力强化队室间关联性，通过队室协调配合有效提升派出所的整体警务效能。由此可见，完善队室协调配合机制具有重要现实意义，是深化派出所“两队一室”改革的必然选择。

（二）提高派出所综合战斗力的需要

派出所综合战斗力的强弱直接关系到公安基层治理能力的发挥。在开展派出所“两队一室”改革之前，派出所内部也是一个典型的科层制结构，并按照职责任务分工划分为多个具体部门，各部门都是实现工作目标的执行部门，在工作中变成相互独立的个体，只负责各自领域内的工作安排，提供各部门职责所规定的服务，因此间接造成了派出所内部的“碎片化”现象，难以开展协调配合工作，从而削弱了派出所综合战斗力水平。而派出所“两队一室”改革要求大力加强内部协调配合，通过完善队室协调配合机制，推进派出所综合战斗力的提升。

（三）提高派出所工作效能的需要

派出所协调配合工作应理解为派出所内各部门在开展警务工作过程中，通过健全优化相互协调配合关系来调整各自的行为模式，从而有效实现打击违法犯罪、维护社会稳定的工作目标。对队室协调配合机制的研究，是在探索“队”和“室”之间互相联系和作用的内在运行规律的基础上，深挖协调配合过程中存在的问题，通过完善队室协调配合机制找到破解问题的对策，以提高派出所的工作效能。

二、派出所队室协调配合困境剖析：系统论的视角

（一）系统论的分析要素

系统是由若干相互联系、相互作用的部分组成，在一定环境中具有特定功能的有机整体。[5]

将派出所看作一个系统，其具有集合性，即派出所由“两队”和“一室”三个要素集合而成；具有层次性，即派出所的结构是有层次的，“两队一室”和队室中设置的岗位分别处于不同的地位；具有相关性，即队室之间存在相互依存、相互制约的关系，一方面表现为派出所的存在和发展是队室存在和发展的前提；另一方面表现为队室之间的关系，“队”或“室”的变化会影响其他队室变化，队室间的关系状态对派出所的发展会产生重要影响。

从系统功能的整体性来说，派出所的功能不等于队室功能的简单相加，而是往往要大于队室功能的总和，这里的“大于”是指“两队”和“一室”组成派出所后，产生了总体的功能，这种功能不仅是量变，更是一种质变，它远远超过了队室功能的总和。

在派出所这个系统中，如果队室之间不协调，即使队室各自的功能再好，也不一定有益于派出所的整体利益，甚至可能削弱派出所的整体功能。因此，要从派出所整体出发，协调队室之间的相互关系及队室与派出所之间的关系，达到派出所整体功能的最优化。

（二）显示困境：以A 派出所为例

1.A 派出所“两队一室”改革概况

A 派出所位于某省会城市，辖区面积2.3 平方公里，划分为五个社区。

派出所共有民警40 名，警辅人员72 名。其中所长1 名，教导员1 名，副所长2 名，所长为“两队一室”的总责任领导。综合指挥室由教导员兼任责任领导，设有综合指挥室警长、指挥调度岗、视频巡逻岗、研判分析岗、信息处理岗、警情前置岗、在线防控岗、基础管控岗、勤务监督岗和综合保障岗十个岗位，配备民警10 名，警辅人员20 名。基础中队和办案中队分别由1 名副所长兼任责任领导。基础中队划分为四个负责方向，包括社区、巡逻、场所和户籍，社区方向配备民警5 名，警辅人员10 名；巡逻方向配备民警10 名，警辅人员20名；场所方向配备民警3 名，警辅人员6 名；户籍方向配备民警2 名，警辅人员4 名；办案中队配备民警6 名，警辅人员12 名。

2.当前A 派出所队室协调配合困境分析

（1）队室间权责界定不清。一是队室间权力层次界定不清。“指挥”意为发令调度。因此，综合指挥室理应拥有发令调度的权力。但在A 派出所“两队一室”组织架构中，综合指挥室与“两队”处于横向的平级关系，这样事实上会导致指挥缺少强制性。当综合指挥室对“两队”下达命令时，有时会造成民警均不愿意听从相关调度安排的困境，出现互相推脱、“踢皮球”的情况，调度安排还需要依托于人情纽带的关系，这种方式难以保证工作目标的实现。如果涉及警情，这种内部问题会存在巨大的隐患，甚至耽误警情处理，造成严重的后果。二是队室间职责界定不清，即A 派出所队室间职责范围划定不够明确。在工作中则表现为：综合指挥室和办案中队的民警在本职工作之外，需要参与到基础中队负责的消防安全检查、治安场所管控、流动人口管理等“清查”行动中；而基础中队民警所在社区、场所、巡逻区域发生刑事治安案件时，基础中队民警也需要参与到办案工作中，占用其原本用于处理自己工作或休息的时间；综合指挥室作为派出所的信息中心，理应主动为两队民警提供所需的警务信息，但在工作中，两队民警经常需要自行前往综合指挥室通过警务工作电脑获取信息等。

