城市连片更新改造中的土地整备政策与用地报批路径研究

李 哲，姜一柱

（广州市城市规划勘测设计研究院，广东广州 510030）

0 引言

改革开放以来，我国经历了快速城镇化过程，在实现城镇化水平快速提升的同时，也存在建设用地盲目扩张、土地利用效率低下等问题。如今我国城市发展已开始步入存量时代，要求在保持建设用地面积和城市空间规模不增长的前提下，通过存量用地的盘活、优化、挖潜和提升实现城市高质量发展[1]，而城市更新就是一种重要的落实手段。

在过往的实践中，由于存量用地往往存在地块破碎分散、土地权属复杂、土地利用低效等问题[2-4]，城市更新工作的落地面临多重困境。土地整备作为城市更新的前期整理环节，能够综合运用土地使用权回收、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理等方式，实现零散用地的整合并进行土地清理及前期开发[5]，从而落实实现可供地状态的技术工作，为城市更新的连片开发提供保障。

1 相关研究综述

土地整备概念源于20世纪中后期德国等发达国家，是以土地重划为代表的土地整理工作，旨在将细碎土地整合为完整地块，并按一定比例返还给所有权人，以实现存量挖潜[6]。近年来，随着广州、深圳、上海等各大城市土地整备探索相继展开，我国学者也结合相关实践对土地整备议题进行了广泛探讨，内容多集中于案例经验总结与重点问题优化方法思考。

由于珠三角城市化进程开始早、土地开发强度较大[7]，已进入增量和存量并行发展的阶段，是我国城市更新与土地整备的示范地区，相关案例研究多围绕珠三角不同类型的典型城市展开。但俊等[4]总结深圳市基于土地全盘国有的特殊环境，主要采取整村统筹的连片开发模式进行土地整备；许宏福等[7]基于广州鱼珠车辆段片区的实践，认为广州可借其政府统筹与国资企业的资源特色，通过组建公私联盟实现土地整备中的多方共赢；杜小刚等[8]提出佛山市南海区因集体建设用地大分散的特点选择了集体建设用地整备入市的特殊模式；徐宁等[3]则以普宁市的实践为例，提出中小城市的土地整备工作应通过详细规划实现统筹。具体实践方法方面，学者主要针对土地整备中的多方统筹问题进行了多角度的探讨，提出可通过政府隐性介入重构契约内外剩余权[9]、搭建二层次利益博弈平台以发挥农村集体自治力量[10]，以及通过政府和社会资本合作（public-private partnership,PPP）模式引入市场主体，保障原所有人的合法权益[11]等多种方式，在土地整备全过程中落实“协商正和博弈”[12]，以实现多元主体的利益协调。另外，有学者通过总结案例经验提出了基于“三旧”改造监管数据库进行基础数据全摸查、结合法定图则与原所有权人诉求确定留用地位置与分配方案、设立分级土地整备机构负责土地增值收益运作等全流程实操方法[2，12，13]。

总体而言，目前学者的探讨多聚焦于特定案例的实践经验总结，而对国内外经验的综合性对比研究较少。在各大城市城市更新快速展开的背景下，梳理各地土地整备工作要点，并根据实际情况提出有针对性的建议对土地整备工作的有序推进至关重要。本文在回顾广州市土地整备工作进展与困境的基础上，广泛整理国内外土地整备先进经验，并提出相应的政策建议，旨在为广州及其他各大城市的土地整备工作提供参考。

2 广州连片土地整备与报批的相关实践及问题

基于广州市近年来城市更新的实践探索及相关的政策梳理，用地整合和用地置换是连片整备的两大主要路径。用地整合主要以“三旧”用地为基础，整合周边国有用地、集体非建设用地、留用地、政府储备地；用地置换主要采用复垦后指标转移、用地权益转移重划等手段，实现集体建设用地与非建设用地、集体建设用地与国有用地的置换。

2.1 用地整合类整备实践

黄埔区鱼珠片区以货币或权益补偿等形式整合收购同片区内其他权属人用地，包括周边的国有旧厂、国有旧城镇、国有非三旧用地，整合形成单一改造主体，拆除上盖物，注销不动产权证，完成产权变更，实现连片改造。但其在改造中，村集体需针对已批融资地块、区统筹留用地、其他三旧改造图斑及零星权属用地进行整合，旧村庄改造与国有旧厂改造需要进行时序协调，收购、注销原权属流程复杂，且需要多次缴税。

番禺区里仁洞村，政府征收集体非建设用地，完成集转国后划拨用作公服用地，支持更新连片改造。其征收村集体非建设用地周期长，征收后用地划拨用于公服设施，不产生经济收益，政府征收动力较弱。

越秀区西坑村自身无法实现平衡改造，通过整合政府储备用地，优先使用本区内储备用地，当区储备地不足时，由区政府向市政府提出申请，跨区异地平衡，支持连片改造。储备地若用作融资用地，通过招拍挂的形式确定中标人，若用作公益或安置地块，则通过划拨或协议出让的方式供地。目前“异地平衡”政策局限于旧村全面改造，储备地用作融资地存在行政风险且无法享受土地出让金优惠；储备地供地之前，需完成实际征地，该过程涉及财政收支管理问题，周期长、变数多。

