利益协调导向的民用无人机规制政策研究

李 亚， 刘 倩

(北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100083)

随着低空领域逐渐开放，智能技术不断发展，民用无人机(以下简称“无人机”)的使用越来越普及。在中国，无人机不仅成为大众消费的热点之一，还扩展至了农业、植保、勘测以及安防与监控等行业技术领域，成为新的产业增长点。然而，无人机在方便人们生活和促进经济繁荣的同时也存在一定的隐患，如空域安全、坠落伤人以及侵犯隐私等，需要进行必要的规制。

中国民用航空局(以下简称“民航局”)等相关政府部门近年来陆续颁布了《轻小无人机运行规定(试行)》《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》《民用无人机驾驶员管理规定》和《民用无人驾驶航空器实名登记管理规定》等政策法规，对无人机的分类、经营许可、实名登记、飞行限制、飞行数据报送和行政处罚等方面都出台了管理措施。但无人机规制不仅是技术问题，更是涉及公众和相关企业等多方利益的社会公共问题，而决策者对规制的尺度并不容易把握，一些政策措施难以平衡各利益相关方的不同诉求，因而就不可避免地存在争议。为了避免无人机规制“一放就乱，一管就死”的状况，需要提升规制政策的民主性、公平性和可接受性。

无人机规制，可以通过立法实现，也可以通过政策来调适。在中国，政策可大致分为三个层面：一是反映国家大政方针的基本政策；二是某领域的纲领性政策；三是关于具体领域公共事务的指导准则。下文中的“政策”专指第三个层面。就立法和政策的关系而言，无人机立法相对稳定，在存续性和稳定性上胜过无人机政策，是政策制定和执行的基础；而无人机政策需要符合无人机立法的要求，需要在立法的基础上能够对各方利益进行更灵活和更及时的协调，并在取得成效后，可以为立法的更新和完善提供源泉。

国内外学者从不同角度对无人机规制进行了研究。国外学者尤为关注无人机所涉及的个人隐私和数据安全问题[1-7]。国内研究则多聚焦在中国无人机法律规制现状[8-9]、无人机概念及分类[10]、相关的法律问题(如隐私权侵犯)[11]和无人机产品管理[12]等方面。例如，有研究主要基于国内外动态比较，就无人机相关法律体系进行探讨[13-15]；也有研究集中在对策建议方面，提出了相关的政策建议或探索完善中国监管体系的路径[16-21]等。总之，无人机规制的现有研究多从法学视角出发，且多聚焦立法的法理探究，而从公共管理视角出发的政策研究较少。此外，相关的政策议题多是在调研的基础上基于学者自身的观点或价值判断而提出，对于这一涉及多方利益的公共问题和政策争议，欠缺从多方利益协调的角度开展的研究，且鲜有以兼顾多方利益为根本出发点的政策建议。

笔者拟以利益协调为导向，基于政策冲突分析视角，采用协商式角色模拟方法，以期探讨无人机规制政策。政策冲突分析视角更关注多元利益主体的“冲突”，通过梳理涉及的政策争议和各方利益，吸纳不同利益相关者的观点并反映至政策制定的过程中。而协商式角色模拟方法则是在冲突分析的基础上，让参加者通过角色扮演的方式，模拟现实世界中的政策冲突互动以及冲突解决的过程，并在此基础上寻求协调多方利益的共赢之道。政策冲突分析师通过观察角色模拟过程，为公平合理的政策制定提供思路，以便更好地化解无人机规制中可能产生的矛盾。

立法和政策制定的原则，包括合宪、遵循上位法、公平合理以及民主与科学等。在无人机规制中，对“利益协调”的强调不仅无损其他原则，反倒有利于这些原则的落实。利益协调导向强调兼顾多方的合理利益，试图寻求各方的共识和共赢，体现了公平性，也有助于提升规制的民主性和科学性。“兼顾”自然意味着也吸纳了政府部门的基本规制意图，“各方”的共识当然包括政策制定者(也是模拟中的一方)的认可，只有这样才不会失去规制的本义。同时，规制中还应尽可能地体现利益协调性，从而促进立法或政策举措得到相关方的认可，避免由于政策制定者一厢情愿而致使规制难以执行或推进。

