老年群体数字贫困治理：政府责任与实现策略

王张华，张平平

(湘潭大学 公共管理学院,湖南 湘潭 411105)

一、问题提出与文献综述

随着信息化建设的快速推进，数字技术与社会生活深度融合，社会互动的内容和方式面临重塑。“网络建构了我们社会的新社会形态，而网络化逻辑的扩散实质地改变了生产、经验、权力与文化过程中的操作和结果”[1]，奔涌而至的数字化浪潮塑造着崭新的社会格局，数字优势群体在数字技术的加持下得以发掘个体发展潜力并探索生活改善的机遇。然而，“中心-外围”的技术扩散路径[2]、数据垄断的权力配置逻辑[3]，以及赋权不均的技术治理幻象[4]等技术失范问题击碎了数字普惠的乐观主义图景，数字等级秩序下老年群体备受排挤和侵害的灰暗现实随之浮现。数字技术深度嵌入社会生活的同时，老年人因为没有防疫健康码而无法乘坐地铁、为激活社保卡被亲属抬到银行抱起进行人脸识别、因医院仅允许线上挂号而大喊“不能把我们拒之门外啊”等数字排斥现象时有发生。老年群体在智能场景中的尴尬处境浓缩为纷繁复杂、日益严峻的老年群体数字贫困图景的一个侧影，其反映的核心问题是多阶层的信息社会及其背后隐藏的社会不平等现象[5]。数字空间的差异化分层与社会既有的不平等结构相互叠加固化，致使老年人在数字接入、技能运用、信息素养等方面处于不利地位，陷入数字化贫困的泥淖之中，沦为数字场域中失语和隐身的边缘人物。这既有悖于“全民畅享”的数字中国建设纲领，也违背了“促进社会公平正义”的社会治理现代化要求，更危害了以老年人安居乐业为基础的社会秩序稳定。在社会信息化纵深发展、人口老龄化日益加剧的趋势下，分析老年群体数字贫困问题的内部机理与治理对策具有十分重要的现实意义。

自20世纪末以来，随着互联网在全球范围内的广泛应用和数字链接的日趋紧密，与之伴生的信息不平等和数字鸿沟问题逐渐进入中外学者的研究视野。“数字鸿沟”的概念首次见于阿尔文· 托夫勒的著作《权利的转移》，并被界定为“存在于不同国家、地区、行业之间宏观层面的关于信息网络应用能力的差距”[6]。1995年，美国国家远程通信和信息管理局发布《在网络中落伍：一项关于美国城乡信息贫困者的调查报告》，将数字鸿沟定义为“拥有信息时代通信工具的人和那些未曾拥有的人之间的差距”[7]，引发了公众的广泛关注[8]。胡鞍钢认为数字鸿沟的本质就是“以国际互联网为代表的新兴信息通信技术在普及和应用方面的不平衡现象”，是世界发展不平衡的突出表现[9]。随着社会实践的发展和相关研究的深入，国内学界关于“数字鸿沟”主题的研究逐渐向社群信息学、区域数字鸿沟、信息分化和信息差距等领域拓展，衍生出知识沟、信息不对称、数字不平等、数字化脱贫等诸种学术话语[10]，数字贫困即是数字鸿沟研究持续推进的新议题。关于数字贫困的概念内涵，学界的认识和界定尚未达成一致，主要围绕着接入、运用和认知等维度展开。有学者认为个体缺乏基本的对信息通信技术使用或接入的需要是为数字贫困[11]；有学者将数字贫困定义为“数字信息供给能力、数字信息获取能力、数字信息应用能力上分别或均处于贫困状态”[12]，此种观点具有一定影响；还有学者通过数字终端、网络接入、数字技能、数字心理四个测度指标将数字贫困界定为“主体的数字可行能力不能满足数字生活的最低标准的状态”[13]。可见，学界普遍围绕贫困主体对“数字贫困”的内涵作出阐释，无论是数字终端接入不足和数字能力贫弱的绝对贫困，还是数字生活需求无法被满足的相对贫困，最终均指向对个体数字权利的剥夺与侵害。

