水利工程常见建设管理模式简析

张嘉军 刘建超

20世纪80年代以前，我国水利工程建设管理一直处于计划经济投资体制内，由各级水利行政主管部门下达指令性计划，安排所属单位从事水利工程规划、设计、施工活动以及相应阶段的管理工作。这种管理体制在建国后百废待兴的局面下，保证了水利基础设施建设的快速发展。但这种体制下没有明确的单位对工程建设全过程负责，监督机制也不健全。

20世纪80年代以来，经过不断探索与改革，逐步形成了以推行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制等为中心的水利工程建设管理制度。在坚持“三项制度”的基础上，形成了以项目法人为核心的平行发包模式，即将工程的监理、设计、施工及采购等分别进行发包并签订合同，建设单位自行组建项目管理机构，负责工程项目全过程管理，同时承担项目建设的全部风险。如三峡工程、小浪底工程等一大批水利工程，都是在这种建设管理模式下完成的。直到目前，平行发包的建管模式仍然是采用最为广泛的建设管理模式。

随着改革不断深入，平行发包建管模式出现了一些问题。一是建设单位权利过于集中，决策风险大，廉政风险高；二是由于承担了工程建设的几乎全部风险和责任，造成建设单位的压力很大，从而滋生出“能少干就少干”，甚至于“能不干就不干”等错误思想；三是建设单位为了达到一定的项目管理水平，需要配备足够的技术和管理人员。如果人力资源配备不足，工程项目管理能力可能达不到基本要求，将影响工程各项建设目标的实现；而人力资源配备齐全，工程建设结束后又面临大量人员安置问题，与目前精简机构的总体改革方向相悖。

鉴于平行发包模式存在的不足，各地结合国际通行项目建设组织方式和先进管理经验进行了有益尝试。随着中央及地方陆续出台一系列关于推进工程总承包的指导性意见及相关规定，近年来在水利工程建设中涌现出了代建制、项目管理服务（PM）、设计采购施工总承包（EPC）、项目管理总承包、设计施工总承包（DB）等多种建管模式。

1 代建制

代建制指通过招标、直接委托等方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交给运行管理单位。

1.1 代建制的主要特点

代建制适用于技术力量薄弱、管理水平不足的中小型水利工程。

（1）有利于项目专业化管理，可以发挥代建单位的技术、管理优势，弥补地方政府、项目法人专业力量和管理能力的不足，提高建设管理水平。

（2）项目法人可以从具体的项目管理工作中解脱出来，着力做好项目前期工作，筹措建设资金、协调水利工程外部条件等。

1.2 代建制存在的问题

代建单位一般难以承担筹措工程建设资金、协调地方政府推进征地拆迁移民安置、维护工程建设外部环境等方面工作。

另外，代建制的代建单位是项目实施期间的法人，按照合同约定全权负责项目管理，承担项目风险及建设过程中产生的民事责任。但利润回报除有限建管费外，约定的结余分成存在极大不确定因素，风险责任与回报不对等。因此，代建单位较难招募到优秀的管理人才，难以确保投入优质管理资源。

1.3 代建制的工程案例

一般代建制不适用于大型、复杂的水利工程。例如，南水北调工程部分建设内容在实施代建制一段时间后，由于效果欠佳，最终停止了此种模式的应用。但在中小型水利工程建设中，代建制取得了较好的效果。例如泰安市大汶河拦蓄工程（中型）、四川省马头山水库工程（小型）等项目，另外浙江省水利工程建设中采用代建制的实践案例更是达到30余项。

该模式目前没有统一的合同范本。

2 项目管理服务（PM）模式

项目管理服务（PM）是指工程项目管理企业按照合同约定，在工程项目决策阶段为建设单位编制可行性研究报告、进行可行性分析和项目策划；在工程项目实施阶段，为建设单位提供招标代理、设计管理、采购管理、施工管理和试运行（竣工验收）等服务，代表建设单位对工程项目进行质量、安全、进度、费用及合同、信息等管理和控制。PM承包商承担管理责任。

目前，项目管理服务（PM）模式在实际操作层面既可以独立开展项目管理工作，也可以由建设单位组建项目管理机构，根据机构设置配备少量管理及技术人员，由PM单位提供劳务服务，派驻部分专业技术、管理人员参与，进行联合项目管理工作。

2.1 PM模式的特点

（1）PM模式是单纯的项目管理，是一种委托代理关系，PM单位根据委托合同在职责范围内开展工作，建设单位仍承担项目建设风险及相应的民事责任。

（2）PM模式有利于提高建设期项目管理水平，为实现项目建设目标提供保障。该模式可以有效地缓解项目建设单位建设期管理人员不足（建设单位依然承担主要管理职责，仍需要配备一定数量的管理人员），又避免了项目建成后大量闲置人员的安置，有利于精简建设单位机构。