（2）队室资源配置不均衡。一是队室间警力资源配置不合理。A 派出所辖区常住人口较为密集，随着地铁等基建项目的开展、旅游资源的开发及商业的发展，吸引了大批外来务工人员，辖区内的人口构成越来越复杂，增加了辖区社会治安管理的难度，对基础中队和办案中队的警力资源提出了更高的要求。A 派出所基础中队民警占全所民警的50%，警辅人员占比近55%；办案中队民警占全所民警的15%,警辅人员占比近17%；综合指挥室民警占全所民警的25%，警辅人员占比近28%。在A 派出所目前的警力资源配置中，整体警力资源不足，在有限的警力资源下，队室间警力资源配置存在两队警力资源配置不足，其中办案中队警力资源配置明显不足，而综合指挥室警力资源配置过多。二是队室间物质装备配置不均衡。在基础设施方面，综合指挥室和办案中队的办公场所在派出所内，基础中队的办公场所大多在所外，集中于辖区内的社区警务室、警务站或治安岗亭。A 派出所对综合指挥室的建设投入较多，主要是用于硬件设备的提升，包括图像显示系统、警用工作电脑、有线、无线通信系统以及打印机、传真机、扫描仪等必备的办公设备。相比之下，基础中队的办公场所就显得比较简陋，有的甚至连电脑、打印机等办公设备也没有。在警用装备方面，两队民警的单警装备（对讲机、移动警务终端、执法记录仪）使用频繁，损耗率较高，但装备维护保养工作不到位。在生活保障方面，综合指挥室和办案中队共用所内的厕所、食堂等，但在所外，这些就无法配备齐全，如果无法回所，基础中队民警就只能在外自行解决。

（3）队室间协调配合不顺。一是队室间缺乏沟通的主动性。在“建党100 周年”安保维稳工作、疫情防控等特殊期间，A 派出所经常需要完成上级公安机关部署的临时性或特殊性任务，需要队室协调配合开展工作，但A 派出所队室间的协调配合主要建立在所领导的临时决策基础上，面对具体的任务，队室都只站在自身立场上考虑问题，协作关系处于被动状态，缺乏沟通的主动性。二是队室间缺乏矛盾处理机制。组织中只要有分工，就会存在利益关系，如果处理不好，就会发生利益冲突，进而产生矛盾纠纷。队室间产生矛盾纠纷或是因为忙闲不均的工作安排，或是因为工作中产生的分歧。A 派出所不够重视矛盾纠纷处理工作，面对队室间潜在的或已经发生的矛盾纠纷，缺乏相应的处理机制。三是队室间信息沟通效率不高。信息沟通效率低下会影响队室协调配合的衔接工作，以A 派出所反诈工作为例，综合指挥室需要将可能涉及电信网络诈骗的案件线索第一时间推送给基础中队民警，要求民警对当事人当天上门回访，劝阻对方不要受骗，但工作中常常出现因衔接不畅导致当事人在民警劝阻前就已经受骗的情况。

（4）队室间考核激励机制不科学。一是缺乏队室共同考核机制。A 派出所队室根据各自工作绩效标准设置考核指标，依据指标对每个民警进行考核，这种考核机制能够反映每个民警的总体工作量，但仅以队室民警个人绩效完成情况为标准不能很好地反馈“队”和“室”以及“两队一室”的整体工作情况。二是缺乏对队室协调配合工作的考核。A 派出所队室协调配合工作做得好与坏没有一个考核标准，在协调配合工作中，部分民警就容易抱着“干好干坏都一个样”的心态，甚至出现推诿扯皮的情况。三是缺乏基于考核的奖惩机制。由于考核机制的缺乏，A 派出所队室协调配合工作缺乏相应的奖惩机制，在协调配合过程中，表现优秀的民警不能得到相应的奖励，表现较差的民警也不会得到相应的惩罚措施，长此以往会挫伤民警协调配合的积极性，不利于协调配合工作的开展。