一、研究视角和方法

(一)政策冲突分析框架

政策冲突是指在政策制定或执行过程中，政策相关方因为不同的利益或价值需求从而对政策产生分歧[22-23]。有效化解政策冲突首先需要深入理解冲突所在，即政策冲突分析[24]。政策冲突分析框架的关键要素是冲突相关方、冲突议题以及冲突相关方的利益。冲突相关方是指政策涉及或影响的政府部门、企业以及其他组织、群体和个人。冲突议题，即冲突的焦点问题，一般表现为有较多争议的政策条款。而关于冲突相关方的利益，利益与立场相对，立场是指冲突相关方就政策争议表明的观点或意向的解决方案，而利益则是立场背后的根本原因，即相关方为何持此种观点以及其根本诉求是什么。创造性地解决冲突的一个重要理念就是将着眼点从立场调整为利益，开展基于利益的协商，得出满足各方利益的创造性方案，而非在立场基础上讨价还价[23]。

冲突分析适用于利益冲突较为明显的政策问题，需要以对相关方的深度调研为基础。近两年来，笔者所在团队已将政策冲突分析较为成功地运用于京津冀散煤治理[25]和老旧小区加装电梯[26]等实际问题的分析中。无人机规制涉及明显的利益冲突和协调问题，是更为严厉地进行管理以保证安全等公共利益或隐私等个人关切，还是更为宽松地进行管理以给商家和使用者更多的“自由”空间且减轻其负担，规制尺度的拿捏是关键，形成各方共赢则是政策理想。因此，无人机规制问题适合采用冲突分析方法来进行研究。

(二)协商式角色模拟方法

创造性地解决政策冲突需要各方开展基于利益的协商，然而各方直接开展政策协商在现实中存在诸多制约，如建立协商对话的平台比较难、某些相关方的参与意愿较低以及协商时间和深度难以保障等。针对上述困难，笔者认为可以采用基于协商式角色模拟的政策分析[25]方法。

协商式角色模拟是指在比较逼真的场景设定下，参与者通过角色扮演的方式，模拟现实中的政策冲突互动以及冲突解决的过程，政策分析师通过观察角色模拟的过程获得有价值的发现，来为现实中的政策制定提供启迪。模拟参与者不是现实中政策冲突的利益相关方，而是经过冲突解决培训并融入角色设定的人员，角色模拟参与者将自己置入相应角色，维护角色所代表的相关方的利益，并在协商的基础上寻求各方都可接受的政策共识。

协商式角色模拟是否能为政策制定提供有益的新见解？笔者在先前的研究中已经给予了肯定的回答[25]，如果在模拟剧情准备上投入相当多的时间和精力，特别是以深度调研为基础，就可以确保将主要的相关方及其利益和关切纳入剧情材料中，为角色模拟提供接近真实政策世界的模拟脚本。而对于有着复杂冲突和争议的政策问题而言，政策的可接受性更为重要。通过观察较为逼真的角色模拟，政策分析师可以观察各方的互动和共识构建过程，观察各方能否在不损害自身基本利益的基础上获得共识。

协商式角色模拟的工作过程一般分为模拟协商的准备、模拟协商的实施以及政策分析报告三个阶段。具体又包括以下环节：角色模拟剧情开发、角色参与者确定、角色模拟中的协商互动、政策分析师的观察分析、角色模拟后反馈以及完成政策分析报告[25]。该工作过程的关键是角色模拟剧情开发，包括共享的背景材料和角色专属的角色材料，且均建立在冲突分析以及深度调研访谈利益相关者的基础上。其中，前者是对现实世界中政策冲突场景的高逼真度模拟；后者则包括利益相关方的利益诉求、核心关切和典型的特征设置。角色模拟中的协商互动是该工作过程的核心环节，依次包括利益诉求表达、沟通对话、思考创造性方案和寻求协商共识等子环节。模拟协商的最终成果是政策分析报告，由政策分析师综合模拟过程的观察分析和模拟协商的共识后形成。

