大数据驱动下的公安管理模式创新研究

张丽园（贵州警察学院，贵州 贵阳 550005）

大数据时代，人们的思维和生活方式都发生了极大的变化，在这样的背景下，公安民警必须从根本上顺应时代需要，改变工作理念，建立顺应大数据时代的思维模式，公安工作运行模式也要实现相应的转变。对公安机关而言，大数据彻底影响了传统公安管理的观念和运转模式，产生了全新的公安管理思维需求，特别是人工智能、云计算等技术的发展，进一步将立体化的动态思维理念贯穿到公安管理实践工作当中。对于公安管理工作而言，树立适应大数据背景下的思维理念，将有利于我国公安管理模式的有效转变，从而取得更加科学的公安管理成效。

一、传统公安管理模式简析

传统的理论观点认为：公安管理是指各级公安机关依据国家法律和党的政策，在维护国家安全与社会治安秩序，服务社会主义现代化国家建设的过程中，运用现代管理科学理论、方法与手段，充分发挥公安人力、物力、财力和信息等资源的作用，为实现公安工作目标，对公安行为各种要素进行的决策、计划、组织、指挥、协调、控制等一系列活动的过程。简而言之，公安管理是指公安机关及其人民警察依法在职责范围内，实施的一系列社会治安管理和自身管理的活动过程。这是从管理过程的角度对公安管理活动进行认识的观点。此外，有的学者以所有公安管理活动为对象，认为公安管理模式是某一特定时期所有公安管理活动的总体描述和概括。还有的学者认为公安管理模式就是一种警务机制，[1]是对公安工作在不同时期的特征的概括，是一个集合概念，包含了公安机关的工作理念、方法、机制、机构设置、管理体制等方面；同时公安管理模式不是一成不变的，它会随着社会的发展、公安机关自身管理的需要以及世界警务改革的变化而变化的。

我国警学界对公安管理模式的理论和实践应用研究也一直在进行，上个世纪90 年代末，西方的“社区警务”理论开始传入我国，因其所倡导的“警力无增长改善论”，以及警力有限、民力无穷的理念具有较大的借鉴意义，所以从2002 年开始，公安部在全国范围内推广，随后短短几年内，社区警务逐渐成为了我国基层公安机关的主要警务运行模式。随着我国社会管理模式的多元化转变，公安管理模式、管理职能、工作重心、工作理念、警民角色定位等都发生了很大的变化，我国公安学术界对公安管理模式的创新也展开了各方面的研究，取得了较多的理论成果。

传统的公安管理模式是顺应传统社会管理的需要，在相当长的社会发展阶段发挥了很好的管理作用。然而，当社会进入大数据时代，由于整个社会结构、理念、系统、思维、生活都发生了根本性变化，以往的公安管理模式就越来越不适应时代发展的需要了。在管理理念上，传统的公安管理完全是行政化的，基本思路就是重管理轻服务，没有把服务的意识很好地体现在管理过程中，导致在很长的时期里，行政命令成为公安管理的主要模式，公安民警以管人者自居的现象普遍存在，由此不可避免地产生了“门难进、脸难看、话难听、事难办”的社会群众对公安机关的不良印象。而在信息化时代，人们获取信息的途径是多元化的，信息流通方式是全方位、快捷的，社会每个成员都是信息的主体，因而信息盲区现象基本不存在。大数据时代一切资源都是共享的，社会群众总体的法治意识、民主意识、维权意识、监督意识也在不断增强，而大数据跨地域、时空等特点，也为人们广泛参与、监督政府各职能部门的工作行为提供了便利条件。传统的公安管理模式习惯以行政命令、经验和直觉为主，管理流程一般是发现问题、进行分析、拟定对策、形成管理方案，这种管理方式虽然也能够解决一些问题，但很容易受主观认定左右，形成“拍脑袋决策管理”，导致管理行为的随意性，忽视管理要素瞬息万变的动态性。[2]如犯罪嫌疑人在作案后，很多会更改姓名、手机号、微信号、QQ 号等，有些还会去整容，这就必然给实时识别带来难度，必须借助电信网络监控数据分析、DNA 鉴定等去辨识犯罪嫌疑人。这些客观情况变化，都要求公安机关将传统的公安管理模式，全方位转变为以数据驱动为主的新型管理模式，推动形成大数据警务管理模式。换言之，就是坚持一切用数据说话，形成“搜集数据——锁定目标——分析研判——寻找数据之间的关联点——提出最佳方案”的管理决策流程，提高公安管理的合理性、科学性。[2]

