项目管理总承包在水利工程中的应用

刘建超 张嘉军

传统工程建设领域中，建设单位直接面对多家分包单位，需承担各标段安全、质量、进度、合同、支付、档案、信息等全方位的管理工作，此种建设管理方式通常被称为平行发包模式。在此模式下，要求建设单位配备大量的具备较高技术能力和管理水平的专业人员。随着大量基础设施项目的建设实施，大部分工程建设单位（项目法人）在技术和管理水平、人员数量等方面无法满足建设要求。项目实施过程中经常会产生责任不清、工程超概等现象，工程安全、质量、进度、投资等难以得到有效控制。

1 常见的建设管理模式

为进一步推进建筑业发展，提高建设管理水平，国务院及住建部等部委层面多次提出了转变建筑业发展方式，促进建筑业健康可持续发展的改革意见。工程建设领域涌现出了工程总承包、代建制、项目管理总承包等新型建管模式。

1.1 工程总承包模式

住房与城乡建设部发布的《关于进一步推进工程总承包发展的若干意见》建市[2016]93号规定：工程总承包是指从事工程总承包的企业按照与建设单位签订的合同，对工程项目的设计、采购、施工等实行全过程的承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的承包方式。工程总承包一般采用设计-采购-施工总承包或者设计-施工总承包模式。

近年来，工程总承包在国家及地方政府的大力推动下，发展势头强劲。国内众多工程建设项目纷纷采用工程总承包的建设模式，传统设计企业、施工企业竞相介入工程总承包业务。

1.2 项目管理总承包模式

项目管理总承包模式，指项目建设方以招标方式选择项目管理总承包商，将项目管理中的事务性工作和项目建设实施工作以总价承包合同形式进行委托；再由总承包单位通过招标形式选择土建及设备等承包商，并与承包商签订承包合同。

项目管理总承包模式下，承包人作为事务性业主，在项目实施过程中扮演“大管家”的角色，其利用自身强大的项目管理能力对工程项目质量、安全、进度、费用、合同等进行全面控制和管理，并对项目质量负终身责任。

1.3 代建制

代建制指项目业主通过招标、直接委托等方式，选择专业化的项目管理单位，负责项目的建设实施，竣工验收后移交给项目法人（运行管理）单位。

代建制适用于技术力量薄弱、管理水平不足的基层中小型水利工程，有利于项目专业化管理，可以发挥代建单位的技术、管理优势，弥补地方政府、项目法人专业力量和管理能力的不足，提高建设管理水平。项目法人可以从具体的项目管理工作中解脱出来，着力做好项目前期工作，筹措建设资金、协调地方政府推进征地拆迁移民安置、维护工程建设外部环境等方面工作。

2 工程总承包与项目管理总承包的比较

2.1 两种模式的应用情况分析

从笔者所处的水利行业来看，目前在国内创新建设管理模式的众多工程建设实施过程中，采用工程总承包模式（以EPC为主要代表）占据了绝大多数，涉及大、中、小各种类型的水利项目。例如云南省柴石滩水库大型灌区工程、湖北省鄂北地区水资源配置工程、江西省鹰潭市花桥水利枢纽工程及贵州省赤水市丙安水库工程、浙江省松阳县黄南水库工程等。

项目管理总承包模式则是近年来在工程建设中得到应用和迅速发展的建设管理模式，目前主要运用在大中型水利工程项目建设中。例如铜仁市大兴水利枢纽工程、安徽涡河蒙城枢纽建设工程、驷马山滁河四级站干渠（江巷水库近期引水）工程及青海省海西州那凌格勒水利枢纽工程、广西桂西北治旱百色水库灌区工程、黔南州凤山水库工程等国家重大水利项目。

项目管理总承包与工程总承包在工程建设中分别属于两个层面的定位。项目管理总承包可以视为承包人通过项目管理行为进行高风险的承包模式，而工程总承包则属于项目法人通过招投标或者其他法定程序选择直接开展工程实施的主体并由其完成建设的承包模式。

