我国体育健身产业政策变迁的回顾与展望——基于新制度经济学的视角

周进国

（韩山师范学院 体育学院，广东 潮州 521041）

2019 年9 月国务院办公厅发布的《体育强国建设纲要》在“重大工程六 体育产业升级工程”中提出“将体育产业工作纳入国务院全民健身工作部际联席会议机制框架”。 这充分表明了体育健身产业在体育强国建设中的重要地位。 《体育强国建设纲要》同时指出，要“推动《中华人民共和国体育法》修订，完善体育市场监管体制，提高体育市场监督管理法治化水平”［1］。 这意味着政府对包含体育健身产业在内的体育产业制度建设升级也提出了明确要求。 制度是约束人们行为的一种规范，制度是一种“游戏规则”［2］。 我国体育健身产业大约起始于20 世纪90 年代，发展至今接近30 年。 随着我国体育健身产业规模的不断扩大，涉及到的行为主体日益增多，需要一系列共同遵守的游戏规则规范市场行为，理顺市场关系。 新制度经济学分析表明， 制度短缺或制度供给的滞后同样会制约经济发展［2］。 体育健身产业的发展壮大离不开制度建设。 从某种意义上说，政策是制度的组成部分，或是制度的一种形式［3］。从当前我国体育健身产业的制度建设来看， 政策是其中的主要内容，也是体育健身产业发展的重要保障。 本文基于新制度经济学的视角， 对20 世纪90 年代以来我国体育健身产业的政策变迁轨迹进行分析，同时对未来的政策进行展望，旨在从政策的角度为体育健身产业制度建设提供参考。

1 我国体育健身产业政策变迁回顾

1.1 我国体育健身产业政策变迁轨迹

回顾20 世纪90 年代以来我国体育健身产业的政策，大致可以分为4 个阶段， 即规范管理与培育扶持 （1994～2000年）、引导消费与鼓励投资（2001～2010 年）、制定标准与打造精品（2011～2015 年）、加强监管与创新发展（2016～2020 年）。

1.1.1 规范管理与培育扶持（1994～2000 年）

1994 年至2000 年我国有关体育健身产业政策主要包含在下列相关文件中，如表1 所示。

表1 1994～2000 年体育健身产业政策相关文件一览表

20 世纪90 年代，我国体育市场化、产业化改革刚刚起步，此阶段关于体育健身产业政策表述的主要内容表现在两方面。一是对体育健身市场的规范管理。这方面的政策表述主要包含在体育市场中，并无单独提及体育健身市场。 《关于加强体育市场管理的通知》指出，各级政府体育行政管理部门要切实加强对体育市场的管理，加强对体育市场日常行政管理的业务指导［4］；《关于进一步加强体育经营活动管理的通知》指出，建立健全对体育经营活动的管理制度， 同时要加强体育经营活动管理的机构和队伍建设［5］。加强管理的主要目的是促进包含体育健身产业在内的整个体育产业尽快上轨道。 二是对体育健身产业的培育扶持。 体育健身产业刚刚萌芽之际，国民体育健身消费意识不强，社会力量对体育健身产业投资不热，体育健身产业仅仅依靠市场的无形运作难以发展， 需要政府予以有针对性的培育扶持和积极引导进行有形的管理。 《体育产业发展纲要（1995—2010 年）》指出，积极培育体育健身娱乐市场。 要围绕全民健身计划的实施，坚持国家办与社会办相结合的原则，积极引导和鼓励社会各界投资兴办经济实体，开展体育健身娱乐方面的经营性活动［6］；《2001—2010 年体育改革与发展纲要》指出，制定扶持体育产业的财税政策、金融政策。 重点开发和培育体育竞赛表演市场、体育健身娱乐市场［7］。 总体而言， 由于体育健身产业刚刚起步， 此阶段的相关政策相当少，主要是以规范管理与培育扶持为主要目的。