也有学者开始关注老年群体数字贫困的诱发因素，形成了一大批有价值的研究成果，横跨心理学、经济学和技术社会学等学科领域，通过分析数字贫困赖以形成的内外诱因和动力机制，揭示了老年群体数字贫困问题复杂的结构性成因。就主观原因而言，老年群体教育程度有限与认知能力下降[14]、对技术安全性的不信任[15]、适应数字生活的能力较弱[16]等致使老年群体陷入数字贫困状态。就客观因素来看，经济实力匮乏[15]、生理机能衰退[17]、社会联系缺失[18]、应用适老化程度不足[19]、年龄刻板印象的存在[20]、信息技术的非均衡扩散[21]、技术与社会的“异步困境”[22]等阻碍着老年群体融入数字社会。此外，有学者指出经济资本、文化资本、社会资本和政治资本等诸多结构性因素共同导致个体陷入数字贫困的恶性循环之中[23]。

作为一种结构性贫困的数字贫困有其深刻复杂的社会背景，需要上升到社会问题的高度加以干预解决。关于老年群体数字贫困的治理路径，学界提出了不同的治理对策，按其具体内容可以归纳为四条治理路径：一是着眼于提升个体数字能力与素养的个体赋能路径。有学者提出应当在国家层面推动信息基础设施覆盖均衡化，在社区层面针对特定人群进行设施投放与数字培训[24]，加强老年群体数字素养教育，开发适老化新媒体产品[25]，倡导并建立终身教育体系，为老年人提供互联网和数字信息科技教育[17]。二是重视老年群体社会参与的社会支持路径。有学者主张在“数字脱贫”的政策设计中应当充分考虑社会网络和社会资本的价值，重视培育社会网络强关系，以更好地为数字化贫困者提供社会支持[26]，鼓励老年人主动参与媒介世界，通过新媒介参与增强数字权利意识[27]。三是关注老年群体数字权利保障的制度设计路径。有学者认为保障“数字弱势群体”的基本权利要坚持平等保护与倾斜保护相结合、人权保护和共建共享共治三项原则，沿循权利义务再分配、公共服务优化与权利赋能三个方向构建权利保障制度[28]，依托“作出倾向性个案裁判”“完善法律解释”和“制定相应立法”三种具体方式形成立法和司法有效结合的保障体系[29]，建立多层次的老年人收入保障机制，提高老年人数字设备拥有率，满足其数字接入基本条件[15]。四是强调多主体共治的综合治理路径。有学者基于韧性理论提出动态治理、包容治理、协同治理、开放治理四条老年群体数字贫困治理路径，通过多元主体有机协同引导老年人融入数字社会[30]。

总体来看，现有研究对老年群体“数字贫困”这一主题进行了较为深入的探讨，形成了诸多可资借鉴的优秀成果，但也存在一定的缺陷和不足。在研究对象上，现有研究偏重于从贫困主体的角度审视数字贫困的概念内涵、生成原因及社会影响，进而在此基础上讨论数字贫困治理对策，较少将政府作为研究对象，探讨其在老年群体数字贫困治理中的角色定位和责任。在研究内容上，现有研究缺乏对数字贫困治理过程中的政府责任问题的专门阐释，对政府履责的必要性及其责任定位论述不足，仅将政府作为多元治理主体中的一方纳入数字贫困治理的分析范畴，导致政府的重要角色与主导责任未能得到充分显现。由于老年群体数字贫困问题在治理语境中未得到应有重视，学界研究尚不充分，一些问题迫切需要得到进一步回答，如政府在老年群体数字贫困治理中的责任定位如何，政府如何在制度层面回应和解决老年群体数字贫困问题。为此，本文从政府责任视角出发，通过分析老年群体数字贫困现状与产生原因，揭示政府的治理责任缺失问题，进而探讨老年群体数字贫困治理中的政府责任定位，最终在制度层面提出回应对策，以期消弭老年人数字贫困现象，助力老年人融入数字社会。

二、老年群体数字贫困的现实呈现与政府责任审视

某种意义上，老年群体数字贫困是经济、社会和制度等多重因素共同造成的结构性贫困。在数字技术广泛渗透社会生活的当下，囿于传统生活方式和经验的老年人短期内难以适应大数据、云计算和人工智能等新兴数字技术所带来的“数字化生存”方式的变革，导致在技术迭代更新的过程中老年人时常被排斥在数字生活和数字社会之外，数字权益得不到保障。从社会层面来看，老年群体的数字贫困问题如果不加以有效解决，很大可能会造成更严重的社会分化与失衡。为此，需要政府的角色补位和积极作为，尽可能避免由数字技术应用衍生的社会排斥问题。