三、完善队室协调配合机制的途径

（一）科学界定队室职责边界

1.明确队室各自职责任务。队室间开展协调配合的基础是职责任务分工的不同，但职责任务交叉和分工不明晰在很大程度上阻碍了协调配合的顺利进行。因此要科学划分队室职责任务，属于各队室职责任务范围内的事情应由相应队室负责，不应牵扯到其他队室，明确彼此的边界。

基础中队负责辖区内实有人口管理、社会风险排查、矛盾纠纷化解、安全防范组织、治安秩序维护、服务辖区群众六项职责。办案中队负责侦办辖区内发生的刑事治安案件。综合指挥室扮演派出所“大脑中枢”的角色，负责指挥调度、信息处理、研判分析及勤务监督工作，为两队提供工作指导和技术支持，切实发挥“一室引领两队”的作用。

2.强化综合指挥室权威。恩格斯在《论权威》中提出，能最清楚地说明需要权威，而且是需要专断的权威的，要算是在汪洋大海上航行的船了。[6]综合指挥室对于派出所具有重要的战略支撑地位，强化综合指挥室权威对于提高指挥效能具有重要意义。因此，必须加强顶层设计。一是制定关于公安派出所综合指挥室建设的制度规范，从制度上确立其在派出所内的指挥地位，确定综合指挥室建设目标，结合当地公安工作实践完善综合指挥室工作机制，设立相应的岗位，配备相应的人员。二是通过政策保障确立综合指挥室在派出所内的权威和地位。为了防止两队出现“令不行、禁不止”的现象，可通过综合指挥室警长进所领导班子的方式，使得综合指挥室的级别略高于两队，以确保指挥的有效性。

3.营造“整体性”派出所文化氛围。行政文化是指在一定历史条件下通过行政社会化所形成的行政思想、行政制度和行政心理的总和，它能稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为，构成行政体系和行政行为的深层结构。[7]公安文化是行政文化与公安实践相结合的产物，是行政文化在公安部门的表现形式。[8]派出所文化建设是公安文化建设的重要组成部分。营造“整体性”派出所文化氛围有利于整体主义观念的形成，从思想意识方面规范、引导和调整警务人员的行为，为队室间进行协调配合奠定基础。基层派出所工作繁杂，往往缺乏对于公安文化建设的思考，因此营造“整体性”派出所文化氛围首先要重视派出所文化建设，将整体性思想融入建设中。可以发挥党员带头作用，通过创建学习型小组、定期开展以“团结协作”为主题的警营文化活动等方式加强文化教育。通过整体性思维的构建，清除队室间进行协调配合的思想障碍，形成主动协调配合的意愿，为队室协调配合提供文化支撑。

（二）科学配置队室资源

1.明确各部门工作绩效标准。工作绩效标准是指工作要达到的目标和要求。明确各部门工作绩效标准，为科学配置队室资源提供依据。

（1）基础中队的工作绩效标准。社区民警负责管控社区内重点人员，主要涉及居住在社区内的精神病患者、刑满释放人员及非本国户籍人员等敏感人群；负责排除社区内存在的风险隐患，主要涉及消防设施配备不到位、违章建筑搭建等；负责联络居委会、社区干部、物业、党员群众等力量组建社区群防群治工作小组；负责对社区群众进行法制、反诈等方面的宣传；负责记录社区内发生的警情案情等。巡逻民警负责在巡区内规定的路线和重点区域开展巡逻，在巡逻中对街面流浪人员进行管理，对可疑人员进行盘查，接受群众求助；负责预防巡区内潜在的风险；负责巡区的接处警工作；负责引导巡区内的联动单位，吸纳志愿者，壮大巡逻队伍；负责巡区的法制、反诈等方面的宣传工作；负责记录巡区内发生的警情案情等。场所民警负责管控辖区内的旅馆酒店、商超、网吧等人员流动密集的场所；负责排除场所内存在的安全隐患，主要涉及监控完好率、消防安全等方面；负责严打场所内存在的“黄赌毒”等违法犯罪行为；负责与市场监督管理局等相关单位合作，定期开展清查行动；负责场所的法制、反诈、禁毒等方面的宣传工作；负责记录场所内发生的警情案情等。户籍民警负责辖区内的户口工作。

