政策工具视角下《关于深化体教融合促进青少年健康发展意见》的文本分析

刘德明，陈 治

（河南大学 体育学院，河南 开封475000）

体育强国和教育强国是社会主义现代化建设的两大目标，一直以来都受到党和政府的高度重视。 2020 年8 月，教育部和国家体育总局联合印制并发布了 《关于深化体教融合促进青少年健康发展的意见》（下文简称为《意见》）。 在学生体质健康状况堪忧和竞技体育后备人才缺乏的现实背景下，《意见》提出了以促进青少年身心发展，培养完善人格的人才为目标，为今后学校体育发展和改革指明了前进的方向［1］。 以此为契机，本研究从政策工具的视角入手，应用内容分析法对《意见》的政策文本建立多维度的考察模型，以期把握体教融合政策的核心导向，聚焦政策的热点问题，为政策目标的实现提供助力， 同时也为各地区结合当地实际制定相应落实方案提供一定参考和启示。

1 研究对象与方法

1.1 研究对象

本文以《意见》文本内容为研究对象，这是基于对政策文本权威性、代表性、指导性的综合考虑后选定的。 第一，《意见》作为新时代推动学校体育发展改革的指导性文件， 意义重大且具有代表性。 第二，《意见》的发文单位是教育部和国家体育总局，其中国家体育总局负责贯彻国家体育方针，统筹规划我国整体体育事业发展， 教育部则负责国家语言文字工作和统筹规划我国教育事业发展，具有权威性。 第三，作为一部具有高度权威性和指导性的重要文件，《意见》不仅对“十四五”期间的体育发展事业具有重要的引领性， 也对未来社会主义现代化建设奠定强有力的人文基础［1］。

1.2 研究方法

作为一种客观系统的分析方法，内容分析法凭借其定量分析的优势，在描述交流的明显内容方面具有独特优势，并广泛应用于体育政策文本分析中［2］。 通过对文本内容的信息密度和变化分布的归纳总结， 对内容的可重复性做出合理的推断，从而识别出相关内容所包含的重要特征［3］。 在公共政策领域中，作为一种客观科学的分析方法，内容分析法可以很好地验证并预测政府组织的意识倾向，把握政策发展的焦点和趋势，这些特征可以帮助我们更好的掌握和理解《意见》的核心内涵。

1.3 政策分析框架的构建

构建科学合理的分析框架是准确把握《意见》政策文本特征与内涵的基础环节。 政策工具是指政府为实现特定的政策目的而采取的方案或行动指南，其分类方式较多。 通过对多种政策工具分析比较后，本研究尝试借鉴Rothwell 和Zegveld 的分类分析方法［4］。首先，该分类方法淡化了政府强制力。在弱化政府控制者的形象的同时强调政府对环境营造的作用。 这符合我国体教融合工作中以政府为主导，多方参与，一体化推进的思想，具有理论适用性。 其次，该分类方法次级分类具体，操作方法明确， 且已有学者广泛应用在我国体育政策文本的分析研究中［5-6］，具有现实可行性。 基于此，本研究选取Rothwell和Zegveld 的3 种类型政策工具，在充分结合《意见》内容和我国现实社会环境的基础上， 建立了X 维度 （基本政策工具维度）和Y 维度（多元主体协同维度）的二维分析框架。

1.3.1 X 维度：基本政策工具维度

基于Zegveld 和Rothwell 等人的分析方法，本研究将《意见》的X 维度分为需求型、环境型和供给型3 项。 其中，供给型起着直接推动体教融合发展的显性作用， 是政府提供的人力、财力、物力、信息、技术等资源保障。 根据侧重点的差异性可以分为基础设施建设、人才培养、组织管理、资金投入、科技研发、理论建设等方面。环境型政策工具对体教融合的发展起到间接的隐性作用，是政府和社会通过对外界环境的调整，潜移默化地为体教融合提供支撑，包括保险、税收、社会资本、监督等。具体可以分为法规制定、目标规划、考核评价、策略措施、体系机制。 需求型政策工具起直接的显性拉动作用，是指政府通过鼓励、刺激市场，激发内生动力的手段和方案。 只有三者协调配合，相互促进，政策才能激发活力，发挥最佳效果（如图1）。