(一)数字“遗民”：老年人正被数字化洪流遗忘

随着全球老龄化程度的不断加深，人口老龄化问题正在成为世界各国亟需面对的社会问题。进入21世纪以来，我国老龄化进程逐步加快，据第七次全国人口普查的相关数据，我国60岁及以上人口占18.70%，其中65岁及以上人口占13.50%。与2010年相比，二者比重分别上升5.44%和4.63%。与此同时，第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国网民规模达到10.11亿，互联网普及率提升至71.6%，“形成了全球最为庞大、生机勃勃的数字社会”[31]。可以预见的是，我国即将步入人口老龄化和社会数字化转型叠加的时代，老年人将会成为数字社会转型中不可回避的重要部分。当前老年人在数字生活中屡屡碰壁，反映出了老年人不容乐观的数字生存境况。有学者从能力视角出发将数字贫困界定为“某空间或人群在数字信息供给能力、数字信息获取能力、数字信息利用能力上分别或均处于缺乏的状态”[12]。依据这种定义逻辑，数字贫困的指涉对象可以理解为物质层面的数字设备、技能层面的数字运用以及认知层面的数字智能。为此，可以从数字接入、技术运用和信息素养三个维度来进一步理解和认识老年群体的数字贫困问题。

一是数字接入贫困，即老年人在网络可及性和信息通信技术接入方面处于劣势。一方面，数字接入状况呈现出显著的年龄结构差异。第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，我国60岁及以上老年网民仅占总体网民的12.2%，这意味着很多老年人还没有“触网”。老年群体多数处于法定退休阶段，收入来源单一，经济实力相对较弱，数字生活需要也较弱。此外，对数字技术的学习和记忆困难让老年人产生了无力感和心理抗拒，进而萌生科技恐惧感[17]，对数字技术的畏惧恐慌很大程度上制约了老年人对数字设备的接纳与运用。另一方面，数字接入水平表现出明显的地域差异。《中国宽带速率状况报告(第25期)》和《中国统计年鉴2020》的数据显示，截至2019年，东部地区4G移动宽带用户的平均下载速率最高达到24.60Mbit/s， 而中部地区和西部地区则分别较东部低0.93Mbit/s和1.58Mbit/s；与此同时，农村居民平均每百户拥有27.5台计算机，远低于城镇居民的72.2台。区域及城乡之间的信息基础设施建设存在差距，硬件制约成为欠发达地区老年人融入数字社会的主要障碍之一。

二是技术运用贫困，即老年人在熟练掌握数字技能、流畅使用智能设备和灵活获取在线服务等方面存在障碍。在数字时代，技能生命周期因技术创新与应用的加速而不断缩短[22]，老年人的新技能学习滞后于技术创新与应用迭代，难以及时掌握数字融入所必需的技能手段。同时，老年人的身体协调性和感官敏锐度大幅下降，生理机能衰退导致老年人在进行握持、点击和划拨等智能终端操作时存在困难。此外，子女往往缺乏足够的精力去指引老年人提升数字技能，家庭成员技术指导的缺失使老年人在数字融入过程中陷入困境。加之，互联网企业推出的数字服务与产品大多采取通用设计，忽略了老年群体的特殊需求和能力困难[16]，微小的按键、烦琐的操作和复杂的界面让老年人对数字科技望而却步。2020年阿里巴巴发布的《老年人数字生活报告》显示，50%的老年人在网购中遇到困难时会选择放弃，73%的老年人表示迫切需要数字服务培训。2018年腾讯研究院发布的研究报告《吾老之域: 老年人微信生活与家庭微信反哺》以微信为例，分析老年人在微信使用上存在明显的分层现象，会使用社交类功能的老年人占比在85%左右，信息类功能的使用比例下降到65%，在支付类功能上则再度降到50%。这些数据反映出老年群体在获取数字服务、接入数字平台时存在诸多困难，这种技术运用困境阻碍着老年人适应数字生活、融入数字社会。

