中国超大城市人口发展趋势及对策研究——以成都为例

孟立联，孟 榆

(1.四川天府健康产业研究院，四川 成都 610041；2.四川省社会科学院 政治学研究所，四川 成都 610072)

一、研究背景

2014年，国务院印发《关于调整城市规模划分标准的通知》(国发[2014]51号)，规定城区常住人口1 000万以上的城市为超大城市[1]。第七次全国人口普查数据显示，上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津7个城市进入超大城市行列。7个超大城市处于中国最具经济实力的地区：京津冀(北京、天津)、长三角(上海)、珠三角(深圳、广州)和成渝双城经济圈(重庆、成都)。2020年，中国超大城市国内生产总值为185015.75亿元，约占全国国内生产总值的18.21%。超大城市拥有更多的人口、科技、教育资源和更强的经济实力，具有重要的国际国内影响力。超大城市既是我国经济增长的核心及动力源，也是中国特色社会主义成果的重要体现。把握超大城市人口发展趋势，对于充分发挥超大城市在中国特色社会主义现代化建设中的巨大推动作用具有重要意义。

人口是理解超大城市的一个重要视角，人口的聚集和分化与经济社会活力的良性互动、互促，对国家经济社会发展发挥着重要的支撑作用。总体看，对超大城市人口发展的研究并不多。笔者以“超大城市人口发展研究”为主题进行检索，中国知网收录的文献(包含博士、硕士学位论文)只有十几篇。一方面，可能与2014年国务院才批准新增“超大城市”这一城市等级有关；另一方面，国家对城市化发展持谨慎态度，主张严格控制特大城市和超大城市人口规模，合理发展大城市，鼓励发展中等城市，积极发展小城市和小城镇。例如，在加大户籍制度改革力度的背景下，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》(国发〔2016〕8号)及国家发展改革委《2019年新型城镇化建设重点任务》(发改规划〔2019〕0617号)，均未放开超大城市落户条件[2-3]。

从既有文献来看，研究的重点大多在超大城市的人口增长及调控方面。杨卡认为，超大城市的腹地辽阔、地区收入差异和规模经济与集聚效益的逐步显现等因素延迟了核心区人口的有效疏散[4]。沙勇通过因子分析方法对影响北京、上海两市人口规模增加的因素进行分析，认为宏观经济水平、户籍制度和城市吸引力等对人口规模的增加发挥了重要作用[5]。续伊特从人口集聚、产业集聚、创新集聚的发展现状入手，对中国超大城市集聚效应的影响机制进行了研究，认为这三者的互相作用导致中国超大城市的人口增长[6]。

成都市面积14 335平方千米，辖12个市辖区、3个县、代管5个县级市，是国务院批复确定的中国西部地区重要的中心城市、国家重要的高新技术产业基地、商贸物流中心和综合交通枢纽。本文以成都为例，使用第七次全国人口普查数据、相关城市统计年鉴，采取比较分析、案例研究方法，分析中国超大城市人口发展的特征、趋势及存在的问题，以期为相关政策的制定和实施提供参考。

二、超大城市人口发展的特征及趋势

(一)超大城市人口急剧增长的时代已经过去

根据第七次全国人口普查数据，全国超大城市市域总人口为14 979万人，约占全国人口的10.38%；超大城市城区常住人口11 055万人，约占全国人口的7.66%，占全国城镇人口的12.25%。在中国超大城市中，人口规模最大的是重庆市，最小的是天津市。市域城区人口最多的是上海市，最少的是天津市。由图1可见，超大城市的城市化率最高的是深圳市，几乎全部是城镇人口(99.71%)；城市化率最低的是重庆市，几乎一半人口为非城区人口(49.02%)。超大城市的这种差异性，主要与中国城市的行政区域属性有关，也与超大城市的经济成长阶段有关。

图1 中国超大城市城区人口占市域人口的比重 注：相关数据根据第七次全国人口普查公报整理得来

中国超大城市极具人口与劳动力吸引力。与第六次全国人口普查数据相比，超大城市新增人口2 827.48万人，占全国新增人口的39.24%，也就是说最近10年全国增长的人口中近四成集中于超大城市。其中，人口增长最多的是深圳市，成都市紧随其后。2020年，成都市常住人口为2 093.78 万人，比2010年增加689.24万人，占全国超大城市人口增长总量的24.38%(见图2)。