图1 政策工具对《意见》影响的效力图

1.3.2 Y 维度：多元主体协同维度

通过对《意见》文本的对比分析发现，该政策不仅涉及学校体育，还涵盖了体校改革、社会体育组织规范和青少年赛事体系的完善等不同领域的内容。 结合政策文本涉及领域，本研究将这些内容具体归纳为以下9 个方面（图2）。 其中，引言部分主要介绍了政策制定的背景目的以及实施原则等纲领性问题的陈述，难以进行划分，因此单独列出为“引言”。 上述领域问题的解决绝非某一个组织或机构能独立完成的， 需要多元主体进行协同推进，围绕“学校-社会-政府”这3 个体教融合政策贯彻的主体，结合政策文本内容进行分析。

图2 《意见》政策文本二维分析框架

2 研究结果与分析

2.1 《意见》政策文本内容编码

内容编码的重点在于理解和描述研究样本的最小分析单元， 难点在于多名编码员对于编码要求理解后编码结果的一致性问题。 分析单元是政策内容量化分析最重要、 最小的元素，可以是独立的字、词句、段落等［7］。 本研究以能表达一句完整意思的政策话语或句子为计量单位。 通过对《意见》文本的认真研读并结合专家意见，最终以“政策条款编号-完整政策语句”的方式进行编码。 其中“引言”部分属于对政策宏观背景及整体原则等进行概述，故记作0。 对于编码结果一致性的保证，采取了多人编码和统计学验证。 由A、B 两名编码员对政策文本进行编码处理， 对处理结果的一致性检验采取Kappa系数（k）。 在统计学领域，当 k＞0.810 时，说明分类具有较高的一致性［8］。 本研究结果显示，当基于“多元主体协作”维度时，k=0.891；当基于“政策工具”维度时，k=0.851，这说明本研究的编码分类方案是合理的。 最后，对仍有争议的政策话语进行讨论决定，形成整个《意见》政策文本的编码表（表1）编码总量为65 个，因篇幅有限，仅展示部分编码结果。

表1 《意见》政策文本内容分析单元编码表（部分）

2.2 《意见》政策文本的X 维度分析

如表2 和图3 所示，《意见》中供给型、环境型和需求型政策工具的使用占整体政策工具的比例分别是29%、65%和6%。 整体来说，该政策兼顾了3 种政策工具，3 种政策工具共同作用，推动我国体教融合事业的发展，其中环境型政策工具的影响和推动作用凸显。

表2 《意见》X 维度基本政策工具分布表

图3 《意见》政策内容文本的结构性百分比

供给型政策工具所占比例为29%。其中，体育人才培养和体育组织管理分别占比为37%和32%。 这体现出政府对人才培养和组织管理的重视。 人才作为行业的骨干力量，往往能指引着行业的发展，也影响着行业的未来。 对体育领域各个环节专业人才的培养，是我国顺利实现体教融合的必然要求。 加强组织管理，制定发展方向和远景，则能产生强大的吸引力和凝聚力，在提高工作效率的同时也能调动人员的积极性。 同时这也反映出了当前我国体育事业发展正面临着人才短缺与组织管理落后问题的困扰。 此外，体育设施和体育理论建设所占比例均较小， 推测原因可能是我国经过开展多年的学校体育工作和全民健身计划的施行，形成了丰富的理论和实践，体育场地设施覆盖率基本上能够支撑体教融合政策的落实， 故在政策文本中不做重点体现。

环境型政策工具内容占主导，重点强调制度与体制机制。在 《意见》 政策文本中， 环境型政策工具运用较多， 占比为65%，在3 种政策工具使用情况中占据主导地位。 法规制度和策略措施占比最多，达到31%。其次，依次为体制机制24%，考核评价12%，目标规划2%。 这体现了国家在《意见》政策文本的制定和落实过程中注重对环境的培育和内生动力的激发，使我国体育事业充满活力。 首先，相关规章制度的制定，对责任主体的权利和义务进行了规范，这是《意见》能顺利实施的重要基础。 其次，改革作为社会发展和进步的必要手段，在掌握了当前学校体育工作制度和运行机制的基础上， 可以解决桎梏学校体育和竞技人才培养的沉疴痼疾，为《意见》的开展打通制度壁垒。 最后，基于各部门的职能差异，提出一系列策略性措施， 着重从学校体育工作和运动队建设两个方面进行集中治理。 由此可以看出，国家在促进我国体教融合工作顺利进行的过程中，也希望运用国家权力机关职能，为《意见》顺利落实提供重要推力。