大数据背景下，需要构建一种开放共享型的管理模式，这就必将对公安机关传统管理模式形成挑战。首先，新的大数据技术的广泛应用和多元化渗透，使很多管理要素动态存在，这就使得传统的以警种为依据进行的专业分工形成数据共享壁垒，不符合新型管理的共享要求。其次，日益复杂严峻的社会治安形势，也要求公安机关必须打破警种壁垒，建立多警种、多部门联勤联动的合成作战模式，来替代目前相对各自为阵的传统组织结构。党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化，党的十九届六中全会提出了在本世纪中叶，要全面建成社会主义现代化强国。在这个进程中，大数据驱动下的新型管理模式正在社会治理各个领域形成，这些都要求公安机关必须跟上时代发展的步伐，主动改变传统的公安管理思维、模式，从行政化的静态管理向服务共享型的动态管理转变，从忽视风险型管理向防范风险型管理转变，将管理的思路转向公安机关引导下的全社会共商共治共建共享的管理模式上来。

二、大数据背景下公安管理模式创新

（一）强化公安管理服务理念创新

从公安管理理念的角度来看，公安管理模式创新必须要树立起以人民为中心的服务意识，以提高人民群众的安全感、满意度为主要管理理念。大数据驱动下，各级公安机关在管理过程中，要全面贯彻以人为本的服务理念，将传统的以行政命令为主的公安管理模式迅速转变为以服务便民为主的新模式，及时全面地了解、预测群众的合理需求，在公安管理中提供优质、高效、便捷的各类服务。如贵州省公安机关2020 年推出的21 项便民利民措施，其中有缩短居民身份证办理时限，由原来的60 个工作日缩短到15 个工作日，有公安户籍业务审批权限一律下放至县级公安机关，有户口迁移“一站式”办理等，让群众实实在在享受到了办事的便捷，深受群众欢迎。陕西省公安机关推出便民利民18 项服务措施，如开通户政业务老年人优先办理绿色通道，推行户政业务上门服务，优化出入境证件办理流程，提供多种缴费方式等。这些举措都极大地体现了大数据驱动下，公安管理服务模式的创新，也印证了公安机关服务理念的与时俱进。

公安机关应该在保证安全的前提下，优化公安管理，推进警务工作不断转型升级、提升服务群众能力水平。发挥大数据“聚通用”的功能，将数据资源提供给社会公众共享。一是优化公众服务管理，借助网络平台，依托信息化资源优势，打造电子警务发展新模式，建好用好公安官方门户网站、公安官方微博、公安官方微信、警务QQ 群等便民服务平台，优化升级网上公安局、网上警务室，推行网上受理、网上审批、网上办证、网上查询等现代服务，接受网上报警、求助、线索举报，探索应用网上全流程办事服务，建立对外信息服务共享交换机制，畅通警民联系渠道，将公安机关公共服务事项和行政审批的要求、范围、内容和程序等公之于众，通过网络平台与社会组织、社会群众展开良性互动，建立良好的警民关系。二是注重收集社会各界群众对公安机关管理工作的意见、建议，归纳整理群众的咨询、诉求，并对收集的数据进行分类整合，通过数据挖掘，科学地运用大数据决策，不断提高服务社会的水平。三是强化服务意识，依托信息技术不断完善大数据“警务云”建设，推出人性化的服务流程，为群众办事提供便捷服务。四是优化安全监督管理。要进一步完善社会治安管控工作平台，强化对物流、车辆租赁、危爆物品等重点物品和行业管理，推进危化品运输车辆动态管控系统建设，严防严打危险驾驶、危害公共安全等行为。五是深化智能交通安全应用，通过海量数据挖掘分析卡口数据信息，实现对人、车、路、环境等交通基本要素的实时监控与动态管理，推进车辆管理系统和车辆系统公共安全管理机制建设。六是公安机关应建立更加科学的评估指标体系，把服务绩效纳入工作考核，建立科学的督导考核方式，以提高服务的质量和水平。

（二）优化公安管理模式不断转型升级

创新公安机关社会管理模式、提升服务群众能力水平，是大数据背景下公安管理的重要目标。优化公安管理模式，就要与时俱进，顺应时代需求，依托信息化资源优势，打造电子警务发展新模式，要建好、用好公安机关官方微博、微信公众号、QQ 群等网络平台，优化升级网上公安局、网上警务室，以便民服务为公安管理立足点，打破群众“办事难、办事慢、来回跑、不方便”的瓶颈，推行网上受理、网上审批、网上办证、网上办事、网上查询咨询等服务，接受群众网上报警求助、网上线索举报，探索应用网上全流程办事服务；积极对接政府相关部门，在不涉密的前提下，打破各部门、各警种之间的数据资源保护壁垒，建立信息数据资源共享机制，形成全方位的服务联动，让群众感受到公安管理方式的便民利民，足不出户就能够享受到各种便捷优质的服务。