图2 中国超大城市2010—2020年常住人口增长量 注：相关数据根据第七次全国人口普查公报整理得来

常住人口的持续增长导致成都人口突破2 000万人，除了户籍人口的自然增长外，外来人口的迁移和流入是成都市人口增长的主要原因。常住人口登记是全球通行的人口普查办法，但是我国1990年以后才开始对常住人口进行登记和统计，在此之前，只对户籍人口进行登记和统计。20世纪80年代开始的经济体制改革，特别是2001年中国加入世界贸易组织后，全面推进了劳动用工制度的改革，劳动力逐渐成为流动人口的主力军。根据“七普”的定义，常住人口是指居住在本乡镇街道且户口在本乡镇街道的或居住在本乡镇街道且离开户口登记地所在乡镇街道半年以上的、户口在本乡镇街道且外出不满半年或在境外工作学习的人口。简言之，成都市常住人口除了本地人口，还包括非成都户籍但在成都居住半年以上的外地人口。2020年成都市户籍人口为1 500.07万，人口净流入(1)净流入是外来常住人口与户籍人口的差额，包括已减除在外地居住半年以上的成都市户籍人口。中的常住人口为539.71万人，如果扣除外出常住人口，实际外来常住人口应在600万左右，约占成都市常住人口的28.66%。也就是说，大概每4个成都常住人口中就有1个外来常住人口。

可以预料，未来成都常住人口仍将保持增长的态势，但增长幅度将显著降低。一方面，从内生动力来看，成都进入超低生育水平阶段。我国生育率下降与发达国家的表现一致，人口自然增长引发的动力将明显不足。2020年，成都市出生人口17.58万人，按常住人口计算的出生率为8.79‰，比2019年减少4.06万人，减少18.76%。随着三孩政策的全面落实，生育率可能有小幅回升，但回升的幅度不会太大。另一方面，从外生动力来看，人口流入的趋势减缓，外来常住人口继续大规模增加的时代已经结束。随着乡村振兴战略的深入实施，乡村不仅吸引大量资本进乡，同时也将吸引大量农民工回流，农村已不再是城市人口增长的“蓄水池”。2020年，全国农民工、外出农民工、进城农民工都在减少。农民工总量28 560万人，比上年减少517万人。其中，外出农民工16 959万人，比上年减少466万人；本地农民工1 1601万人，比上年减少51万人；在城镇居住的进城农民工13 101 万人，比上年减少399万人[7]。

不仅如此，成都是一个水资源严重缺乏的城市，存在一个可持续发展的人口规模上限问题。根据《成都市城市总体规划(2016—2030年)》，到2035年，成都市域常住人口规模控制在2 300万人以内，中心城区城市人口规模控制在1 360万[8]。按此规划，成都市未来10年常住人口增长应在200万左右。行政区与经济区的适度分离将成为都市圈发展的重要特点，虽然成都市的外来常住人口增长仍然有一定的空间，但受本身资源约束和都市圈发展的推动，成都市域常住人口增长的规模不会太大。显然，超大城市的未来发展不应追求人口规模的持续快速增长，而应坚持内涵发展，坚持包括人口发展在内的高质量发展，逐步缩小超大城市之间的发展差距。

(二)超大城市人口发展动力由“内”向“外”

成都市常住人口增长可以分为3个阶段。第一阶段：新中国成立至改革开放之前。这个时期人口增长的主要动力在“内部”，也就是由户籍人口的自然增长和寿命延长实现的人口规模增长。新中国成立后的相当长时间里，成都市保持了较高的生育水平。据成都市统计局资料，1949年，成都市人口出生率为26.69%，1961年下降到12.95%，1963年补偿性生育回升到49.92%，此后出生率在相对高位持续，直到1980年代降低到11.18%。图3显示了不同时期成都市常住人口增长的变化。1953年，成都市常住人口为502.18万人，至2020年,常住人口达到2 093.78万人，全市常住人口增长了1 591.6万人，增长了2.17倍。30年间，成都市出生人口成为成都市人口增长的第一动力。此外，寿命延长也是人口基数持续增加的原因。新中国成立时，成都市人口平均预期寿命不超过40岁，2020年达到81.01岁，接近发达国家人口平均预期寿命。