相比于供给型和环境型政策工具而言， 需求型政策工具所占的比例较低，仅为6%。需求性政策能更快速、直接地影响到政策实施对象，通过扩展体教融合实行过的环境和范围，增强发展的稳定性。 在需求型政策工具中，政府可以通过一体化推进的原则，调动政府主导市场的主观能动性，对资源的下沉和再分配进行宏观调控。 政策中海外交流的缺失，也提醒我们要注意吸收借鉴国外先进训练经验和体育管理组织方案等，然后结合我国实际，形成一套符合我国国情的方案，促进体教融合的发展。

2.3 《意见》政策文本的Y 维度分析

基于X 维度的分析， 我们获得了3 种政策类型工具的比例和相互作用。 但单从这一维度我们无法完全掌握《意见》文本的全部细节与核心思想。 因此，结合Y 维度（多元主体协同维度）的分析是十分有必要的。 这有助于厘清政策脉络，体现出政府对体教融合各项工作的关注程度和具体的政策工具使用情况。 由图4 可见，学校体育工作以及传统体育特色学校和高水平运动队建设的加强是《意见》的焦点所在，这是由政策制定的宏观背景和体教融合实施的目的及现实需求共同决定的。

图4 《意见》Y 维度各内容频次表

从各个领域的数据对比，可以看出《意见》政策文本比较注重青少年赛事体系建设（11%）以及体校改革（7%）。 在当前的教育模式和背景下， 学校体育竞赛活动长期呈现出一种重小学、轻中学，在义务教育之后的阶段则更处于缺乏和不足的状态， 这说明赛事对体育训练和学生体育兴趣培养的促进作用没有受到重视［9］。 新的改革理念下，竞赛成为了促进教体融合的一个关键环节，被提到了突出位置。 这不仅利于各级赛事的管理，而且也能以赛促练、以赛促学，实现学-练-赛之间的相互协调和促进。 这在《意见》中被着重提出，也凸显了政府的改革倾向与目标， 即要让竞赛在今后的学校体育发展中将逐步走向常态化。 重视体校改革，是因为在以往体校模式存在着生源单一、上升渠道单一，管理落后，文化培养缺失或不足等现实问题，既不利于培养全面发展的高水平运动员，也与当前社会多元化的大众体育思想背离。 导致体校生存发展的土壤日益减少， 因此需要在政府主导下通过市场化机制和社会治理机制构建竞技体育后备人才多元化培养体系［10］，明确体校定位，精准培养目标，形成开放、多元的社会体育参与机制。

值得注意的是，《意见》 政策文本已经开始重视社会体育组织和师资队伍建设的问题， 这也体现出了现实社会的迫切需求。 教育部体育卫生与艺术司司长王登峰在一次研讨会中提到，在义务教育阶段，教师队伍严重缺编，整体缺编超100万，其中体育教师缺编超30 万。 在现有体育教师队伍中，来源主要来自体育专业的毕业生。 由于体育专业人员的不足，有体育特长的教师， 退役或转行的运动员和教练也是学校体育教师的重要组成。 由于体育教师的成分相对复杂，知识技能良莠不齐， 再加上体育教师地位的长期不受重视， 工作辛苦等原因，导致很多新鲜血液不愿意从事体育教师这份工作。 据某师范大学体育学院就业意愿调查结果显示， 毕业后向从事体育教师的仅占44%［11］。基于此，《意见》鼓励优秀退役运动员或教练员进入学校时需要完成相应的培训教学后再上岗的制度。此外，《意见》 还指出， 对优秀体育教师进行体育技能培训制度。 这些政策表明，党和国家正力图调动社会各方力量，解决目前体育教师队伍建设问题。

此外，《意见》还强调了政策保障和组织实施。 提出在学校体育、场地建设、师资队伍等与体教融合息息相关的领域建立青少年体育工作部际联席会议制度。 这些制度不仅可以充分调动地方积极性， 也体现了党和国家将青少年身心发展与社会主义现代化建设相结合的发展趋势。