另外，在公安管理模式创新的过程中，还要优化执法行为的规范化管理，因为许多公安管理行为是通过执法行为来体现的。要坚持用基础工作信息化来引领执法规范化，依照法律和共性业务需求，优化基础平台执法办案、涉案财物管理和执法监督等模块，完善电子卷宗、电子档案、电子笔录、签章等系统功能，推动各警种执法办案基础平台一体化开展。整合各类执法信息资源，推进执法办案场所视频监控、同步录音录像系统建设，完善视频督察平台建设，大力推进执法规范化。

如贵州省水城县公安局，以“大数据+云计算”为统领，以大数据时代的“信息资源整合共享”为警务改革的契机，根据现实执法需求，创新执法办案“警情+”的管理模式，对执法各个环节容易出现的问题进行认真梳理，资助研发了“水城县公安局执法规范化应用平台”，对执法实现了信息化管理，打造了执法智能区。[3]如针对涉案财物、执法记录仪等无法实时有效监督的问题，水城县公安局着手打造“执法记录仪管理使用系统”“涉案财物管理系统”“执法办案区管理使用系统”“案卷管理系统”等智能系统，这些系统的研发应用，有效做到了“警情+”无死角管理监督。这种执法管理的创新模式，体现了公安管理模式的创新成效，得到了贵州省公安厅领导的认可，认为如实立案的先决条件是如实录入警情，水城公安局通过案管中心实现对接报案警情全面监督的做法可复制、可推广。

（三）推动数字化的主动警务模式建设

数字化的主动警务模式的建立，是大数据警务的必然要求。要形成理念意识上的主动，顺应大数据时代的思维方式。新时代公安工作需要形成数字管理的理念意识，立足数据进行研判，养成一切用数据说话的思维。具体而言就是，要研究谋划“互联网+公安管理工作”的创新模式，按照非涉密警务公开的理念，及时有效地公开符合公开规定的警务信息。对群众反馈的各类信息及时进行收集整理，实现数据化的分析研判，推动预警风险机制建设，保障对突发事件快速反应的有效处置。自从2016年全国首个“国家大数据”综合试验区落户贵州以来，贵州省贵阳市公安局深入推进现代警务管理机制改革，以“接警处警规范化”为抓手，以“网格新警种”为改革的动力，推动形成警务管理联动工作新格局。贵阳市公安局1996 年就开通了110 一级接警模式，全市11 个区、县（市）的110 报警全部由贵阳市公安局110 报警服务台接听后再转到分局、派出所、再由派出所派单给民警。[4]这种接处警的结构模式，弊端很明显，即警情体量大、流转环节多、过程复杂，再加上地理环境、交通拥堵等因素影响，导致110 接处警速度慢、执法不规范、基层民警工作超负荷、压力巨大，没有收到良好的效果。为此，贵阳市公安局党委决定全面创新警务运行管理新模式，提出“布警网格化、巡处一体化、处警规范化”思路，以区域面积接处警常量为依据，加上道路通行情况、区域面积内人口常量为网格划分的计算标准，打破警种壁垒，全面整合，将全市划为55 个网格，落地推行网格化接处警工作。网格化接处警工作模式运行以来，贵阳市公安局投入警力2204 人（其中民警290 人，辅警1914 人），建立了11 支专业网格化接处警队伍，[4]全市街面见警率、控制率、查处率明显提升，有力支撑了贵阳公安管理模式的全方位转型和创新。

（四）不断提升立体化社会治安管控能力

大数据时代对公安机关的立体化社会治安管控能力提出了高要求，在整个社会实施数字化管理的进程中，公安机关在社会治安立体化管控方面也要坚持机制创新、管理模式创新和科技手段创新。立体化社会治安管控离不开视频监控建设，所以加强公共安全视频监控建设是创新公安管理模式的一项重要内容。当前在大数据环境中，全国各地公安机关都十分重视公共安全视频监控建设，全国绝大部分地区的重要区域、城镇主要道路、人员密集区域、重点要害部位等，基本都实现了公共安全视频监控全覆盖，很多地方还推动视频监控向农村、城镇背街小巷、老旧小区等监控盲区延伸，构建起立体化、智能化、可视化的社会治安管控体系，有效提升了公安机关社会治安防控效能。