三是信息素养贫困，体现在老年人难以通过数字渠道汲取所需知识和鉴别信息真伪，老年人的弱势处境延伸到认知层面。在数字化浪潮的猛烈冲击下，社会共同体赖以维系的认知体系、价值观念乃至身份认同正处于剧烈变迁之中，社会实践与经验知识的更新速度与技术迭代的速度趋向同步。老年人受教育水平和生命经历的限制，对数字科技存在感知缺失和认知偏差等问题，难以养成适应数字社会的认知体系与知识结构，在认知层面逐渐与数字社会脱嵌，沦为被数字化浪潮遗落的特殊群体。缺乏信息素养导致老年人在数字生活场域中陷于被动，极易受虚假信息和网络诈骗的危害。2018年人民网舆情数据中心发布《中老年人上网状况及风险网络调查报告》显示，曾接触网络谣言和虚假广告的老年人比例分别高达66.2%和52.7%，29.4%的老年人表示上网时遭遇过低俗色情信息，更有高达37.4%的老年网民曾经历过网络诈骗，尤其容易遭受保健品诈骗、红包诈骗和彩票中奖诈骗。不良信息和网络诈骗在老年群体中的泛滥很大程度上缘于老年人信息素养的匮乏，尚不具备健全的数字认知，身处乱象丛生的网络环境时易被诱导和迷惑。

产妇在哺乳期间若出现乳头凹陷、扁平的情况，应先用乳房按摩凝胶按摩乳晕乳头，再贴上乳头保护罩，并用乳头吸引器对准乳头吸引，每次吸引3秒，吸引次数至乳头及部分乳晕凸出即可。如果未涨乳直接使用乳头吸引器吸引即可，凹陷的乳头如有反弹需在下次哺乳前再次吸引。

(二)责任“漂移”：数字贫困治理中政府责任审视

在实现技术赋权的同时，数字技术也对老年群体产生了阻隔和边缘化效应，导致其数字权利格外脆弱并易受侵害[28]，背离了技术向善的伦理导向和数字公平的价值遵循。伴随着数字贫困现象日益普遍化，老年数字贫困群体的利益诉求逐渐呈现出“主体广泛性、影响严重性和普遍共识性”[29]的特征。尽快消除不断加剧的数字红利歧视日渐成为社会共识[29]，老年群体数字贫困问题已然成为政府治理不可回避的重要议题。政府治理责任的积极高效履行关涉老年人的平等权、发展权以及对美好数字生活的追求，是影响老年群体数字贫困问题能否彻底解决的关键因素。从现实来看，在老年群体数字贫困的政府治理实践过程中，仍然存在着一定程度上的角色缺位、不作为和乱作为的责任“漂移”现象。

一是制度设计滞后，数字贫困治理推进缓慢。一方面，相应的法律法规尚不健全，政府作为规则制定者的角色责任有待进一步加强。就当前而言，数字贫困群体的权益保障体系中，老年数字贫困群体的法律地位确认较为模糊，主体资格和法定权利尚未得到清晰界定，有学者指出“数据法律规范体系正处在理论构建阶段并严重滞后于数据产业的发展，有关‘数字弱势群体’的立法保护更是有待加强”[29]。法律法规的不完善使得治理行为缺乏强制性和规范性，对老年群体的兜底保障和底线救济不足，难以构建起有效的权利保障机制。与此同时，这也造成对数字领域内容监管的不到位，一些违法行为隐藏在数字技术的包裹之下，导致老年人身处数字环境容易受到虚假和不良信息影响，极易上当受骗。另一方面，配套的治理机制尚未成熟，政府作为数字贫困治理者的责任履行受阻。2021年《政府工作报告》强调“推进智能化服务要适应老年人、残疾人需求”，意味着老年群体的数字贫困问题开始进入治理议题。但是，目前我国对老年群体数字贫困问题的治理仍然存在诸多问题。老年群体的数字贫困治理往往依赖跨部门、跨领域的多主体协同合作，而现有职能式结构使得治理资源被锁闭在单一部门和地域范围之内，参与治理的政府部门分属不同职能领域并且存在职能交叉状况，责任归属与职能分工尚待进一步明确。此外，高位推动不足，缺乏协调统筹的专责机构，导致相关部门经常出现各自为战、推脱责任等情况，影响了数字贫困治理的效果。

二是政策回应不足，偏离老年群体数字需求。一方面，财政政策需要进一步跟进。当前，各地在推动老年群体数字贫困治理中的公共财政投入有限，相关治理行动难以深入推进。具体来看，财政支出结构不合理，各地方财政分配偏向经济发展领域，对公益性领域的资金投入相对不足，影响相关数字公共服务供给和配套设施的适老化改造。此外，对数字公共产品与服务的需求侧改革重视不够，没有充分考虑老年服务对象的差异化、个性化、多元化需求[32]，致使数字服务的供给无法精准适配老年群体的现实需要，制约了数字贫困治理的推进。另一方面，数字公共服务供给模式有待优化。在推进“一网通办”“数字便民”“最多跑一次”改革的同时，公共服务数字化转型进程中技术革新与公众技术水平较低之间的矛盾张力逐渐凸显，技术弱势群体面临被数字技术驱动的公共服务隔离并排斥的窘境，“技术赋权”演变为“技术索权”[33]。例如，部分地区推行政务服务全面数字化、云端化，大规模裁减人工办事窗口并压缩服务时间，对于数字技能不强、认知能力下降的老年人而言，反而增加了获取公共服务的成本，形成新的数字壁垒。由于数字基础设施的不完备，这种问题在欠发达的农村地区更为严峻。

