青海省自然保护地体系构建思考

谷 洁

(1.国家林业和草原局西北调查规划院；2.旱区生态水文与灾害防治国家林业局重点实验室，西安 710048)

2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，对建立以国家公园为主体的自然保护地体系进行了全面部署[1-2]。国家林业和草原局、青海省深刻领会并认真贯彻党中央、国务院决策部署，决定共同建设青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省，青海成为全国首个也是唯一的以国家公园为主体的自然保护地体系示范省。2019年6月青海省政府与国家林草局在西宁召开共建青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省启动大会，全面启动了示范省建设，开展了全省自然保护地摸底调查、分析评估、整合优化相关工作。2019年青海省完成自然保护地全面调查，同期启动了分析评估和整合优化工作。为在现有自然保护地和全省自然生态地理区、主体功能区、生物多样性等全面调查、分析、评估基础上，圆满完成青海省以国家公园为主体自然保护地体系示范省建设总体要求，确定率先建立以国家公园为主体的自然保护地体系总目标，首先必须明确自然保护地功能定位，完成全省现有自然保护地整合归并优化，并将保护空缺区域纳入保护地体系，解决现有自然保护地存在的重叠设置、多头管理、边界不清、权责不明、保护与发展矛盾突出等历史遗留问题，协调生态保护与社区发展关系，初步建成“国家公园-自然保护区-自然公园”保护地体系[3]。

1 青海省自然保护地现状

依据《关于建立以国家公园为主体的自然保护地的指导意见》有关自然保护地类型及国家公园的规定，截至2021年12月底，青海省全省共计批建自然保护地8类109处(含1处国家公园体制试点)。

全省现有包括三江源国家公园1处、祁连山(青海片区)国家公园体制试点1处、11处自然保护区、19处风景名胜区、23处森林公园、8处地质公园、20处湿地公园、12处沙漠公园、14处水产种质资源保护区，109处自然保护地落界面积4 827.88万公顷，去除交叉重叠后面积2 993.59万公顷。

表1 青海省自然保护地现状

图1 青海省自然保护地现状分布图

2 青海省自然保护地存在的问题

2.1 边界范围不清

青海省自然保护地边界划定与功能区划不合理，与自然地形、地貌以及主要保护对象契合度不高，是由于早期数据基础薄弱、技术落后、资料不完善、大量自然保护地未开展勘界立标等原因造成，导致部分设立时间较早的保护地只有批复面积，实际范围只能通过多层调研、现地调查和管护范围进行分析落界。如格尔木河国家级水产种质资源保护区，仅有批复文件涉及到批复面积和范围，地方调研收集资料仅有该水产种质资源保护区功能区划图，无明确范围界线和相关矢量数据及其他材料，只能根据批复中文字描述、拐点坐标以及现地调研情况，参照影像和地形图对该水产种质资源保护区进行落界，落界面积607.57 hm2，与批复面积555 hm2误差面积52.57 hm2，误差率9.47%。

2.2 空间交叉重叠

青海省各类型保护地因设立时间不同、批建部门不同、管理部门不同等因素，造成保护地一地多牌，空间交叉、区域重叠问题[4]。如青海湖区域中青海湖国家级自然保护区、青海湖国家级风景名胜区、青海湖裸鲤国家级水产种质资源保护区、天峻山省级风景名胜区、青海省青海湖国家地质公园、青海刚察沙柳河国家湿地公园、天峻布哈河国家湿地公园、青海海晏县克土国家沙漠公园等6个类型8处自然保护地间交叉重叠，面积达768 436.00 hm2(以最大交叉重叠面积计)。

图2 青海湖区域自然保护地交叉重叠示意图

2.3 多部门管理

青海省自然保护地管理部门涉及原国土、林业、农业、住建、生态环境等部门，各保护地申报由其主管部门提出申请，依据保护地级别由上级主管部门批准设立，各部门对申报的保护地进行独立管理，造成一地多牌、多头管理的问题。如青海互助县北山地区，北山国家森林公园由林业局管理，北山国家地质公园由原国土部门管理，互助北山风景名胜区由住建部门管理，自然保护地相同区域多个部门申报、管理不同类型自然保护地，各部门之间的信息壁垒，导致各部门独立管理，多部门管理的问题。

2.4 历史遗留问题显著

青海省现状自然保护地面积较大，设立时间跨度较长，部分保护地存在设立时资料不完善、划定不合理等问题，加之我国自然保护地建设的历史过程中不同时间段存在不同规范要求，导致普遍存在自然保护地范围划定时面积较大、规范化不足、内部非保护属性用地较多，且青海省民族多样、省情复杂、矿产资源丰富、社会发展较为落后，加之近些年随着社会、经济的发展以及大量基础设施建设的开展，自然保护地内矛盾冲突问题较为突出。如青海省上五庄省级森林公园总面积63 274.81 hm2，争议面积17 535.89 hm2，占森林公园总面积27.71%，争议土地以城镇建成区、村庄、永久基本农田和一般耕地为主，分别占争议总面积的2.23%、7.21%、68.93%、19.32%。

2.5 保护与发展矛盾冲突

青海省各类自然保护地大面积位于三江源区域，该区域生态系统完整性较好、生物多样性丰富度较高、人口聚集度较低、人为干扰较少、经济基础较为薄弱、发展较为落后，随着近年来脱贫攻坚工作及民生基础设施的建设，加之省域内自然保护地面积较大，多数民生建设用地无法规避调整，导致自然保护地与当地社会经济发展矛盾日益突出。如三江源国家级自然保护区内分布的城镇建成区和村庄因自然保护地和生态红线管理，导致区域内基础设施建设受限，部分村镇出现修路、用电困难等问题，民生建设薄弱制约当地经济发展。