该模式目前没有统一的合同范本。

2.2 PM模式存在的问题

（1）PM单位不是工程建设责任主体，主体责任仍需由建设单位承担。建设过程中存在建设单位与PM承包人责权交叉、管理混乱等潜在风险。

（2）在PM模式下，发包给PM单位的项目管理费为工程概算中建设管理费的一定比例。所取比例过高对于建设单位而言较难接受；对于PM承包人，即使PM合同额达到建设管理费的较高比例，满足项目管理需要的PM承包人的项目管理队伍人均年产值仍较低。此种情形下，较难找到双方都可以接受的结合点。

工程实践中，从事PM管理业务的多为监理类型的企业。在合格项目管理团队资源有限的市场环境下，此种模式只能是特定条件下的一种有益补充。

2.3 相关工程案例

（1）浙东引水萧山枢纽工程，主要包括泵站、引水闸及外江两侧连接堤等，总投资4.06亿元。

3 设计采购施工总承包（EPC）模式

设计采购施工总承包（EPC）是指工程总承包单位按照合同约定，对工程全部或部分项目的设计、采购、施工、试运行服务等进行总价承包，并对承包内容的质量、安全、工期、造价等全面负责。承包人可以是具有设计资质或施工资质的单位，也可以是设计和施工单位组成的联合体。

3.1 EPC模式的特点

（1）此种模式下，建设单位由传统模式下分别管理多家设计、施工单位，变为只管理EPC承包商，建设单位的项目管理工作量大幅降低。

（2）该种模式能够实现设计和施工的深度融合，有效发挥设计在整个工程建设过程中的主导作用，有利于工程设计方案的不断优化。

（3）可有效克服设计、采购、施工相互制约和脱节的矛盾，有利于设计、采购、施工各阶段工作的合理衔接，有益于实现建设项目的进度、成本和质量控制目标。

（4）EPC模式相对比较成熟，目前可以参考住房和城乡建设部、国家工商行政管理总局联合发布的《建设项目工程总承包合同示范文本（GF-2020-0216）》或九部委发布的《中华人民共和国标准设计施工总承包招标文件》中“通用合同条款”相关内容。

3.2 EPC模式实践中的问题及分析

（1）在工程实践中，部分工程的EPC承包商为联合体形式，联合体成员之间既是利益共同体，同时一定程度也是利益对立方，双方可能因为利益分配发生纠纷。此时，非但预期的设计与施工的融合无法实现，反而可能严重影响正常的工程建设。对此，吉林省在吉建办[2017]50号专门规定：“为严格落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理方面的责任，切实做到由工程总承包单位负总责，确保工程投资不超投资限额，我省工程总承包项目应由符合条件的设计或施工总承包企业一家承揽，不得采用联合体方式承揽”。当然，从全国来看，尤其是水利工程EPC总承包，联合体模式整体还是成功的，目前也仅吉林省针对EPC承包商有此规定。

（2）对建设单位而言，规模较大的工程采取EPC模式，宜划分多个标段，建设单位分别与各标段EPC承包商签订合同。此种情况下，建设单位仍要面对多个标段EPC承包商进行管理。在这个情形下，工程仍然接近常规的平行发包模式。在工程发包过程中如强行将大型项目作为一个EPC标段进行招标实施，则易因承包商对项目整体掌控能力不足而出现工程推进不力、违法分包等现象，影响工程质量、安全、进度及投资等建设目标实现。

（3）从政策层面来看，对于承担项目前期咨询服务的设计单位是否允许参与EPC总承包，目前争议较大，各部委及地方规定也不尽一致。其中，不允许参与的主要依据来源于九部委的《标准设计施工总承包招标文件》（2020版）的第2章投标人须知中1.4.3的相关描述（投标人不得存在下列情形之一：……为招标项目前期工作提供咨询服务的）。

由于中英文在语言形式、语序结构、表达方式等方面存在较多差异，而合同中又常常使用长句来使得语义更加明确，因此在翻译长句时，常常出现逻辑混乱、语意不明的情况。这是因为中文结构在形式上较为松散，主要靠语义衔接，而英文更重视严密的逻辑关系和形式上的连接。在进行英译汉长句处理时，则经常打破英文行文的原有顺序，进行形式调整，以追求中文译文的准确、自然、流畅。在这些操作中，稍有不慎，就可能出现语句逻辑不清晰甚至混乱，造成译文让人感到费解的情况。因此，复杂长句的处理需要反复斟酌，慎之又慎，把每个成分之间的关系彻底理清再开始翻译。