图3 历次人口普查成都市常住人口数量及人口增长数量

第二阶段：成都市域扩容导致的户籍人口增长。与西方国家的城市概念不同，中国的城市首先是行政区，然后才是经济中心、科技中心和文化教育中心。因此，研究中国城市人口发展，首先要有区域概念。成都市先后经历了三次大的行政区划调整，主要内容是扩面，间或涉及结构调整。第一次是1950年8月，成都县、华阳县部分区域被划入成都市。第二次是1983年温江地区10个县(温江、郫县、灌县、彭县、新都、新津、崇庆、邛崃、蒲江、大邑)并入。第三次是2016年5月代管资阳市的县级简阳市。1949年6月，成都城市人口仅为65.69万人，因为行政区划调整，50年代初成都市户籍人口就达到501.32万人[9]。区域划分导致人口扩容规模最大的还是1983年，温江地区几乎整体并入成都市。

第三阶段：外来流动人口成为成都市常住人口的主体之一。始于20世纪80年代的经济体制改革，打开了城市的大门。首先是城镇内部开始就业制度改革，个体经济的合法化标志着就业岗位除了全民所有制、集体所有制外，还有第三个选择：自我就业。1983年，允许农民从事农产品的长途贩运和自销，第一次给予农民异地经营以合法性。1984年，鼓励劳动力到临近小城镇打工。1988年，允许农民进入城市务工经商。从2000年开始，探索实施统筹城乡的就业政策，并写进“第十个五年计划纲要”。从此，大规模的跨区域流动就业成为常态。成都作为西部地区中心城市，自然吸引大量流动人口进入。从表1可以清晰地看到人口净流入对成都市人口增长的贡献。1990年，外来常住人口对成都市常住人口的净贡献仅为0.78%，到2010年达到24.42%，2020年进一步提升至28.36%。可以看出，成都市人口发展的动力已由“内”向“外”。

表1 成都市1990年以来各普查年度户籍人口与常住人口比较

(三)超大城市的人口地理空间向都市圈方向重塑

无论是京津冀，还是长三角、珠三角，以及成渝双城经济圈，超大城市的都市圈发展都是基本趋势。重庆向西、成都向东，相向而行，成渝双城经济圈的未来发展无疑是包含成都平原、盆地中部丘陵地区和川东平行岭谷地区的都市圈化，并有可能建成比肩大湾区的大盆区(包含成都、重庆在内的四川盆地地区、云南、贵州和广西的部分地区)。成都市人口地理空间结构的变化，正在印证这一趋势(见图4)。“推动超大特大城市中心城区瘦身健体”“引导秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、涉藏州县、大小凉山等周边欠发达地区人口向双城经济圈集中”[10]，将进一步加强成渝双城经济圈的都市圈化趋势。

图4 成都市三圈层人口比重变化注：表中数据根据第七次全国人口普查资料整理得来

首先，传统的主城区人口聚集力度减弱(见表2)。根据第七次全国人口普查数据，成都传统的主城区包括青羊、锦江、武侯、金牛和成华区5城区，2020年主城区常住人口为571.28万人，比2010年“六普”时的474.19万人增加97.09万人，增长20.47%，但低于全市常住人口平均增长速度18个百分点。主城区常住人口占全市人口的比重已由2010年的31.37%下降到2020年的27.28%。除成华区外，其他城区无一例外地出现人口占比下降的现象。

表2 2010、2020年成都市主城区常住人口及占比

其次，远郊区县市人口向城区集中(见表3)。在地理上，本文仍将成都市东部新区归于郊区。总体上，远郊区县市还处于工业化中后期阶段，仍然有相当比例的农业从业人口。就业岗位创造能力不足，导致郊区县市人口逐步向城区转移。2010年，郊区县市人口占全市人口的34.55%，超过全市人口的1/3。2020年，郊区县市人口占全市人口的比重降低到26.36%，略超全市人口的1/4。显示出郊区县市人口正在向城区集中。

表3 2010、2020年成都市郊区县市常住人口及占比

再次，新城区(二圈层)人口集聚趋势增强(见表4)。由于撤县建区，传统的二圈层已全部成为新城区，空间上的二圈层虽然还存在，但与传统的主城区融为一体的趋势已不可逆转。包含中心城区在内的成都市区常住人口达1 541.94万人，比2010年第六次全国人口普查的989.39万人增加552.55万人；占全市常住人口的比重达73.64%，比2010年的65.45%增加8.19个百分点。扣除传统的五城区，新城区常住人口达到970.66万人，比2010 年增加455.46万人，占全市常住人口的比重达46.36%，比2010年的33.48%增加12.88个百分点。