1.1.2 引导消费与鼓励投资（2001～2010 年）

2001 年至2010 年我国体育健身产业政策主要包含在下列相关文件中，如表2 所示。

表2 2001～2010 年体育健身产业政策相关文件一览表

进入新世纪， 以体育健身产业为主体的体育产业方兴未艾，其市场潜力不断凸显，有望成为国民经济新的增长点。 新世纪头10 年，我国体育健身产业政策的主要内容包括以下两个方面。 一是强调要从引导群众参与体育消费的角度培育体育健身市场， 实现体育健身产业发展与满足群众体育健身需求的有机融合。 持续增长的消费是促进体育健身产业健康发展的根本所在。 然而，体育健身消费不足是制约体育健身产业发展壮大的重要因素。 因此，如何引导国民体育健身消费引起了政府的关注。 如《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》指出，积极引导群众的体育消费，大力培育体育市场［8］；《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》指出，在不断加大投入，加强城乡居民基本体育服务的基础上，积极培育体育健身市场，培养群众体育健身意识，引导大众体育消费［9］；《体育事业“十一五”规划》指出，大力发展体育健身休闲市场，为群众提供多元化、多层次的体育健身服务［10］。 二是鼓励民间资本投资体育健身产业。 除了消费，投资也是促进体育健身产业发展壮大的一个关键因素， 鼓励引导民间资本投资体育健身产业同样引起了政府的高度重视。 尽管2000 年以前也提到了鼓励社会力量投资，但进入新世纪后出台了专门的文件。 《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》 指出， 鼓励民间资本投资生产体育用品，建设各类体育场馆及健身设施，从事体育健身、竞赛表演等活动［11］。 可见，引导体育消费与培育投资主体是该时期体育健身产业政策关注的重点。

1.1.3 制定标准与打造精品（2011～2015 年）

2011 年至2015 年我国体育健身产业政策主要包含在下列相关文件中，如表3 所示。

表3 2011～2015 年体育健身产业政策相关文件一览表

经过近20 年的发展，我国体育健身产业初具规模，体育健身企业数量不断增长， 但质量参差不齐， 行业标准有待建立，行业秩序需要规范。“十二五”期间，我国体育健身产业政策的主要特点包括以下两个方面。一是要健全体育健身产业标准体系， 通过标准的制定与实施促进体育健身产业规范化发展。《国务院关于促进健康服务业发展的若干意见》指出，以规范服务行为、提高服务质量和提升服务水平为核心，健全服务标准体系，强化标准的实施，提高健康服务业标准化水平［12］。二是要实施体育健身产业精品工程，打造、扶持精品体育健身企业。《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》指出，大力培育健身休闲、竞赛表演、场馆服务、中介培训等体育服务业，实施体育服务业精品工程［13］。 与此同时，此阶段仍然一如既往地强调要鼓励投资、加强管理与促进发展。 如《关于鼓励和引导民间资本投资体育产业的实施意见》指出，积极培育体育健身市场，引导大众体育消费，鼓励各类民间资本进入体育健身休闲领域［14］；《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》指出，鼓励社会资本参与教育、医疗、养老、体育健身、文化设施建设［15］；《体育事业发展“十二五”规划》指出，加强体育市场规范管理［16］；《体育产业“十二五”规划》指出，以体育健身休闲业、体育竞赛表演业为先导，加大扶持力度，完善产业政策体系［17］。