2.4 《意见》政策文本的二维量化与分析

在《意见》政策文本分析和单元编码基础上，结合体教融合多元主体的判断， 形成基于政策分析框架的体教融合政策分布图，如图5 所示。 不难看出，在体教融合的不同领域，以及所涉及到的相关政策工具，《意见》政策文本均有所覆盖，并且存在着交叉偶联的相互作用，表现出改革重点突出，覆盖面广等特点。

图5 《意见》二维分布图

通过上述二维分布图我们可以看出，加强学校体育工作、体育传统特色学校和高水平运动队建设这些《意见》文本注重的领域中，环境型政策工具发挥了主要的影响。 同时在学校体育工作中增加了供给型政策工具大的推动作用（6.15%）。体育传统特色学校和高水平运动队建设（4.61%），淡化了需求型政策工具的拉动作用。 这可能是我国以往的教育模式偏差以及应试教育影响所致。 由于体育学科长期处于弱势地位，缺少可操作性强的指导纲要， 往往会导致在体育教学过程中出现学生多年无法掌握一项体育技能的尴尬局面。 《意见》为学校体育工作和运动队建设提供了积极的政策环境， 希望从人才投入和组织管理投入直接推动和引导学校体育发展， 促进体育回归教育本位，发挥以体育人的教育目的。

在体校改革、体育教师和教练员培养的领域，《意见》均减少了环境型政策工具的使用（所占比例均为3.07%）。 结合政策工具的分布情况， 这与当前体育教师和教练员在体教融合中的关键作用和人员能力结构不均衡的现实相匹配。 因此需要加大相关的投入，尽快填补空缺，发挥功能。 但环境型政策工具的缓慢效用不适合于此。 向相应的规范社会体育组织中降低了对供给型政策工具的拉动作用（1.53%），这主要是由于社会体育组织的业务性质特征和发展现状决定的。 社会体育组织一般是指由共同兴趣的群众自发组织的以发展群众体育为目的的非营利性体育组织， 大都有固定的活动场地和活动内容［12］。 但是组织相对涣散，缺乏组织由一定规模体育活动的能力。 体育社会组织整体上仍非常孱弱，想让体育社会组织真正发展起来， 发挥功能， 必须加强政府对体育社会组织的培育。 通过政策激励和制度扶持等手段，不断提高体育社会组织业务能力水平。

此外，在青少年赛事体系中供给型政策工具（4.61%）和环境型政策工具（6.15%）的使用较为均衡，这也体现出《意见》政策对青少年身心发展的重视。 由于深化体教融合需要完善的赛事体系支撑， 而当前我国的青少年体育赛事体系又面临着体育部门主办体系和教育部门主办体系并存的局面， 这导致体育赛事制度往往会涉及多个部门的利益交叉［13］。 直接构建新体系或是打断旧体系都不符合时代要求， 因此需要在原体系基础上由各部门主体站在培育中华民族优秀接班人的时代高度，加强创新，充分发挥各项目协会的作用，从全局谋划，整体推进青少年体育赛事治理体系的现代化， 这些都需要出台后续更加详细的政策规范。

3 结语

通过以上多维度综合分析我们可以看出，《意见》 倾向于以环境型政策工具为主，在体教融合的发展改革中，注重法规制度和目标规划等方面的协调。 政策文本更加注重体育人才培养、体育组织管理；对体育科技研发和体育理论建设和体育设施建设的关注度相对较低。 需求型政策工具由于受到多种因素的限制，使用频率较低，主要集中于体育服务外包和政府体育采购方面。 基于上述现状，提出：

深入优化环境型政策工具内容， 注意政策制定的连续性和稳定性，重视系列政策的跟进和配套政策的完善，尤其是对目标规划和考核评价的细化， 督促各省市地区根据指导思想结合当地实际制定出具有地方特色的落实措施。

合理配置供给型政策工具。 加强体育教师队伍、教练员队伍的培训力度，打造一批高精尖的队伍，提升我国体教融合的创新能力。 通过对体育专项资金投入的增加， 组织管理的强化，进一步完善当前体育教育体系。

提高需求型政策的重视程度， 对体育服务外包和政府采购模式进行完善，以提高资金使用效率和体育市场发展。 通过创造体育市场，吸引社会资金进入，充分发挥社会主义市场经济的独特优势。 同时也要注意学习借鉴国外相关先进经验，加强同海外学习交流。