对“以审计结论作为工程竣工结算依据”问题的理解

尹志洋 黄龙

工程完工后在办理竣工结算过程中，发承包双方对于是否以审计结论作为工程竣工结算的依据经常产生纠纷，尤其是针对政府投资建设项目。虽然最高人民法院、全国人大常委会及行业主管部门对此也有若干回复，但在实际执行过程中，仍然存在合同约定不明，对合同约定的理解有分歧等问题，本文从实际案例出发，提出对以审计结论作为工程竣工结算依据问题的看法，并对风险防范路径进行探索。

1 关于审计和审计结论

建设工程项目审计活动按照实施主体进行划分，一般分为建设单位内部审计、第三方社会机构审计和政府审计等[1]。不同的审计主体，其审计权限和责任不同，审计结论的效力也不同。针对政府投资建设项目，建设单位更关心的是政府审计，现实中也往往是在政府审计结论与竣工结算之间产生争议。因此，本文重点针对政府审计结论对竣工结算的影响进行探讨。

对于政府投资和以政府投资为主的建设项目，《审计法》第二十三条规定，审计机关对建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督。审计结论可以理解为审计机关对建设项目的预算执行情况和决算按照程序出具的审计报告。

2 审计结论的效力

根据《审计法》和《审计机关国家建设项目审计准则》的相关规定，建设项目审计的对象是建设单位，与项目其他参建方并没有直接的关系。从审计对象来看，审计结论直接针对建设单位有效。

审计机关对于建设项目的审计行为，是依照《审计法》履行其职责的一种行政监督行为，反映的是不平等主体之间的行政法律关系。最高人民法院认为，根据审计法的规定及其立法宗旨，法律规定审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算进行审计监督，目的在于维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，防止建设项目中出现违规行为。而发承包双方根据《民法典》签订合同，并按照合同约定履行结算属于平等民事主体之间的民事法律关系。两者性质并不相同。

作为审计结论的审计报告是审计工作的总结，也是审计决定的证据[2]，其本身并不具备法律约束力。最高院在〔2021〕民一他字第2号中回复：“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位和承建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据”。也就是说，审计结论是一种证据，并不当然作为竣工结算的依据。

3 案例

3.1 案例1

3.1.1 案情简介

2010年8月，某国有公司通过招投标将导流明渠交通桥工程交由某施工企业承建并签订施工合同。2010年11月，工程竣工交付。2012年4月，发承包双方及监理单位就该工程竣工进行结算，结算金额为750万元，三方在竣工结算书上盖章、签字确认。2016年11月，项目所在市审计局对项目进行审计，出具的审计报告中审减额为148万元。发包方表示应按照审计结果支付工程价款。双方由此产生争议，并诉至法院。

3.1.2 争议焦点

本案争议焦点在于案涉工程项目应以何为结算依据。承包方认为合同并未约定以《审计报告》作为工程结算依据，且发承包双方及监理均已在竣工结算书上盖章、签字确认，应按照竣工结算书标明的金额结算。发包方认为该工程为政府工程项目，按照规定应当受地方法规的约束，按照审计结论计算工程款。

3.1.3 法院判决

法院认为，承包方在依约完成施工任务并交付，经验收工程质量合格，双方按照合同及实际施工的工程量等情况进行了工程款结算的情况下，发包方应当按照结算结果支付工程款。审计部门的审计结论只是其行使国家财政性资金监督管理职能的依据，不是当事人结算的法定依据，工程价款的结算应依当事人之间合同约定而确定。

3.2 案例2

3.2.1 案情简介

2003年8月，某业主单位与某建工集团签订某道路施工合同，经业主确认，建工集团将该道路工程中的某隧道工程分包给某工程局施工，并签订分包合同，合同约定最终结算价以业主审计为准。分包方按照合同约定施工。隧道工程竣工后，该区监察审计局委托某公司对隧道工程进行竣工结算审核，并出具审核报告，审核结算金额为11425万元，业主单位在审核报告上签字盖章，承包方以此与分包商办理了结算。2008年10月，该市审计局对道路工程进行竣工决算审计，并出具审计报告。其中，本案所涉隧道工程在11425万元基础上审减816万元。承包方据此要求分包方退还多支付的金额。双方由此产生争议，并诉至法院。