1.1.4 加强监管与创新发展（2016～2020 年）

2016～2020 年我国体育健身产业政策主要包含在下列相关文件中，如表4 所示。

表4 2016～2020 年体育健身产业政策相关文件一览表

此阶段对体育健身产业的政策除了包含在相关的综合性文件中，开始出台了专门的文件。 表明了经过近30 年的发展，我国体育健身产业对经济社会发展的重要作用已经引起了政府的高度关注，其重要地位日益凸显。 “十三五”期间，我国体育健身产业的政策紧密围绕形势发展需要， 从促进与监管方面不断完善了政策体系。 该期间的主要内容表现在两个方面。一是加强体育健身产业的监管力度， 尤其是强调对高危健身项目的管理及违法违规企业的查处，维护体育健身市场秩序。近年来，体育健身行业的一些不良现象如安全事故、闭店事件等时有发生，损害了消费者利益，强化制度监管很有必要。 如《体育产业发展“十三五”规划》指出，加强对竞赛表演、健身休闲等市场的引导以及高危险性体育项目的监管［18］；《体育发展“十三五”规划》指出，转变监管理念，加强对体育市场的事中事后监管，强化社会监督［19］；《进一步促进体育消费的行动计划（2019—2020 年）》指出，加大对体育市场违法违规经营行为的打击力度， 将相关机构及人员的信用记录纳入全国信用信息共享平台［20］；《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》指出，推进体育行业信用体系建设，完善体育企业信息公示制度，强化体育企业信息归集机制，健全信用约束和失信联合惩戒机制［1］。 二是促进体育健身产业创新发展，拓宽发展空间，变革发展模式。 一方面是促进体育健身企业品牌化与连锁化经营，增强体育健身企业实力。 如《体育产业发展“十三五”规划》指出，支持体育健身企业开展社区健身设施的品牌经营和连锁经营［18］；《“健康中国 2030”规划纲要》指出，打造具有区域特色的健身休闲示范区、健身休闲产业带［21］；《国务院办公厅关于印发体育强国建设纲要的通知》指出，鼓励大型健身俱乐部跨区域连锁经营［1］。另一方面是促进体育健身企业的跨界合作，如与互联网、金融等合作，创新发展模式，提升发展质量。 随着互联网、大数据、云计算技术等的不断发展，为产业融合与创新发展提供了新动力， 体育健身产业亦不例外。 如《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》指出，鼓励开发以移动互联网、大数据、云计算技术为支撑的健身休闲服务；加大债券市场对健身休闲企业的支持力度；鼓励健身休闲企业与金融机构合作［22］；《体育发展“十三五”规划》指出，大力发展“体育+”，积极拓展体育新业态［19］。 《国务院办公厅关于促进全民健身和体育消费推动体育产业高质量发展的意见》指出，大力培育健身休闲等服务业态，创新商业模式，延伸产业链条［23］。 此外，大力发展体育健身产业，提升产业比重也是此阶段的发展目标。 如 《全民健身计划（2016—2020年）》指出，使健身服务业在体育产业中所占比重不断提高［24］。

1.2 我国体育健身产业政策变迁的特征

主要基于新制度经济学的视角， 结合我国体育健身产业政策变迁轨迹，分析其政策变迁特征，主要体现在以下3 个方面。

1.2.1 渐进演变性

中国制度变迁并不根源于“华盛顿共识”，采用的是渐进的制度变迁方式，培育了新的体制，最终实现经济发展、社会稳定［25］。 我国体育健身产业政策变迁同样呈现渐进演变性特征。 体育健身产业发展的起步阶段，对市场的规范管理及培育扶持是重点任务。 体育健身产业逐渐走上正轨以后，亟需通过引导大众体育健身消费扩大市场规模， 鼓励社会资本投资拓宽供给渠道，从而促进体育健身产业量的增长。 随着体育健身产业规模的不断扩大，体育健身企业的不断增多，制定体育健身市场标准及打造体育健身企业精品便成为了政策关注的焦点。 在体育健身市场日益激烈及科技不断进步的背景下，如何进一步加强体育健身市场监管及创新体育健身产业发展模式又成为了新的问题。 可见，我国体育健身产业政策变迁是随着产业发展的客观需要、 经济社会发展的形势而渐进演变的，具有鲜明的时代特征和问题导向。制度变迁的渐进性特征也是新制度经济学的代表人物诺思的“制度变迁理论”的重要内容［2］。因此， 我国体育健身产业政策变迁的渐进演变性特征既有现实层面的需要，也有理论层面的合理性。

1.2.2 促进扶持性

一般来说， 政策的出台主要包括促进扶持或监督管理等目的。 从目前梳理的22 份有关体育健身产业的政策来看，主要是以促进扶持为主， 监督管理为辅。 名称中直接包含 “促进”、“加快发展”、“鼓励”等词的就有 10 份，这 10 份政策出台的主要目的就是促进包含体育健身产业在内的体育健身产业的发展。 其他政策内容也都基本是以促进体育健身产业发展为主。 总体来说，到目前为止的体育健身产业相关政策中，与促进相比，监管的内容相对比较少。 这可能与我国体育产业发展的现状有密切的关系。 我国体育产业起步较晚，尤其是体育健身产业至今仅有30 余年的发展历程， 产业基础比较薄弱，产业规模比较小，社会力量投资力度不大，居民体育健身消费意识还较薄弱。 因此，在产业还较弱小的情况下，促进扶持是政府制定相关政策的主要目的和出发点， 比较符合体育健身产业发展的现实需要。 在一定程度上讲，中国体育产业是在政府产业政策的催发下快速发展的［26］，体育健身产业亦是如此。从体育产业政策变迁路径考察， 原有体育产业制度安排具有明显的发展依赖性［27］，促进产业发展同样是体育健身产业政策出台的主要目的。 因此，体育健身产业政策的促进扶持性特征可以用制度变迁的路径依赖理论进行解释， 制度演进过程中充满了路径依赖和创新［2］。