表4 2010、2020年成都市新城区常住人口及占比

成都市人口地理空间的这种显著变化符合城市发展的一般规律，也与成都市空间战略安排是一致的。成(成都)德(德阳)眉(眉山)资(资阳)同城化战略的实施和成都市本身的向东向南发展，显著提升了高新区、天府新区、龙泉驿区和新都区的战略位置，加快了相关区域产业基础的高级化，形成了强大的人口磁场效应。随着天府新区、东部新区的快速大力开发和成渝双城经济圈战略的深入推进，成都都市圈的人口地理空间正在向外加速扩展。可以预料的是，传统的中心城区人口聚集能力将进一步减弱，向北之新都、青白江，向东之龙泉驿、东部新区，向南之高新区、天府新区将成为成都市都市圈发展的重点区域。

三、超大城市人口发展过程中存在的问题

(一)家庭结构的小型化和人口老龄化

曾经严格的计划生育政策使中国超大城市户籍人口减少，也使超大城市的人口结构发生重大变化。根据“七普”数据，成都市共有家庭户7 419 822户，家庭户人口为1 844.53万人，平均每个家庭户的人口为 2.49 人，比1990年平均每个家庭户减少1人(见图5)。与此同时，成都市1人户(独居家庭)、两人户(空巢老人和非老人的丁克家庭)的比例上升，3人及以上多人户比例下降(见表5)，家庭结构日益小型化。

图5 成都市家庭户人口变化

表5 2010、2020年成都市家庭户构成占比变化 %

成都家庭户结构的这种变化，显然难以应对“一老一小”的家庭照护难题。常住人口面临子女照护难题，这也从另一个侧面解释了成都市0～14岁人口占比不高的原因。家庭照护功能削弱，社会支持不足，导致生育动力不强。2020年，全市0～14岁常住人口占总常住人口的13.28%，分别比全国、全省平均水平低2.8个百分点、4.67个百分点(见表6)。

表6 2020年成都市常住人口年龄结构及占比

不仅如此，根据第七次全国人口普查数据，成都市已接近深度老龄化社会。除城区因为吸引外来常住人口较多而人口老龄化不太严重之外，其他区域特别是郊区县市已进入中度人口老龄化阶段，其中，东部新区65岁及以上老年人口达21.56%，简阳市为21.44%。大邑、彭州、邛崃、都江堰和浦江65岁及以上老年人口分别达到19.73%、19.48%、19.39%、18.82%、18.59%，接近中度人口老龄化水平。人口老龄化带来的劳动力不足等一系列问题以及严重的社会养老、医疗保障、福利等方面的压力，亟需政府采取有力措施解决。

(二)教育结构与经济发展不适配

2010年至2020年，成都市人口受教育水平得到显著提升，全市15岁及以上人口的平均受教育年限提高至10.85年，文盲率降低到1.7%。但是，这种教育水平与经济发展还存在差距，不能适应未来超大城市经济发展的需要。

“六普”以来，成都市大专及以上文化程度的人口增加最多，达到每10万人增加9 872人。初中文化程度的人口则在减少，每10万人减少6 971人，但是拥有初中文化程度的人口仍然最多，每10万人中有35 295人。高中文化程度的人口数变化不大，每10万人仅增加47人(见图6)，说明初中毕业后未进一步接受教育的人口比例较高。推行十二年制义务教育，大力发展高等职业教育，提高人口受教育程度应是下一阶段教育改革与发展的重中之重。

图6 成都市人口受教育水平变化 注：相关数据根据第七次全国人口普查资料整理得来

(三)人口的流动性增强、稳定性减弱

成都市常住人口中，人户分离的有1 072.24万人，占全市常住人口的51.21%。换句话说，全市一半多的人口都处于人户分离状态。这种较大规模、较高比例的人户分离现象，意味着常住人口的稳定性不强。成都市人户分离人口主要在市区外，根据“七普”数据，全市市辖区人户分离人口226.28万人，约占全市人户分离人口的21.1%。也就是说3/4的人户分离人口均在市辖区之外，大约有846.96万人，其中，跨省流入的有149.36万人，省内其他地区居住在成都市的有696.6万人。虽然人户分离的原因很多，比如拥有两套以上房产可能产生人户分离现象，但如此大规模的人户分离意味着人口的不稳定性较高，将带来外来流动人口的公共服务资源分配、社会治理等方面的问题，亟待提高城市治理能力和完善人口治理体系。