3.2.2 争议焦点

本案争议焦点在于如何确定承包方和分包方之间结算工程款的依据。承包商认为案涉工程属于法定审计范围，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算。分包方认为分包合同只约定了以业主对分包工程审计作为最终结算的前提条件，只要经业主认可的审计结果就足以作为工程结算的依据，而业主在区监察审计局出具的审核报告上签字盖章，说明业主对报告予以认可，合同约定的结算条件成就，应据此进行结算。

3.2.3 法院判决

法院认为，本案诉争工程款的结算，与法律规定的国家审计的主体、范围、效力等，属于不同性质的法律关系问题，不能认为国家机关的审计结论可以成为确定本案双方当事人之间结算的当然依据，应当按照双方当事人的约定与履行等情况确定。至于分包合同约定的最终结算价以业主审计为准，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。

4 风险防范路径探索

由案例来看，审计结论并不当然成为竣工结算的依据，只有在合同明确约定时，对双方才具有法律约束力。

4.1 对于发包方

（1）针对政府投资项目，如果要加入此条款，应进行明确约定，明确约定不仅要明确所指审计为政府审计，最好还要明确政府审计的具体实施机关，以免再次产生争议。

（2）2017年，国务院法制办下发国法秘函〔2017〕447号文件，要求各地纠正处理地方政府规章中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据的有关规定。目前，部分省市已将相关条例中的应当在招标文件中载明，或者在合同中约定此项原则，修改为可以，或是明确规定了不能强制要求以审计结果作为竣工结算依据[3]。2020年，住建部办公厅下发的《关于加强新冠肺炎疫情防控有序推动企业开复工工作的通知》中指出，政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据。2022年，财政部联合住房城乡建设部下发的财建〔2022〕183号文中指出，当年开工，当年不能竣工的新开工项目可以推行过程结算，经双方确认的过程结算文件作为结算文件的组成部分，竣工后原则上不再重复审核。从以上一系列文件可推断，以审计结论作为结算依据并不是国家和行业的导向，过程结算将得以推广，对周期内已完成且无争议的工程量及时进行结算，避免竣工结算久拖不结从而对发承包双方权益产生影响。因此，建议在合同约定中不再加入以审计结论为结算依据的条款。同时，在合同中加入过程结算的相关条款，无论是从保障双方民事权利还是有利于工程推动的角度，都是好的选择。为更好的开展过程结算，可以引入造价咨询单位提供专业服务，保证过程结算的合理准确性。

4.2 对于承包方

（1）对于合同条款中约定以审计结论作为结算依据，但因故审计结论长期无法形成的特殊情况，承包方也可主张发包人支付剩余工程款，法院亦有相关判例。

（2）对于合同条款中约定以审计结论作为结算依据，且同时约定发包人收到竣工结算文件后，在约定期限内不予答复，视为认可竣工结算文件的，按照最高人民法院新建设工程施工合同司法解释（一）（以下简称“司法解释”）第二十一条规定，承包人请求按照竣工结算文件结算工程价款的，人民法院应予支持。

（3）对于合同条款中约定以审计结论作为结算依据，但在此之前已经对建设工程价款结算达成协议的，如双方已在结算协议上签字确认，可以视为构成对原合同的变更，根据司法解释第二十九条规定，同样具备法律效力。

对于政府审计方而言，应充分理解结算过程中发承包双方的协商结果，尊重合同双方意思自治。但对于违反国家规定的财政收支、财务收支行为，应在法定的职权范围内做出审计决定或向有关主管机关提出处理、处罚意见。

5 结 语

针对政府投资项目，在工程结算过程中，是否以审计结论作为结算依据是容易引发争议的。审计结论作为一种证据而存在，并不当然对合同双方具有法律约束力，工程竣工结算按照合同约定执行是受到法律保护的。