如贵州省铜仁市公安机关，自2011 年以来，铜仁市全市共新建城区前端视频高清监控点14000 余路，卡口1000 余个，投入资金6 亿多元，并建设有市、县二级1000M 带宽的视频骨干传输网，共联网整合社会视频资源11000余路。[5]此外，铜仁市各行业机关也建有公共安全视频监控系统，实现了跨区域、跨层级、跨部门的视频联网。铜仁市公安机关还根据市区地理环境、治安形势，采用科学布建的思路，灵活设置监控摄像机，固定监控与移动监控相结合，球机与枪机相结合，卡口与人脸相结合，以GIS 系统为载体，使全市监控点连成线，线连成面，形成一张覆盖城区的完整的监控网，其中智能化探头占比10%，推动传统查阅视频的模式向智能化检索图片的模式转变，确保车过留牌、人过留像。此外，铜仁市公安机关还深入挖掘视频实战应用功能，以公安需求为导向，将视频应用与案事件侦查等业务深度融合，建设视频业务应用系统。2019 年，铜仁市公安机关运用视频监控网络布控预警、人脸识别、轨迹分析等先进技术，与全市480 万常住人口库、流动人口库、公安部16 万在逃人员库及全市重点人员人脸数据库进行实时比对预警，共抓获全国在逃人员27 人，破案66 起，抓获涉案人员80 余人。[5]通过视频监控的智能化应用，大大提高了发现现行犯罪几率和发案后的破案、追逃、缉捕能力，提升了公安机关精准打击水平，初步构建了全方位、多业务的可视化安防实战应用系统，为公安机关提升整体社会治安管控能力提供了有力支撑。此外，在社会治理方面，铜仁市公安机关通过公共安全视频图像监控应用，实现了社会管理的科学化、扁平化、高效化，对群众反映的基础设施破坏等问题，利用视频监控实时图像传输功能，迅速予以确认并处理，提高了社会管理服务能力。

（五）构建完善的公安情报指挥大数据体系

大数据背景下的公安管理模式创新，还必须重视公安情报指挥大数据体系的建设，为公安管理提供海量有效信息资源。首先，要构建公安信息综合数据库。网络时代，万事留痕，每一个违法犯罪嫌疑人，其违法犯罪的作案过程就是留下信息的过程，公安机关要重视收集、整合这些数据信息，应用数据库管理这些信息，有针对性地对这些信息进行数据挖掘，为各项公安业务提供信息服务。其次，要开发数据挖掘智能软件。数据挖掘就是从海量信息中，采用一定的算法分析，提取所需要的信息过程，它可以在保证时效性的前提下，对复杂庞大的数据样本进行精准分析，从而得到准确的结果。如在街面的海量监控视频中，不法分子留下的痕迹可能转瞬即逝，如果仅仅依靠人工来检索提取，大多数情况几乎不可能有效捕捉到，但是利用数据挖掘技术则可以轻松实现捕捉提取。[6]再次，要建立数据挖掘技术专业人才队伍。人才强国的理念是现代社会的共识，新时代创新公安管理模式，方方面面都需要高素质、高水平专业人才，因此，依托相关科研机构或高水平院校，引进、培养高素质人才，组建数据挖掘技术的专业人才队伍，才能实现数据挖掘的强大作用。最后，要以实战为引领，积极深化智能应用。信息时代要创新公安管理模式，提高公安机关核心战斗力，还要重视情报信息工作在预测预警方面的作用，重视应用大数据、数据挖掘技术等新技术，实现对各类风险隐患的预警预测；构建以数据为核心的数字侦查打击模式，提升对各类违法犯罪的精准打击能力；建立立体化动态数字防控体系，实现对社会治安的全方位管控和更有效的治理。

总之，顺应时代需要，依托大数据平台，不断创新新时代公安管理模式是形势所需。早在2016 年，中共中央政治局就实施网络强国战略进行了第三十六次集体学习，在学习会上，习近平总书记指示：要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合。实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。[7]贵州省大数据理念的提出和实践走在全国前列，特别是贵阳市是国家级大数据发展试点城市，近年来在大数据运用方面取得了较为丰硕的成果。全国各地公安机关对大数据应用的技术水平也在不断提升，在维护社会治安方面取得了显著的成效。在这样的时代背景下，公安机关应紧跟时代步伐，进一步将大数据作为公安工作创新发展的依托，培育战斗力提升的新增长点，公安管理模式、方法必须率先改革创新，大力实施公安大数据战略，着力打造数字化公安管理模式，构建科学完善的公安管理大数据体系，全面提升公安管理的能力和效率，更好服务于新时代的需要。