2.2 顶层设计方面存在不足

针对工程总承包模式，国家目前尚未出台专门的法律法规，不同行业及地区在执行过程中存在要求不一致的各类管理办法、规定。例如：发改委、住建部及交通部等部委的各种指导意见存在与国务院办公厅的《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》（中发[2016]6号）、《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发[2017]19号）等政策规定有所不同，如住建部与国家发改委联合发布的《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规[2019]12号）、中国铁路总公司发布的《关于开展铁路建设项目工程总承包试点工作的通知》（铁总建设[2016]169号）等文件在部分关键条件（总承包资质、项目经理资格及发包阶段要求）的要求等。同样，项目管理总承包模式在项目建设管理各阶段也缺乏法律法规层面上的有力支撑。

2.3 综合分析

理论上来讲，因承包商定位不同，在一个项目建设实施过程中同时采用项目管理总承包和工程总承包两种模式是合规的，但针对项目具体实施来说，此种做法是没有必要的。首先，项目管理总承包风险在于“对质量、安全、进度、费用、合同等进行全面控制和管理，并对项目质量负终身责任”，工程总承包企业需“按照合同约定对工程质量、安全、进度、造价负总责”，两方承包商职责一定程度上存在冲突；其次，二者并存情况下容易造成对工程各分包商的多头管理、层级混乱；最后，整体合同关系将会比传统发包模式更为复杂，这与当前国家推进建筑业发展和改革、提升工程建设水平的初衷相悖。

3 代建制与项目管理总承包的比较

针对代建制与项目管理总承包的发包阶段和内容分析，二者基本一致，承包人在项目管理总承包模式下在工作职责方面与代建制存在较大的相似之处：全面负责项目管理，不同程度上承担项目建设风险。

3.1 代建制特点

代建制下的代建单位是项目实施期的法人，按照合同约定全权负责项目管理，承担项目风险及建设项目过程中产生的民事责任。但利润回报除有限建管费外，所谓的结余分成存在极大不确定因素，风险责任与回报不对等。因此，代建单位一般难以招募到优秀的管理团队，难以确保代建单位投入优质管理资源，从而一般代建制也不适用于大型、复杂的水利工程。

代建模式下，业主在工程建设过程中参与度低；监理从属于代建合同体系内（从而造成资金拨付等方面的差异），同样受代建单位管理，造成在建设过程中代建方缺乏独立第三方的有效监督、约束机制；代建制下因可见利润回报极低易造成承包人工作积极性不高、管理队伍水平较低等现象，从而造成代建制成功实例较少。例如，南水北调工程部分项目内容在实施代建一段时间后，由于效果欠佳，停止了此种模式的应用。

3.2 项目管理总承包模式特点

项目管理总承包模式与我国工程建设领域推行的项目代建制模式的出发点是一致的。作为一种新的国际工程项目管理模式，具体做法就是项目管理总承包利用自身资质、人才和经验，作为业主的代表或业主的延伸，帮助业主在设计、采购、施工、试运行等项目实施过程中有效地控制工程质量、进度和费用，以保证项目的成功实施。

项目管理总承包模式下，总承包方在分包招标、进度款拨付、竣工验收等关键环节核心问题上，业主有一票否决权，能够起到主导作用；在工程建设期间，同监理之间相互监督、相互促进，总承包单位对监理单位的施工监理工作进行监督检查，监理单位则在工程进度款审核等步骤对总承包单位进行严格把关。双方相互制约，共同为项目法人努力创造价值；项目管理总承包单位作为项目实施的风险建设管理的责任主体，受“向管理要效益”的驱动，有足够的内在动力和责任做好工程建设的各项项目管理工作，进而达到获取合理利润的需求。