2.2 置换类改造案例

黄埔区罗峰村采用集体建设用地与国有建设用地（政府储备地）置换的方式实现连片改造。将国有建设用地（政府储备地）纳入改造范围，支持旧改，同时通过征收集体建设用地，完成集转国，用作后续政府储备地。但两者的土地置换周期过长，政府储备用地收回受到旧村改造进度的制约，政府投资回报周期较长，且存在难以回收的风险。

增城区群星村对建新区范围外集体建设用地进行拆旧复垦后，将建设用地指标置换转移至改造范围内的集体非建设用地，使改造范围内均为集体建设用地，实现连片整备。在实际操作过程中，缺乏相应的操作指引细节，包括具体的转移路径、审批认定的部门及流程、用地供应方式等。

3 连片整备报批路径

解决连片整备堵点的关键在于土地开发权益的再分配。通过对“用地权属”和“用地开发收益”的再分配，协调各方利益，实现连片整备；通过构建政策、行政、技术相协调的体系，支撑用地权益的再分配；通过政府储备地支持、政府征收用地后划拨等手段支持，实现空间连片整备。

在利益协调方面，肇庆采用作价入股的方式，解决相关主体的利益分配问题，支撑空间连片开发。土地权属人以土地作价出资入股项目公司与政府一同开发土地，有效避免了收地和利益再分配带来的问题；用股权替代留用地，通过“统一规划、统一开发、统一管理”的模式，实现了留用地从“零星散乱”向“集中集约”的转变，有效解决了留用地难以兑现的问题。

在用地支持方面，各城市均有各自的特色政策。例如，重庆采用地票制度，复垦闲置的农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，将以上用地转为适合栽种农作物的耕地，经由土地管理部门严格验收后腾出等量面积的建设用地，由市国土房管部门发放建设用地指标凭证，此凭证被称为“地票”。河南省郑州市则采用“复垦卷”的形式，土地竞买人必须提前购买与出让土地同等新增面积的复垦卷，方可参与土地竞买。浙江省通过“集地劵”对闲置农村宅基地、农村地区废弃工矿等建设用地进行复垦，验收后形成建设用地指标，“集地劵”可以上市交易，允许银行质押。

在土地置换方面，佛山市顺德区出台了用地价值认定标准，夯实了用地置换的基础。当地规定按置换流程进行换地手续不视为用地交易，避免土地权属人变动带来的重复缴税。同时，差异化设置不同主体的置换条件，对政府用地设立较高的置换门槛，避免行政审计风险。

4 政策建议

（1）建立有偿使用、封闭管理和自我平衡机制，多机制保障土规规模和指标供给。主要措施包括以下3个方面：①对于连片改造项目，政府支持用地、指标有偿使用的形式，改造主体通过移交人才公寓、公共租赁住房等形式返还市、区政府。②对周转规模和指标库进行封闭管理，对于连片改造项目，政府支持的用地规模、指标设定全市区上限，建立周转规模和指标库，通过分期滚动开发，借用市、区政府规模指标，拆旧复垦后腾挪指标归还市、区政府，整体在旧改项目内封闭运行。③鼓励利用社会资金自我垦造，通过拆旧复垦或增减挂钩等形式，实现建设用地范围内的占补平衡。

（2）规范连片整合用地路径与次序。首先，优先将村集体权属范围内建设用地、非建设用地、留用地的欠账及可预支部分纳入连片整合；其次，整合周边旧厂用地、旧城镇用地以及相应历史批文用地，并采取一定的限制措施；最后，当条件不足时，经充分论证，且在满足政府资产收益的前提下，方可采用政府储备地支持等方式。

（3）建立政府储备地协议出让黑白名单制度，提高政府储备地使用门槛，降低政府储备地支持连片更新的行政风险。划定协议出让底线，与省级部门充分沟通，连片整备项目土地协议出让底线与类型，明确可纳入协议出让地名录，与省、市、区各政策协调一致。明确连片整备用地项目的负面清单，主要包括建新区范围内年代新、质量好、效益好的国有用地，区位好、已收储的经营性政府储备地，建新区范围内用地，以及位于城镇开发边界外的生态控制用地。

（4）政策、行政、技术体系相互协调，夯实成片连片更新的支撑基础。政策体系方面，省、市、区政府需协同出台政策，逐级反馈，完善细化。省政府出台原则性支持政策，如支持复垦规模指标转移、支持旧厂旧城镇连片整备等。市政府落实实施细则，如明确准入门槛、细化底线要求、明确工作方案、实施意见等政策。区政府出台区级试点政策，指导试点项目的实施。行政体系方面，明确审批流程，省、市、区及镇、街依据政策指导逐级审批。在技术体系方面，要衔接各类技术标准，在路径上要参照国土空间规划技术体系，满足耕地占补平衡、拆旧复垦、增减挂钩、土地供应管理等需求。在城市更新体系中，与连片土地整备方案、用地报批、改造经济测算、融资平衡等方面相匹配。在规划技术体系中，与规划技术标准、控制性详细规划等相符合。