从实际操作层面来看，倾向于前期承担咨询服务的单位不能参与EPC总承包，主要顾虑还包括此部分单位对项目资料掌握充分，对其他单位投标构成不公平竞争，但这个问题通过将前期资料予以公开可以得到解决。另外，如果因为承担了前期咨询服务而不允许其参加EPC总承包投标，对承担前期咨询服务的单位而言，也是一种不公平。

从项目本身来看，前期咨询服务单位继续承接EPC总承包，不但可以保证设计工作的连续性，还使设计单位在前期咨询阶段有意愿加大资源投入，既保证了前期咨询阶段的工作质量，又可以为后续设计质量和工程实施进度打下良好的基础。

3.3 相关工程案例

（1）柴石滩水库大型灌区工程，国家172项重大水利工程建设项目，总投资32.76亿元。

（2）鄂北水资源配置工程，国家172项重大水利工程建设项目，总投资180亿元，项目共分为26个EPC标段实施。

（3）兰州市水源地建设工程，国家172项重大水利工程建设项目，总投资57亿元。

4 设计施工总承包（DB）模式

设计施工总承包指根据项目特点以及发包人要求，按照合同约定，承包人承担工程项目设计和施工，并对承包工程的质量、安全、工期、造价全面负责。建设工程涉及的建筑材料、工程设备等采购工作，由发包人自行完成，或委托其他承包人。

从相关部委政策文件层面来看，DB模式与EPC模式为工程总承包的两种基本模式。项目招标文件模板与EPC模式均采用国家发改委、住建部等九部委编制的《标准设计施工总承包招标文件》（2020年版）。

4.1 DB模式的特点

（1）减少项目建设单位多头管理，明确DB承包单位职责。与传统平行发包模式相比，建设单位仅同DB承包商签订合同，工程建设期间责任明确，同时减轻了部分项目管理工作内容。

（2）有效降低项目建设周期。在初步设计甚至更前期阶段，DB承包商即可介入项目，在设计过程中发挥自身技术优势和集成化管理优势，提前考虑项目的可实施性，同时在施工图设计期间可以同步开展施工。

（3）对项目承包商要求较高。DB模式下需要承包商具有丰富的工程建设经验、雄厚技术实力以及一定的抗风险能力。只有具备这些特点，才能在项目实施中为工程提供综合的技术管理和高质量的施工建设。

4.2 DB模式与EPC模式的适用问题

（1）DB模式和EPC模式采用不同的管理体制，在DB模式下，总承包商承担的风险相对较小，其主动权也相对较小，而在EPC模式下，总承包商在承担更大风险的同时，具有更大的主动权。

（2）DB模式主要适用工艺成熟、成套性较好、合同金额适中的工程项目。具体包括通用型的工业工程、标准建筑等。

（3）EPC模式主要适用于专业技术要求高、管理难度大的项目。具体适用于规模比较大、采购工作量大、周期长的项目，目前作为总承包的主流模式被广泛应用。

5 项目管理总承包模式

项目管理总承包模式是指项目建设单位以招标方式选择项目管理总承包单位，将项目管理工作和项目建设实施工作以总价承包合同形式进行委托；再由总承包单位通过招标选择土建及设备等承包商，并与承包商签订承包合同。

5.1 项目管理总承包模式的特点

（1）项目管理总承包模式能够有效缓解建设单位压力，化解建设单位风险和责任。项目管理总承包单位按总承包负总责的原则，实施项目建设全过程的总价承包，具有“包投资、包工期、包质量、包安全、包形成生产能力”的“交钥匙工程”特点，并承担相应的风险，总承包单位可切实承担投资、进度和安全等项目建设主体责任，最大限度化解建设单位风险和建设责任。

（2）有利于工程的投资、质量、进度与安全处于可控状态。采用总价承包，超支不补，有利于建设单位控制投资。除经批准的重大设计变更、设计漏项、国家政策性因素、不可抗力等原因引起的相关费用变化外，实行总价包干，超支不补。由于采用总价承包，可充分调动总承包单位的积极性，有利于引进优秀专业管理团队，并充分发挥其技术优势。总承包单位与施工单位之间是施工分包关系，总承包单位对施工质量、进度和安全承担法律责任，既有利于增强总承包单位对施工单位的管控力度，又有利于加快工程进度，保证工程质量和安全。

（3）有效解决建管力量不足问题。项目管理总承包单位全过程、全方位承担项目管理工作，建设单位主要协调外部环境，落实建设资金，有利于从根本解决项目建设单位技术力量和管理人才不足的问题。