二、无人机规制政策概况

中国无人机规制政策主要由民航局及其下设机构出台的规章、程序和通告文件等组成。通过对政策文件的梳理，规制重点及其演变主要体现在以下七个方面：

(一)关于空域管理

2010年发布的《关于深化我国低空空域管理改革的意见》提出，“逐步放开低空领域”；2014年全国低空空域管理改革工作会议提出，部分管制分区进行真高1 000米 以下空域管理改革试点，实行分类管理有序放开；2018年发布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》对微型无人机和轻型无人机飞行区域作出规定，明确除空中及军事禁区、机场以及危险区域之外，微型无人机飞行区域为真空50米以下，轻型无人机飞行区域为真空120米以下。综上可知，中国低空领域正在逐步开放，且分类逐渐精细。

(二)民用无人机的分类经历了多次调整

早期的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》将无人机划分为四类；2015年推出的《轻小无人机运行规定(试行)》细化为九类；2016年版的《民用无人机驾驶员管理规定》调整了部分分类标准；2018年 的出台《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》又在考虑重量和速度的基础上把无人机明确分为五大类；而2019年版的《民用无人机驾驶员管理规定》又对分类等级进行了调整和细化。

(三)对于无人机经营许可逐步趋严

早期的《关于民用无人机管理有关问题的暂行规定》中明确对“无人机进行制造检查，但不进行生产许可审定”；2016年发布的《民用航空飞行标准管理条例》规定，“使用全重1.5千克(不含)至150千克 (含)的无人机实施运行的运营人，无需向民用航空主管机构申请领取运行许可证书”；2018年推出的《民用无人驾驶航空器经营性飞行活动管理办法(暂行)》规范了无人机从事经营性通用航空飞行活动的准入和规制要求。

(四)关于无人机驾驶员资质方面的规制

民航局的规范始于2013年发布的《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》；2014年出台的相关文件明确了无人机驾驶员资质的责任主体为“中国航空器拥有者驾驶员协会”；2016年发布的《民用无人机驾驶员管理规定》提出，“对于室内飞行、起飞重量小于7千克 ，在人烟稀少空旷的非人口稠密区试验的无人机由驾驶员自行负责，无需驾照管理”；2018年出台的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》明确了从微型无人机无须证照管理到微型、轻型无须证照管理；2018年版的《民用无人机驾驶员管理规定》，对驾驶员执照以及执照等级明确了颁发要求和流程，颁发主体由驾驶员行业协会转变成民航局，由民航局直接负责颁发执照。

(五)关于实名登记

2017年5月，民航局出台的《民用无人驾驶航空器实名登记管理规定》要求最大起飞质量超过250克的无人机需要进行实名登记，且要求在无人机机身上粘贴代表无人机身份标识的二维码。

(六)关于飞行限制的规定近年来则由严到松

早期民航部门规定无人机都必须加装空管应答机，要求无人机安装并使用电子围栏且接入无人机云。2018年的出台的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》规定，具有无人机管制和监视性能的无人机综合规制平台由国家批准建立，当飞行区域在禁飞区域之外的范围时，取消微型无人机提交的飞行计划。随着无人机规制技术的发展，逐步取消了微型无人机在禁止飞行空域外飞行的申请程序，简化了轻型无人机的申请程序，且对严格的飞行管理措施也有所简化。