三、有为政府视域下老年群体数字贫困治理的政府责任定位

政府责任在老年群体数字贫困治理过程中的“漂移”表明政府责任定位亟待进一步明晰，因而有必要从学理层面阐明政府履责的逻辑理路，在把握责任政府的理论逻辑和审视治理乏力的现实困境的基础上清晰定位政府责任，重构老年群体数字贫困治理的政府责任体系，明确界定政府所处的地位、所扮演的角色以及应当履行的职责，确定老年群体数字贫困治理优化的着力方向，完善政府主导的治理机制体系，不断提升老年群体的数字生活幸福感与获得感。

(一)老年群体数字贫困治理的政府履责逻辑

首先，把握理论逻辑，导向政府积极作为。从一定意义上看，政府责任是指“政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益”[34]。政府切实履行治理责任，积极回应公众诉求，既是行政道德的内在规定，也是增强政府合法性的现实需要。与此相应，政府在数字贫困治理中的积极作为必然有其内在的理论逻辑，可以从三个层次加以理解：一是内在合理性，政府的目的是确保公众利益能够得到充分有效的维护，公共行政所有制度建设的总体目标是为了最大程度地实现人的自由全面发展[35]，维护和提供社会正义是政府及其公共行政的最高使命[36]。二是外在合法性，政府获取公共权力的同时，也被赋予了相应的公共责任，需要通过行政机构的高效运转和公共服务的优质供给获得人民认可，巩固政府施政的合法性。三是历史必然性，根据马克思主义政府职能理论，随着经济社会发展，政府需要不断加大对公共服务的投入，提高公共服务水平，并且要优先发展基本公共服务[37]。

其次，聚焦治理困境，促成政府主动履责。与溯源理论逻辑不同的是，现实的治理困境为政府积极履行治理责任明确了着力方向，设定了基本场景。从现实来看，政府在老年群体数字贫困治理中仍然面临着制度设计和政策回应两方面的问题，客观要求政府必须采取积极有力的措施，创新政府治理的理念、思路及行动策略，迈向“有为政府”。同时，治理困境的客观存在同政府履责的理想状态存在显著张力，反映出政府责任的价值链条在治理现实中的断裂。从这种意义上看，政府也就具有了更好地担当治理责任、积极作为的现实必要性。

最后，明晰责任定位，推动治理责任落地。坚持“有为政府”的价值目标，要求政府必须以高效的治理行为来确保治理责任的充分落地。与老年群体数字贫困纷繁复杂的现实呈现相应，政府的治理实践因其关注重点与聚焦领域的不同存在多重面向，政府责任可以初步设定为制度体系设计、公共服务兜底和社会权利保障三个基本向度。在老年群体数字贫困治理中，制度体系设计处于核心地位，应通过法定程序构筑制度框架，推动政府治理的持续进行；公共服务兜底确保老年群体基本的公共服务需求获得满足，激发了老年人融入数字社会的积极性，夯实了老年人融入数字社会的现实基础；社会权利保障者的政府责任定位有利于维护老年人的现实权益，老年人作为社会主体的重要构成部分，其数字权益不应被忽视。总体来看，三个基本向度相互联系贯通，共同支撑起清晰明确的政府责任体系，为在老年群体数字贫困治理场景中，提升政府治理效能与合理配置治理资源指引了方向，形成了完整的政府履责逻辑链路(图1)。