1.2.3 引导规划性

从现有的体育健身产业政策相关文件来看， 名称中基本含通知、意见、规划、计划等词，相应的内容多数是指导性的，如 《国务院办公厅关于加快发展健身休闲产业的指导意见》、《进一步促进体育消费的行动计划（2019—2020 年）》等。 而政策内容中带有强制性、可直接操作的条款相对较少。 这一方面与体育健身产业相关政策的主题（促进为主）有关，因为促进不同于监管，促进更多是引导、规划、扶持，适宜用指导性意见。另一方面与体育健身产业相关政策的性质有关。 政策属于软法，而不是以法律为表现形式的硬法。软法规范是一种非国家强制的社会整合手段［28］，软法一般以指导性为主，缺乏强制性。指导性的规定具有指导意义而不具有强行性，命令性较弱［29］。 与依靠国家强制力实施的硬法相比， 人们对软法的接受和遵守是发自内心的［30］。 同时，产业政策的运行效力虽然不依赖于法律上的强制力，但却以自身独有的方式，通过某种拘束力的作用而达致预期的政策目标，实现某种间接的法律效果［31］。 因此，以软法为主要表现形式的体育健身产业政策在方向引导、政策扶持、 宏观管理等方面为促进体育健身产业发展发挥了相应的作用。

2 我国体育健身产业政策变迁展望

新制度经济学认为，制度是影响经济效率的最重要因素，而制度的有效或无效又是与制度变迁的方式、 快慢和规模等有着密切关系的［32］。 基于新制度经济学的视角，对我国体育健身产业政策未来变迁进行展望。

2.1 强化市场监管，达到监管与促进的有机结合

由于市场的约束力未到位，相关法律法规又不健全，市场主体的法治观念、契约精神、经营理念和企业文化等都存在不少问题，在体育产业发展中，违反职业道德甚至违法违纪的现象时常发生［33］，体育健身产业领域也不例外。 随着我国体育健身产业的不断发展，体育健身企业数量不断增长，体育健身市场也相应出现了一些影响产业健康发展的负面问题， 如闭店事件频发、企业之间的恶性竞争（价格战、争抢会员、互挖教练）等，亟待政策予以监管。 因此，在通过政策加快发展体育健身产业的同时要注重强化对体育健身市场的监管， 实现监管与促进的有机结合。 如何加强体育健身市场的监管，可以从以下方面出台相应的政策。 一是制定体育健身市场准入与退出政策。 体育健身产业属于专业性比较强的产业门类，关乎人民的安全与健康， 要通过政策对体育健身企业进行必要的资格审查。 与此同时，要建立退出机制。 如有些退出市场的主体不履行企业内部契约，产生“万名会员索要会费事件”［34］，严重损害了消费者的利益及体育健身行业的声誉。 二是制定体育健身市场的良性竞争政策，遏制体育健身行业之间价格战、争抢会员等恶性竞争行为，营造有序竞争的市场环境。 三是加强对体育健身企业的管理，如授权体育行政部门、体育健身行业协会开展安全检查、教练任职资格审查、信用评价等，规范体育健身企业的经营行为。 值得注意的是，制定体育健身产业的监管政策要把握好度，新制度经济学认为“理论和实践都证明，严厉的政府管制将限制企业家的创业活动”［2］。 在促进体育健身产业发展方面，除了金融、税收、用地等方面，一是要考虑如何尽可能降低体育健身企业的交易费用 （交易费用就是所谓的“制度成本”［2］），二是要注重通过政策促进体育健身行业协会的发展，为体育健身企业表达利益诉求、开展交流合作搭建一个良好的平台。