四、推动超大城市高质量发展的人口对策与建议

超大城市是中国城市群的中心节点城市，也是都市圈建设的主要依托城市。习近平总书记在浦东开发开放30周年庆祝大会上指出：“要坚持广大人民群众在城市建设和发展中的主体地位，探索具有中国特色、体现时代特征、彰显我国社会主义制度优势的超大城市发展之路。”[11]充分发挥超大城市在中国特色社会主义现代化建设中的引擎作用，应当把握超大城市发展趋势，探索具有中国特色社会主义制度优势的超大城市发展之路。

(一)坚持人口总量调控与结构优化并举，促进人口长期均衡发展，是超大城市人口发展的重要目标。推进超大城市人口长期均衡发展，不应简单地以控制人口总量为目标。多年来，虽然始终坚持严格控制超大城市人口聚集，但人们还是涌向超大城市。究其原因，主要是超大城市更加具有活力和机会，能够创造足够多的就业岗位。同时，采取措施严格控制超大城市特别是传统城区人口增长也产生了一些新的人口问题，比如超大城市传统城区中小学入学人数的逐步萎缩、技能型人才的供给严重不足等。因此，要坚持总量调控与结构优化并举的方针，着力改善人口年龄结构、分布结构及职住平衡度。要增强人口政策的包容性，增加人口迁徙政策的开放度、包容度，按照“技能互补”、职住平衡、生态相容的原则，在有效调控人口总量的同时，增强人口发展的活力。消除不同年龄、性别和职业之间的歧视性规定，努力实现权利公平，使全体居民获得更好的教育、更高水平的医疗卫生和养老服务、更丰富的文化体育服务、更可靠的社会保障。坚持以业调人，在对区域进行合理功能定位的同时，通过产业规模、产业结构和产业布局调整，形成“政府调控产业，市场选择岗位，个人决定去留”的人口间接调控机制。推进城乡人口自由流动，以人口城乡间自由流动对冲人口红利总量下降的负面影响，尤其需要改善农村适龄人群在城市接受教育的条件和机会，促进人力资本积累。

(二)坚持以人民为中心的发展理念，把全生命周期理念贯穿在城市规划、建设和管理的全过程，建设全龄友好城市。超大城市不仅是老年友好城市、生育友好城市，而且应是以人民为中心的全方位全过程促进人的全面发展的城市。要从“人民对美好生活的希望就是我们党的目标”出发，纠正人口是资源、是工具的片面认识，着力人口总量、结构与资源的有效配置，为促进人的全面发展创造条件。大力实施有利于超大城市人口长期均衡发展的举措，如积极发展城市轨道交通。改变超大城市以传统的主城区为核心的放射型轨道交通体系，构建主城区与新城区之间、各新城区之间和新城区与重要交通枢纽之间的快速交通体系，加快建设城际轨道交通网络。坚持公共政策与人口分布、人口流向相一致，如城市住房土地供应应与人口流动方向相一致，与人口分布相协调。坚持公共服务按常住人口进行资源配置，在人口持续流入的区域，要通过供给侧结构性改革，加强基础设施建设，加强公共服务的保障。坚持户籍人口与外来常住人口权利均衡，逐步取消公共服务与户籍挂钩，消除户籍壁垒与户籍权利差距，确保基本公共服务的均等化。

(三)落实人与人、人与自然和谐共生的理念，促进超大城市宜居宜业，“构建和谐优美生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园”[11]。超大城市的所谓“城市病”，从根本上说与传统城区开发强度过高、人口密度过大有关，需要降低传统城区的开发强度与人口密度。在生态文明的视野下，接受环境承载力约束，严格划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线。坚持推动超大城市的都市圈化，坚持多中心、组团式发展，按照产城一体、产城相融的原则，有效衔接城市功能规划、产业规划和公共资源分布规划、住房保障规划等有利于推进职住平衡的规划，推进城市公共服务供给侧结构性改革。按照都市圈建设的要求，着力超大城市的功能分区，对传统城区进行合理功能定位，在疏解城市不同区域非核心功能、主要功能的同时，促进都市圈内大中小城市和小城镇协调发展，引导人口空间合理分布，提升以人为核心的新型城镇化质量。

(四)统筹超大城市人口安全与人口发展。牢固树立和贯彻落实总体国家安全观，坚持政府主导与社会参与相结合，加强公共安全各领域和重大活动城市安全风险管理，增强抵御自然灾害、处置突发事件和危机管理的能力，降低城市脆弱度，形成全天候、系统性、现代化的城市运行安全保障体系。当前尤其需要统筹城市疫情防控和经济社会发展。