（2）办案中队的工作绩效标准。通过对刑事案件的侦办和治安案件的查处，实现辖区内总警情的低发率，防止发生个人极端和重大案件，维护辖区治安稳定。

（3）综合指挥室的工作绩效标准。指挥调度工作：以有利于接处警力量快速到达、给处警警力最大支撑为主要目标，依托可视化实战指挥平台，科学调度警力，实现就近接处警。信息处理工作：录入打防控案件、人员和接处警警情反馈信息，确保信息录入及时、规范、准确。研判分析工作：签收、处置、反馈相关平台指令，负责对本辖区警情、人员、物品、轨迹等开展分析研判。勤务监督工作：监督警情处置过程、指令落实情况和反馈结果，实现日清、周清、月清、季清，闭合过程管控。

2.合理配置警力资源。“警力无增长改善”可以理解为在警察数量没有增多或者增量受到限制的情况下，通过其他途径和方法提高其警务工作能力。[9]基层派出所的警力资源有限，只能通过优化警力资源配置，提升队室协调配合能力。具体配置方式如下：一是根据队室任务性质配置警力资源。什么任务配什么人，指的是任务的性质，也就是公安职能的类别。[10]基础中队负责社区、巡区、场所的偏向外勤，与群众接触密切，需要挑选社会经验丰富、性格外向、善于与人打交道的年龄偏大的民警，负责户籍的则更适合做事细心、性格沉稳的民警。办案中队的工作具有一定的危险性，同时需要经常出差，更适合青年男民警。综合指挥室的各类业务平台功能较为复杂，需要耗费时间学习，更适合业务能力强，有一定公安工作经验的民警。二是根据队室任务总量配置警力资源。多少任务配多少人，指的是任务的总量，繁忙的程度。[10]基础中队和办案中队的任务量相对较重，需要配置派出所内大部分的民警，可考虑将所内80%的民辅警都配置到两队中。综合指挥室的任务量相对较轻，内设的岗位可以挑选能力强的民警实行 “一人多岗”，提高警力资源利用率。

3.警务资源保障足额到位。主要包括：

（1）保障经费足额投入。一是用于改善基础中队的办公环境，完善社区警务室、警务站及治安岗亭的基础建设，配备必要的办公设备，满足民警的工作需要。二是用于改善基础中队的生活环境，在派出所辖区内建设几个简易的 “民警服务中心”，就近解决基础中队民辅警休息、就餐、如厕等方面的需求。三是用于两队民警警用装备的更新换代、维护保养，提高装备的使用寿命，防止出现装备失能的现象。

（2）保障物资足额供应。派出所内配备的物资，如矿泉水、纸巾等，确保社区警务室、警务站及治安岗亭都能得到相应配备，按照民辅警人数保障到位。此外，要加强应急物资储备，以应对特殊时期和突发事件，如在疫情防控期间，物资储备和调配对于基层公安工作的顺利开展就非常重要。

（三）创新队室协调配合机制

1.设立“所内”议事协调机制。专业化分工的存在使得组织内部的不同部门各自占有一定的资源，单个部门往往无法占据完成某些职责所必需的全部资源，因此必须借助协调行动从其他部门那里获得必要的技能、资源与信息支持。[11]为了实现协调功能，组织必须建立内部协调机制。在我国各级政府部门中，常通过议事协调机构来建立内部协调机制。对于派出所而言，“所内”议事协调机制的设立可以有两种方式。一是队室间联席会议方式。这种方式主要负责短期内需要处理的临时性任务。队室间没有牵头部门，由所领导主持会议，队室在会上通过沟通达成协调配合的共识，在职责范围内开展工作，发挥各自的作用，确保协调配合的效率性。二是设立议事协调小组。这种方式主要负责需要长期进行协调配合的特殊性任务。根据业务涉及领域，要有队室中的某一 “队”或“室”作为主要牵头部门，由所领导担任小组长，其他队室运用自己的资源，在职责范围内主动配合工作，确保协调配合的稳定性和长期性。

2.建立矛盾纠纷化解机制。主要包括：

（1）增强矛盾处理意识。队室在协调配合过程中难免产生矛盾纠纷，如果选择忽视和逃避，就可能会加剧冲突，出现协调配合工作不畅甚至终止的结果。因此，基层派出所必须要重视矛盾处理意识的培养。