图1 老年群体数字贫困治理的政府履责逻辑链路

(二)老年群体数字贫困治理的政府责任定位

一是加快相关制度设计，构建起有效的老年人权利保障体系。数字贫困将老年群体与数字空间相隔绝，排斥老年人的数字参与并压抑其追求美好数字生活的需要，实质上是对老年人数字主体身份的否定和剥夺。如何在数字时代关怀老年数字贫困群体、维护其合法权益和应有尊严，成为政府必须直面的难题。阿马蒂亚·森的贫困理论表明，权利体系网络是决定老年群体能否摆脱数字贫困，获得欲求的数字产品与服务的关键因素[38]。政府应在法律层面上确认并保障老年数字贫困群体的主体权利与利益，构筑面向老年数字贫困群体的权利保障体系。2020年11月，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》，该方案中明确提出了增进包括老年人在内的全体人民福祉，让老年人在信息化发展中有更多获得感、幸福感、安全感的总体目标，同时对数字贫困治理的阶段目标作出明确规定，从推动兜底保障到位、满足基本生活需要，到覆盖多个领域场景、为老年人提供普惠完善的智能服务，再到最终基本建立解决数字贫困问题的长效机制，勾画出老年群体数字贫困治理的渐进图景。具体而言，一方面政府必须关注老年人在数字社会中的弱势状况，保障老年人追求幸福数字生活的权利并不断增进其数字福利，确立老年人的数字主体地位；另一方面，构建面向老年群体数字贫困治理的长效机制，推进该领域的立法工作和标准制定，形成持续推进治理的制度体系。

二是加强公共服务兜底，夯实老年人数字融入的现实基础。韩国学者金秀京(Kim Su Kyoung)等的研究显示数字信息服务的获取水平与老年人生活满意度之间存在统计学上的显著关系[39]，凸显出政府通过增强公共服务可及性和易用性以提升老年群体生命质量的建设性角色。依据服务型政府的理念诉求，政府应当积极主动担负起老年群体数字贫困问题的治理责任，以老年群体的基本需求为导向，不断改进政府服务供给方式，优化服务质量。各地政府为实现公共服务的适老化和无障碍化进行了诸多有益的探索，打造日益多样的政务服务平台，如政务服务APP、应用小程序、政府网页、自助服务终端等。例如江西省工信厅充分考虑老年人的生理机能和操作习惯，开展服务平台和APP的适老化改造，简化使用步骤，优化界面交互，增加操作提示，并且针对老年人提供大字版、语音版的服务模块，方便老年人获取信息和服务。上海市政府积极进行“一网通办”的适老化改进，并且联合网络媒体推出“一网通办”百万老年人应用辅导公益活动。政府在政务服务领域大力推进适老化改造工作，逐渐覆盖教育培训、证照办理、资质认证、居家养老等高频服务场景，让越来越多的老年人能够及时、全面地知悉政府资讯和政务动态，充分获取便捷高效的数字服务，真正享受到政府数字化转型的改革红利。

三是落实社会权利保障，维护老年人享受数字红利的权益。老年人陷入数字贫困状态不仅意味着与数字社会绝缘，而且被排除在日益数字化的社会共同体的边界之外，共同体成员资格被实质性悬置[40]，突出表现为老年人的社会空间受到挤压、社会联系大幅萎缩和个人诉求遭到忽视。美国学者苏珊·古登指出“社会公平是制定公共政策以及对公众公共服务的管理和分配中对公平与正义的严谨承诺”[41]。政府作为社会公平正义的捍卫者，应当为促进老年群体更好地融入数字社会制定政策方案，在为数字弱势群体提供底线救济的同时，积极构建社会支持网络，保障老年人作为社会成员参与数字生活、分享数字福利的权利。进一步来看，促使老年人融入数字共同体不仅需要老年人自身数字素养的提升，也需要社会以包容姿态接纳老年人参与数字生活。2021年上海市教委出台《关于推进本市老年教育数字化发展的意见》，提出构建覆盖全市的老年教育数字化服务网络，深化和推进数字赋能老年教育，开拓老年人智慧学习应用场景，形成老年教育数字化发展新格局。在老年人数字教育方面发力，能够充分发挥教育对数字脱贫的正向促进作用[42]，不断提升老年人的数字智能，实现对老年个体的精准赋权与增能，破解“无技术者无权利”的数字困境[43]。在大力推动老年人数字贫困治理的过程中，应充分发挥家庭、社区、学校和机构等的协同帮扶作用，重构老年人社会联系网络，通过实现老年人的“再社会化”使其主动融入互联互通的数字网络之中。

四、迈向有为政府：老年群体数字贫困治理政府责任的实现策略

构建高效治理老年群体数字贫困的制度框架是政府回应老年人利益诉求并捍卫其数字权益的题中之义。老年群体数字贫困治理包含三重目标：一是老年人的数字技术门槛得以普遍消除；二是实现全体老年人公平发展；三是老年人数字化社会融合程度得到全面提升[19]。具体而言，通过制度层面的不断调适、改进，以治理目标为导向践行责任政府理念，有效改善老年群体的数字接入、技术运用和信息素养状况，构筑一个全方位、包容性、可持续的老年群体数字贫困治理体系。