4 项目管理总承包模式的应用场景及核心优势

4.1 应用场景

以水利行业为例，大中型水利工程建设普遍性具有以下特点：

（1）规模大、范围广，征地、移民工作成为项目管理工作的难点和工程顺利开展的掣肘因素。

（2）工程涵盖建筑物种类多，涉及专业广，施工管理难度大。工程质量、安全、投资、进度管理等项目建设管理工作繁重。

（3）项目征地基本都会涉及交通设施、输变电设施、通信设施、水利水电设施等多种专项。外围边界条件复杂，会为建管队伍增加极大的协调工作。

（4）施工战线长，点多、面广，地质多变，尤其包含隧洞类型的项目因工程存在不可预见的岩溶、溶水等风险，此类因素为项目安全实施带来了管理难度。

水利部在2020年12月发布的《关于印发水利工程建设项目法人管理指导意见》（水建设[2020]258号）中针对水利工程建设规模的持续扩大对目前存在的项目法人能力不足、履职不到位等突出问题提出了具体指导意见。其中项目管理总承包被明确提出并要求积极推广。

4.2 核心优势

对比传统平行发包模式下工程建设存在不足结合工程需要及行政主管部门对项目法人履职要求，项目管理总承包模式存在以下优势：

（1）有效缓解项目法人压力，最大限度化解项目法人风险和责任。项目管理总承包单位按总承包负总责的原则，实施项目建设全过程的总价承包，项目管理总承包单位可切实承担投资、进度和安全等项目建设主体责任，最大限度化解项目法人风险和责任。

（2）有利于工程的投资、质量、进度与安全处于可控状态。采用项目管理总承包模式，除经批准的重大设计变更、设计漏项、国家政策性因素、不可抗力等原因引起的费用变化外，实行总价包干，超支不补。既有利于项目法人控制投资，也可促使项目管理总承包单位派驻优秀专业管理团队，并充分发挥其技术优势，尤其是从设计源头开始管控。

项目管理总承包单位与施工单位之间是施工分包合同关系，总承包单位对施工质量、进度和安全承担法律责任，有利于增强总承包单位对施工单位的管控协调力度，从而有利于加快工程进度，保证工程质量和安全。

（3）有效解决建管力量不足问题。项目管理总承包单位全过程、全方位承担项目管理工作，建设单位主要协调外部环境，可切实减轻建设单位协调工作量，有利于从根本上解决项目建设单位技术力量和管理人才不足的问题。

（4）有效解决设计管理问题。由大型甲级设计院承担项目管理总承包可充分发挥其专业技术优势，对设计单位的设计进度、设计质量进行全面管控，并承担相应主体责任。

（5）有利于设计同施工深度融合。项目管理总承包单位一般由具备工程咨询业务和经验的企业承担，同时有能力承担资质范围内的设计工作。不但能够发挥自身技术优势和管理优势，从建设角度复核设计的可实施性和经济性，同时可以加强对施工组织设计和重大、专项施工方案的审查，提高施工工艺和管理水平，在初设以后的各阶段中切实加强设计与施工的深度融合。

（6）可保持设计延续性。设计工作可由项目管理总承包单位承担，也可由原设计单位继续承担，总承包单位负责对设计进行管理，从而扫清了项目前期设计单位不能参与工程总承包的政策障碍。由原参与前期工作的设计单位继续承担后续工作，保持了设计工作的延续性，设计工作进度、设计深度得以保证，减少扯皮现象。

5 结 语

项目管理总承包模式在国际工程建设中已经得到了广泛应用，但在国内仍然是一种相对新兴的项目建设管理模式。在水利行业中，目前在十余个省市的工程建设项目中得到了运用，并获得了工程参建各方的广泛好评。同时，《关于印发水利工程建设项目法人管理指导意见》（水建设[2020]258号）、T/CWHIDA0019—2021《水利工程建设项目管理总承包管理规范》等水利部、水利行业协会发布的相关政策、规范性文件为该模式在水利行业的推行扫清了政策障碍。可以预见，项目管理总承包模式在今后大中型水利工程的高质量建设管理必将得到进一步运用并对国家水利基础设施建设作出贡献。