3 青海省自然保护地体系构建

3.1 自然保护地体系构建原则

3.1.1 坚持生态优先、保护为主的原则 自然保护地空间体系的构建是对重要生态系统、生物多样性保护的有效途径，保护地空间划定充分衔接国土空间规划和用途管控，协调好生活、生态、生产空间，坚持绿水青山就是金山银山理念[5]，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。

3.1.2坚持科学布局，系统保护的原则 按照山水林田湖草生命共同体理念，维护自然生态系统的完整性、系统性、原真性，在全面调查、科学评估、系统规划的基础上优化自然保护地空间布局，将生态保护空缺地纳入自然保护地体系，实现对自然生态系统的全面保护，做到应保尽保。

3.1.3 坚持分析评估，科学划定的原则 依据调查评估结果，客观分析交叉重叠区域的主要保护对象、重要生态系统、生物多样性、自然遗迹、自然景观的分布，重点评估自然保护地的自然属性、保护价值、保护对象和管理目标，科学划定自然保护地类型级别，合理确定范围。

3.1.4 坚持分级分类，差别管控的原则 按照以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的新型分类体系[1]，依据保护区域的自然属性、保护价值和管理目标，科学划定自然保护地类型和级别[6]，实行国家和地方两级设立、分级管理制度。按照保护对象分布、保护价值、生态脆弱程度，科学划定自然保护地功能分区，实现差别化管控。

3.1.5 坚持实事求是、协调发展的原则 实地调查掌握保护地内民生情况，切实解决历史遗留问题，结合保护地内的主要保护对象分布，统筹协调生态保护和社区发展的关系，充分考虑地方公路、铁路、水利工程等基础设施建设，以及当地社会经济发展需求，探索保护地绿色发展新模式，为永续发展留足生态空间，实现保护与发展并行的双赢局面。

3.1.6 坚持政府主导，社会参与的原则 政府总负责，落实主体责任制，林草部门主抓，自然资源部门、生态环境部门密切配合，市州县联动，统筹推进自然保护地整合优化工作。积极构建社会参与、人人享有的开放创建机制，建立健全政府、企业、社会组织和公众共同参与自然资源保护和管理的长效机制，探索自然资源管理和生态保护的新模式。

3.2 自然保护地体系构建方法

在对青海省现有自然保护地和全域自然生态状况全面调查调研基础上，通过数据叠加融合、指标分析，按照单体、类型、体系三个层次对现状自然保护地的自然属性、保护价值、管理目标、保护成效、空间布局、矛盾问题等进行全面科学评估，提出现有自然保护地整合归并方案[8]。

通过对青海全域重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观、生物多样性、自然生态地理要素分析研究，开展生态保护区划和与现有自然保护地范围界线叠加分析，对空缺保护区域进行科学识别，根据空缺保护区域的位置和自然地理特征，采取独立增设自然保护地或纳入邻近的现有自然保护地优化范围，填补自然保护地空缺区。

通过现有自然保护地的空间分析、整合优化，空缺保护地的补充纳入，初步建成具有青海特色的以国家公园为主体的自然保护地体系。妥善解决现有自然保护地存在的交叉重叠、边界不清、多头管理、权责不清、保护与发展矛盾突出等历史遗留问题，协调生态保护与社区发展关系。

3.3 自然保护地体系构建方案

按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念，结合青海省情实际，实施保护地统一设置、分级管理、分区管控，把具有国家代表性的重要自然生态系统统一纳入国家公园体系，实行严格保护。将现有8类109处自然保护地按照保护对象、保护价值、管理目标和保护成效调整优化为国家公园、自然保护区、自然公园等三类，将全省分析保护空缺区域纳入自然保护地，形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

建议青海省调整形成4处国家公园、18处自然保护区、65处自然公园(风景名胜区13处、地质公园3处、森林公园18处、湿地公园17处、沙漠公园7处、草原公园1处、冰川公园1处、水产种质资源保护区5处)的自然保护地体系，面积2 767.93万公顷，将全省重要的自然生态系统、特殊意义的自然遗迹、独特的自然景观和富集的生物多样性区域纳入自然保护地体系，自然生态系统应保尽保，初步构建青海省以国家公园为主体的自然保护地体系，形成以三江源国家公园、祁连山国家公园、青海湖国家公园、昆仑山国家公园为主体，大通北川河源区国家级自然保护区、循化孟达国家级自然保护区等19处自然保护区为基础，青海尖扎坎布拉国家级地质公园、北山国家级森林公园等63处自然公园为补充的新型自然保护地体系。

表2 青海省自然保护地空间布局调整方案

4 讨论

本方案建议加快推进青海湖和昆仑山区域建成国家公园，增加国家公园数量，突出国家公园在自然保护地体系中的主体地位，推进具有国家代表性的重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到全面系统保护，应保尽保，也就是在具有国家性代表性的自然生态系统分布区域设立国家公园，典型自然生态系统、珍稀濒危野生动植物天然集中分布区，有特殊意义的自然遗迹集中分布区设立为自然保护区，其他价值重要区域设立为自然公园[1]，形成以国家公园为主体的自然保护地体系。

目前，《国家公园法》《自然保护地法》《风景名胜区条例》等相关法律条例已起草完成，建议青海省根据省情等实际情况，编制地方标准，构建统一的自然保护地分类分级管理体制。到2025年，健全国家公园体制，完成自然保护地整合归并优化，完善自然保护地体系的法律法规、管理和监督制度，提升自然生态空间承载力，为初步建成以国家公园为主体的自然保护地体系提供保障[1]。