(一)优化服务方式，坚持数字时代的人本理念

“现代技术在本质上有一种非人道的价值取向，其最大危险就是人们仅用工具理性去展示事物和人，将人置于物的统治之下，剥夺了人的自由。”[44]老年群体数字贫困问题的产生很大程度上与部分服务事项操作过于复杂、引导界面不够友好、步骤过于烦琐等技术因素有关。政府应转变过分倚重数字技术的“技治主义”理念，坚持公共服务的便民利民初心和以人为本的服务理念，加强服务型政府建设，不断强化公共服务的可及性、易用性和普惠性，构建技术适老和传统服务并行互补的公共服务体系。 一方面，推动数字技术主动适配老年群体，让数字技术应用更加人性化，减轻老年群体的认知与操作负担，莫让老年群体在数字时代“掉线”。加强政务服务应用和网页的适老化改造，设置无障碍服务入口，面向老年人推出大字体、宽间距、文字朗读和语音输入等适老化设计。精简各种复杂烦琐的事项办理流程，改进操作页面的引导方式，设置线上人工服务窗口，方便老年人快速理解上手。针对老年人日常生活的重点需求场景，可借助大数据技术实现高频事务与服务的系统平台功能集成，不断提升涉老场景服务的智能化水平[45]，为老年人提供更为周全贴心的便利服务。另一方面，保留传统服务渠道，保障老年人通过线下方式享受公共服务的权利，补齐在线服务缺乏温情和门槛较高的短板。针对老年群体经常接触的医疗、社保、民政、金融等高频服务事项，应当保留线下办事渠道，并在办事大厅等服务场景中配备引导人员，辅助老年人进行必要的材料填写和设备操作。合理均衡布局公共服务设施，设立老年人优先服务通道，减少老人的交通成本和精力损耗。精简合并工作流程，削减非必要办事手续，推广“一站式”服务模式，提升老年人的办事体验。

(二)强化财政支持，助力数字福利均等共享

现代管理学之父德鲁克曾阐释了社会公平正义的道德合理性：社会是由一个个组织构成的，优势群体利用优秀资源发展了自己，其有义务回馈社会。换言之，政府的责任就在于运用公平正义的机制实现发展利益的全民共享[46]。强化财政支持能够为政府有效实现社会公平正义的目标提供坚实的物质基础。首先，加大财政投入力度。老年人是数字弱势群体的主体，应当针对老年群体数字贫困治理设立财政专项资金，专门用于采购数字产品、提供数字教育服务、改善信息基础设施等，并将其纳入政府财政预算，科学合理支出，适度增加资金投入规模。其次，调整财政支出结构。提高社会保障支出占比，提高老年人可支配收入，降低老年人使用数字产品的经济门槛，保障老年人获取数字服务的物质基础。完善公共财政框架下的收支体系，建立公共服务需求与公共服务供给的信息联动和反馈机制[47]，持续优化数字公共服务的种类、数量和提供方式，提升资金使用成效。注重对欠发达地区的财政投入，中央政府和发达地区要加大对欠发达地区的财政转移和资金帮扶，积极推进当地数字基础设施建设、数字技术服务人员培养以及智能设备广泛普及，进一步推动数字服务均等化。最后，综合运用财政工具。通过实行税收和贷款优惠政策，扶持从事老年人智能产品研发的企业，并对研发成果转化好、技术应用成效高的企业加大优惠力度。借助税收工具激励数字企业提升产品适老化水平，改善数字产品与服务的便利性和适老性。加大老年群体智能产品补贴、数字教育补贴等，降低老年人获取数字设备和接受素养教育的经济成本，确保数字发展机会公平。