2.2 细化政策内容，做到弹性与刚性的有机结合

政策出台的关键在于实施， 而要确保政策的有效执行需要政策的可操作性作为前提，也就是政策的有效性问题。 有效的制度是发达国家的共有特点［2］，体育健身产业制度也不例外。 而当前，国家支持体育产业发展的政策难落实［35］，体育健身产业领域也是如此。 从目前我国体育健身产业的现有政策来看，政策内容比较抽象，弹性较大，具有刚性的具体条款很少。 细化政策内容，提升政策的有效性，是下一步体育健身产业政策制定需要重点关注的问题。 一是出台的各类体育健身产业政策要尽可能细化具体的条款。 在促进类的政策中，既要有指导性的条款，又要有具体的刚性支持措施，为体育健身企业提供实实在在的政策扶持。 在监管类的政策中，要有对各类违规行为的具体惩处措施， 对体育健身行业从业组织或个人能起到切实的约束作用，有效维护体育健身市场秩序。 二是出台体育健身产业政策的配套实施细则。 实施细则要在相应的政策框架内提供具体的方法与措施， 确保实施的针对性与可操作性。 三是各地要结合国家体育健身产业政策制定适应各地实情的相应政策，形成层次性、立体化的体育健身产业政策体系，提高政策的实效性，增强政策的实施效果。 目前“相当一部分省（市）还是在形式贯彻，尽管也出台了实施意见，但‘照搬照抄’的居多，对一些方向性、指引性的政策没有结合本地实际细化落实”［36］，使得在政策执行方面大打折扣。

2.3 扩大参与主体，实现政府与社会的博弈均衡

出台体育健身产业政策的主要目的在于促进体育健身产业的健康发展，规范体育健身企业的市场行为，最为关键是政策要得到社会认同，能够很好地执行和落实。 这就要求发布的政策要达到新制度经济学所指出的博弈均衡的效果。 基于此，研究出台政策的主体既要包括政府相关部门， 还要包括大学及科研机构、体育健身行业协会、体育健身企业、体育健身消费者等，尤其是体育健身企业与消费者的参与至关重要。 博弈均衡的观点是从动态角度定义制度， 将制度视为博弈均衡的观点得到了许多经济学家的认可，更能表明制度的实质［2］。 体育健身产业政策设计者需要做好政策设计前的调研工作，掌握大量的相关信息资料，了解体育健身产业的发展状况，明确政策设计需要解决的关键问题， 广泛征求利益相关主体的意见建议，多次召开政策设计研讨会，通过重复博弈使得“这些规则能被该领域参与人所普遍认可， 并与他们的行动选择相关”［2］。 制度是由有限理性和具有反思能力的个体的社会长期经验的产物［2］，因此参与体育健身产业政策博弈者以具有长期实践经验与研究经历的行业精英和专家为主， 同时要多关注中小体育健身企业和消费者的利益诉求， 努力实现体育健身产业政策设计的政府与社会的博弈均衡。 达到政府与社会博弈均衡的政策更具有科学性与可行性，实施效果也会更好。

3 结语

体育产业发展逻辑路径离不开体育产业政策的推动和促进［37］，制度是体育健身产业健康发展的根本保障，政策是重要内容。 基于新制度经济学的视角对我国体育健身产业政策变迁特征进行了分析，同时对未来走向进行了展望。 20 世纪90年代以来我国体育健身产业政策变迁大致可以分为4 个阶段，一是1994～2000 年，主要目的在于规范管理与培育扶持，二是2000～2010 年，主要目的在于引导消费与鼓励投资，三是2011～2015 年， 主要目的在于制定标准与打造精品， 四是2016～2020 年，主要目的在于加强监管与创新发展。 对我国体育健身产业政策变迁的特征进行了分析， 主要体现在3 个方面，渐进演变性、促进扶持性、引导规划性。 结合我国体育健身产业发展现状及趋势， 以新制度经济学的视角对政策进行了展望，包括强化市场监管，达到监管与促进的有机结合；细化制度内容，做到弹性与刚性的有机结合；扩大参与主体，实现政府与社会的博弈均衡。 从政策层面为我国体育健身产业制度建设提供了启示。