（2）做好矛盾纠纷的预防工作。在派出所内搭建多形式沟通平台，扩宽民警意见表达渠道，必要时可以采取匿名的形式，让所领导知道民警的利益诉求，及时发现存在的问题并采取干预措施，将矛盾纠纷化解在萌芽状态。

（3）做好矛盾纠纷的应对工作。如果矛盾纠纷属于私人利益冲突导致的，可由所内较有威望的民警充当“中间人”的角色，对双方进行调解；如果矛盾纠纷属于队室间集体利益冲突导致的，可通过队室间联席会议方式进行调解。关键是要及时进行沟通、协商。

（4）做好矛盾纠纷的事后工作。总结产生矛盾纠纷的原因，确保不再因为相同的原因产生类似的矛盾纠纷。如果是因为工作不力、推诿等引发的矛盾纠纷，还应追究相关民警的责任。

3.提高信息沟通效率。从信息发生到获得，再经过传递处理和使用，整个流转过程和每一个环节与环节之间，都有一定的时间间隔期，这个间隔期的长短直接抑制或增进公安信息的效益。[12]为增进公安信息的效益，队室需加强信息化建设，提高信息沟通效率，实现公安信息的时效性。

（1）提高队室民警信息化应用水平。开展公安信息化系统培训，区分基础中队、办案中队和综合指挥室民警的培训内容，培训内容要尽可能符合工作实践需要。有针对性地制定培训方案，并将信息应用掌握情况纳入考核，提高民警对公安信息化的重视程度。

（2）增强队室信息化的硬件实力。保障信息化技术警用装备配备到位，提升综合指挥室信息化硬件水平，建立贴近基层实战的信息化系统。

（3）建立队室间信息共享机制。综合指挥室对信息进行分析处理后向两队传递，两队民警获得信息前出现了一定的时间间隔，为降低两队民警获得信息的时间成本，可将信息查询权限和使用权限向两队民警下放，打破队室间的信息壁垒，实现信息共享。

（四）完善队室考核激励机制

1.完善利益捆绑机制。共同利益是在个人利益实现过程中产生的，源自人与人之间的相互关系、相互依存。[13]利益捆绑是共同利益建立的策略之一。队室间完善利益捆绑机制首先要构建队室共同考核机制。一是“队”和“室”分别进行整体工作绩效考核，以各队室民警的工作绩效考核情况为依据，民警个人的考核情况将直接影响队室的考核结果。二是“两队一室”进行整体工作绩效考核，以各队室的工作绩效考核情况为依据，队室的考核情况将直接影响“两队一室”的考核结果。由此，队室民警个人的考核结果将和所在队室及 “两队一室”的考核结果紧密相关。

通过利益捆绑，“两队一室” 的整体工作绩效考核结果将直接影响领导干部的经济利益和政治前途。[14]考核的压力和自身利益的实现从所领导层面自上而下形成传导，直至“两队一室”中的每个民警，通过“一级抓一级”，领导干部会有强烈的动机去整合队室利益，形成利益共同体，助力队室协调配合工作的顺利进行。

2.科学设计考核机制。将考核机制纳入队室开展协调配合的过程中，以教导员牵头负责考核工作，合理设置考核指标，考核主体为开展协调配合工作的同事及责任领导，采取匿名考评的方式，排除人情面子等因素的影响，保证公平公正。一是对队室民警个人进行协调配合工作考核，以民警个人在协调配合中的配合程度及完成程度为依据，将该项考核结果纳入个人工作绩效考核结果中。二是对“队”和“室”分别进行协调配合工作考核，以各队室在协调配合中的配合程度及完成程度为依据，将该项考核结果纳入队室工作绩效考核结果中。

3.建立基于考核的奖惩机制。主要包括：

（1）建立基于考核的奖励机制。对协调配合工作考核结果优秀的队室和民警予以通报表扬，并给予一定的物质奖励，对相关民警还可以提供优先调整工作岗位、优先评奖评优的机会，将民警个人协调配合工作考核结果作为年底评定“优秀”公务员的重要参考依据。

（2）建立基于考核的惩罚机制。对协调配合工作考核结果较差的队室，要对相关责任领导予以问责，督促其重视队室协调配合工作；对协调配合工作考核结果较差的民警，可通过领导谈话等方式督促其认真对待工作，必要时可以采取停职反省的惩罚手段。如果协调配合工作考核结果长期较差，并且影响到协调配合工作的顺利进行，则考虑重新调整相关队室的组成人员。