(三)完善法律规范，构建数字权利保护网络

老年群体数字贫困的治理离不开法律规范的指引和支撑。当前，数字贫困治理的法律依据不足、政府角色定位不清、主体权益保障不够等问题较为突出，要尽快将针对相关问题的立法工作提上日程，尽快建立起基础性、全局性的法规保障体系，助力老年群体数字贫困问题的解决。第一，明确立法具体内容，以保障老年人的数字权利为核心构建立法事项[48]。由相关高层级政府部门牵头，加快推动涉及数字支付、权益保护、网络监管、适老化改造等相关法规章程的修订工作，基于实际需要补充增加反歧视、数字救济、数字教育等条款，更新完善社会福利、养老服务、老人优待等配套立法。各地区要面向交通、医疗、金融、政务等老年人高频服务场景，结合区域实际制定修改相关地方性法规，切实保障老年人在数字生活中的合法权益，为治理工作的后续开展注入地方特色立法资源。第二，在法律层面上确立老年人的权利主体资格，通过清晰的身份界定对其进行法律保护。对老年群体最为迫切的数字需求进行短期底线救济，同时重视老年人数字技能和数字素养的提升，构筑基于个体能力发展的、覆盖全生命周期的权利保障体系。第三，政府积极引导老年数字产业领域的行业标准制定，联合互联网头部企业制定老年人数字权益保护公约和行业行动准则，坚持反歧视原则，进一步明确有关适老化改造的内容，规范老年数字产品与服务的生产、经营和供给，积极整改网络乱象，过滤虚假有害信息，强化数字主体隐私保护，为数字产业的良好发展提供规范支撑。

(四)建立长效机制，确保治理行动持续深入

老年群体数字贫困问题产生的主要根源在于技术更新迭代与社会发展演变的位阶差异，在可预见的未来，老年群体数字贫困问题必将长期存在并且愈发成为重要的社会问题。老年群体数字贫困治理涉及上亿老年人口，涵盖商业、金融、交通、医疗以及文化产业等多个领域，牵涉立法、行政、司法等多个国家职能机关，各部门步伐一致、通力协作，方能收到良好的治理效果。这种客观现实，决定了老年群体数字贫困治理将是一项持续进行的、复杂的系统性工程，要求政府应当延展治理周期，进行宏观性布局，强化统筹协调的顶层设计，构建面向数字贫困治理的长效机制。首先，建立跨地区、跨部门的协同工作机制。针对老年群体数字贫困问题，各地区、各部门之间要加强联络沟通，共享区域间老年人数字贫困动态和治理成效等相关信息，必要时通过部门联席会议推动治理工作；成立高层级的老年群体数字贫困专项治理工作组，突破条块限制，统合相关职能部门的治理权力和治理资源，针对具体问题着重开展整治行动。其次，进一步细化数字贫困治理措施的落实方案，明确主管机关、辅助部门和协办单位的任务分配和工作权限，细化责任归属、整治重点、工作进度、评价指标等要素，并鼓励各地结合区域实际进行弹性调整，形成清晰具体、运转有序、因地制宜的治理格局。最后，将老年群体数字贫困治理融入政府履职之中，编制专门的财政预算，配备开展数字贫困治理的办公人员，将治理成效列为政府工作绩效的重要考核指标，推动治理迈向正式化、制度化和常态化。

(五)联动多元主体，整合数字贫困治理力量

老年群体数字贫困治理是一个错综复杂的过程，需要“扩大团结面、增强包容性，拓展有序政治参与空间”[49]，加强社会主体间的合作，通过政府与社会的行为交互实现多方共同参与治理，建立健全由政府主导的多中心治理体系。“多中心治理以合作治理为实践形态，整合政府组织、市民社会、公众个人多种行为主体，实现其各自独立又协调互动的信任与合作”[50]，这意味着政府、公众与市场寻求一条不同以往、更加有效的道路共同解决老年群体数字贫困问题。第一，重视家庭的基础作用，在子女就业、发展、与老年人共同居住等方面实施激励政策，缓解子女的赡养压力，同时引导子女和老年人加强沟通交流，实现数字素养的代际传递，激发老年人数字融入热情，提高自我学习能力。第二，发挥社区的支撑作用。社区是社会治理的基本单元，也是老年群体数字贫困治理的重要主体。政府要加大对社区的财政投入，完善社区配套设施，培养具有专业素养的社区工作人员，依托社区服务队伍定期开展数字教育，指导老年人熟悉智能设备操作，提高老年人数字技能，促进老年人积极参与社区活动，在充分获得和发展社会资本的基础上主动融入数字环境[51]。第三，企业应当自觉承担社会责任，为老年用户群体做出探索创新。政府要引导数字企业和平台以技术适老化和服务智能化为应用创新导向，面向老年群体进行技术创新和产品研发设计。与此同时，通过降低税费、提供低息贷款和降低行业准入门槛培养成熟的、有竞争力的“银龄市场”，加快面向老年人需求的数字创新成果孵化，为老年人有效融入数字社会提供科技支撑。