（4）有利于设计同施工深度融合。项目管理总承包单位一般为具备工程咨询业务和经验的企业，同时有能力承担资质范围内的设计工作。项目管理总承包单位既能够发挥自身技术和管理优势从建设角度复核设计的可实施性和经济性，又可以加强对施工组织设计和重大、专项施工方案的审查，优化施工工艺和提高管理水平，从而在初设以后的各阶段中切实加强设计与施工的深度融合。

（5）政策依据方面：水利部办公厅《关于印发2018年水利建设与管理工作要点的通知》中提出“因地制宜推行水利工程代建制、项目管理总承包、设计施工总承包等模式，提升水利建设管理专业化水平”。另外，在贵州、湖北及上海等省市陆续出台了相关政策、导则，指导项目管理总承包模式的健康、良性发展。

在2020年水利部颁布的《水利工程建设项目法人管理指导意见》中将项目管理总承包同代建制、全过程咨询及EPC总承包等共同列入到了重点推荐的建设管理模式行列。

5.2 项目管理总承包模式应用中存在的问题

在项目管理总承包模式实践推广过程中，部分水利工程的建设单位对此种建管模式并不认可，原因主要有以下几点：（1）整体来看，国家部委层面出台的项目管理总承包专门政策、意见及管理办法与EPC模式相比有较大差距。（2）与项目管理总承包模式相配套的标准合同范本需要规范、完善。（3）部分已建或在建项目的项目管理总承包承包商因过于追求利润最大化，在项目实施过程中出现“以包代管”、一味压缩施工单位合理利润等违规行为。

针对以上问题，国家相关部委宜尽快制定相应的规范、导则使该模式更好的发挥其自身优势；项目法人在项目管理总承包实施过程中，需主动增强责任意识，加大对总承包商在施工分包及日常项目管理的监管力度，确保总承包商能够严格按照双方合同约定履约；总承包商则要积极修炼内功，调整企业内部的组织结构、资源布局，建立适合自身的项目管理体系，通过全力提高客户服务质量和水平来提升自身竞争力。

5.3 相关工程案例

（1）铜仁市大兴水利枢纽工程为中型，投资额14.09亿元。

（2）安徽涡河蒙城枢纽建设工程为大（2）型，投资额14.63亿元。

（3）广西桂西北治旱百色水库灌区工程是国家172项重大水利工程建设项目，为大（2）型，投资额47.04亿元。

（4）青海海西州那棱格勒河水利枢纽是国家172项重大水利工程建设项目，为大（2）型，投资22.67亿元。

6 其他模式

在工程总承包领域中除上述建设模式外，目前还存在设计-采购（EP）、采购-施工（PC）及设计-建造-运营（DBO）等模式。

EP模式下，承包商负责（主体）工程设计、采购工作，同时还可以在施工、安装及调试阶段向业主提供咨询服务或负责施工管理工作。PC模式下，承包人按照合同约定承担工程项目的采购和施工，并对承包工程的采购和施工的质量、安全、工期、造价全面负责。建设工程勘察设计工作由发包人另行委托。DBO模式是指政府授权，由承包商负责项目的设计和建设，并在项目建成后的一定期限内进行项目的运营，至期满后将项目移交给政府或其指定部门。

以上几种建管模式在水利工程建设中应用较少，但根据不同工程的特点和外部条件，在将来的工程实践中都有被采用的可能。尤其是DBO模式，对于西藏、新疆等边疆地区的水利工程建设管理需求具有较大契合度，可以推广。

7 几点建议

目前，在推进工程总承包的过程中上仍存在若干制约因素亟待解决，比如建管模式由谁确定、如何选择与项目契合度更高的建管模式、如何确定招标限价等。为此，提出以下建议：

（1）建议在政策层面给建设单位充分授权，由其自行确定建管模式。目前，有些建设单位有意采取工程总承包，但是自己不敢做主，向政府或行业主管部门申请又经常不予受理。类似情况严重困扰了工程总承包的推广。

（2）建议提倡广义的工程总承包。对于项目管理、勘测设计、工程施工、设备采购、后期运行管理等工程建设管理要素，可以根据项目特点及建设单位实际需要进行组合，承包内容以合同约定为准，只要不与现行建设管理监督机制冲突，不违反有关法律法规要求，就都应得到支持，而不必去套用某种特定的建管模式。

（3）建议从政策层面规定，总承包项目发包以初步设计概算为招标限价。目前，部分地区在初设概算批复后组织财政评审，然后以评审价作为工程总承包招标限价。这既是对行业主管部门概算审批严肃性的不尊重，同时以压低工程费用为目的的财审也不利于工程建设目标的实现。