(七)关于无人机飞行的行政处罚

2018年发布的《民航公安行政处罚裁量基准》对“黑飞”的处罚方法作出详细规定，对无人机飞行各类行政处罚明确了标准，为打击无人机违法行为提供了依据。

综上所述，无人机的规制在面临各方诉求和压力的情况下进行了不断的调整。民航局政策制定的首要原则是安全，民航局认为完善的无人机登记、飞行管理以及配套的规则和程序是航空安全的制度保障，但同时民航局也面临各方主体对于放松管制的呼吁。例如，对于无人机关联产业来说，严苛的规制无疑会对产业发展造成影响，他们自然会有出于行业发展和自身利益方面的考虑。对于无人机使用者而言，冗杂的规制和烦琐的申请审批影响了无人机使用的效率和便利，使用者和监管方之间也存在明显的博弈。此外，近年来无人机安全事故频发、隐私侵犯屡现，多数公众希望对无人机的使用加以规范。因而，在相关方的作用之下无人机的部分规制条款有所软化，但从下文的政策冲突分析中仍可以看出目前的政策争议仍然存在，因而，无人机规制还有待更进一步进行利益协调。

三、无人机规制政策冲突分析

笔者通过对冲突各方进行访谈，厘清其关注的主要议题、利益和诉求，建立无人机规制政策冲突分析框架，以揭示目前仍存在的政策争议。

(一)政策相关方的调研访谈过程

调研访谈工作主要分为两个阶段：

第一阶段，勾勒相关方及其典型画像。首先系统梳理了无人机规制相关的政策文本和研究文献，深入研究聚焦无人机使用和规制的相关新闻报道，加入无人机网上论坛并对相关的讨论进行追踪，并对个别无人机销售企业和使用者进行了摸底调查，以此来了解各利益相关方对无人机规制政策的想法。并在此基础上归纳出无人机规制的利益相关方，验证了之前关于冲突相关方和冲突议题的设想，然后据此勾勒出相关方的典型画像，包括其个体或法人特征以及其主要利益和诉求。

第二阶段，采用半结构化的个别访谈对无人机规制政策的各利益相关方进行访谈。访谈于2019年11月 至2020年1月进行，访谈对象共17人， 包括无人机生产企业管理者和市场部门人员3人、无人机经营企业管理者4人、无人机技术研发者2人、无人机购买使用者4人、航模使用者1人以及不使用无人机的普通民众3人。其中，面对面访谈12人，电话访谈5人。访谈时间累计超过11小时。

对于来自无人机生产企业的被访谈者，笔者首先对其所在企业进行了筛选，选取较大型的和有代表性的企业。例如，大疆公司和北方天途公司，前者是国内市场占有率超过70%的主导企业，后者是无人机全产业链服务商和行业级无人机系统集成商。对于涉及非特定人群的相关方，被访谈者的选取遵循典型性原则，即被访谈者与笔者先前所勾勒的相关方典型画像的匹配程度。只有大致匹配，笔者才对其进行深入访谈，以确保主要诉求和冲突不缺位。例如，访问的4位无人机购买使用者分别为婚庆公司的无人机摄影师、依靠无人机进行短视频直播的用户、航拍爱好者和无人机组装爱好者，他们的使用领域都具有一定的典型性。其中，2人 为在大疆公司无人机授权体验店接受的访谈，他们均非首次购买，先前均有无人机的使用经验且都存在一些具有代表性的抱怨。访谈后，笔者根据新的细节资料对相关方画像进行了完善和丰富。这些调研为笔者研究的政策冲突分析和随后的协商式角色模拟奠定了基础。

(二)政策相关方的冲突分析

笔者通过访谈发现，当前的无人机规制政策还存在不少争议。在有关无人机的飞行区域、通用航空经营许可、销售实名备案和无人机规制技术平台等议题上，不同利益相关方基于各自的核心利益持有不同的立场，且存在较为明显的分歧。围绕“主要争议议题—利益相关方—核心利益诉求”的分析框架，笔者整理了无人机规制政策中的主要冲突，如表1 所示。

表1 无人机规制政策中心主要冲突

第一，针对无人机的飞行区域这一争议议题，涉及的利益相关方为民航局等管理部门、无人机生产企业、无人机使用者和普通民众。各利益相关方立场的冲突点在于无人机飞行时的技术安全与普通居民的隐私安全能否得到保障，无人机使用时禁飞区和可飞区如何划分等。

民航局等管理部门的核心利益诉求在于无人机的飞行安全，因此对于无人机的飞行区域，希望通过设置禁飞区和限飞区以保障无人机的飞行安全。

无人机生产企业的核心利益诉求在于无人机研发的飞行需求，无人机的研发需要不断试飞，而试飞需要一个可以便利飞行的低空空域，因此希望能够开放部分低空空域以满足其研发需求。

无人机使用者的核心利益诉求在于更多的无人机可飞区域和无人机使用的便利性。

无人机使用者A-4反映：“北京六环内都是禁飞的，由于我们的课题需要试飞测试，每次都得去河北，如果测试有问题还得回来改，这样我们的成本就很高。”

普通民众的核心利益诉求在于人身安全和隐私安全。对于未接触过无人机的民众而言，出于对隐私风险和无人机坠毁风险的担忧，他们反对无人机在居民区飞行，但是在人身和隐私安全得到保障的前提下，也赞成无人机在居民区的飞行使用。

普通民众C-1说：“我没有接触过无人机，但是之前看过一个新闻报道，装有摄像头的无人机飞进小区，这种情况很让人担忧。”

普通民众C-2 则 表示：“无人机执法这个情况我觉得还是得看政府部门的决定吧，政府需要无人机执法我们当然支持，但是也希望能够避免无人机伤人这类情况的发生。”

第二，对于通用航空经营许可这一争议议题，涉及的主要利益相关方为民航局等管理部门和无人机销售企业。各利益相关方立场的冲突点在于经营许可与适航许可是否属于重复管理，无人机过高的准入门槛是否有必要。

民航局希望规范无人机经营市场，保障无人机的飞行安全，因此倾向增加对企业经营无人机的经营许可要求，提高无人机企业的经营门槛。通过对无人机企业经营主体严格的资质审查、对无人机销售这一环节的严加把控来保障无人机经营市场的有序发展。

而对于无人机销售企业来说，其核心利益诉求是企业发展，自然希望取消特殊经营许可，降低经营门槛，政府减少对企业经营的限制。

无人机销售企业经营者D-1在访谈中说：“经营许可的审批流程比起其他类型的公司更受限制。我们开这个公司也有好几年了，证件都是齐全的。现在想再开一个新的无人机公司就很难批下来了。”

第三，对于销售实名备案这一争议议题，涉及的主要利益相关方为民航局等管理部门、无人机销售企业和无人机购买者。各利益相关方立场的冲突点在于需要实名销售备案的无人机的类别划分，轻型无人机在购买时是否需要实名备案并向公安机关报备。

民航局等管理部门希望对无人机销售环节严加把控，以保障无人机的飞行安全。相应地，希望通过将实名销售作为实名登记的有效补充，提高销售者和购买者的安全责任感，形成设计、生产、销售和使用环节有效追溯的责任链。

至于无人机销售企业，其核心利益诉求在于市场占有率和经营利润。相关企业大多支持对小型及以上无人机进行销售实名备案，但反对对轻型无人机的销售实名备案及向公安机关报备。

无人机销售企业经营者D-2反映：“已经实行实名登记了，为什么还要再多一道程序去向公安机关报备？”

无人机销售企业经营者D-3提到：“有的顾客过来买，一听还要在公安机关报备就决定不买了。”

无人机销售企业经营者普遍认为，轻型无人机属于日常消费品，应该对其采取与其他消费品同样的规制措施，另外轻型无人机产品有时作为礼物购买，难以实现购买者与使用者的一致性，实名备案无法起到相应的规制作用，而且在实名登记制基础上再进行实名销售备案会增加企业经营成本，同时也会增加规制的行政成本。

无人机购买者的核心利益诉求在于购买和使用的便捷性。很多购买者反对销售实名备案，他们担心多次的登记报备会对无人机的购买造成不便，另外向公安机关报备也涉及个人信息隐私，而个人信息的流出也会给无人机购买者的生活带来不便。

无人机使用者A-3表示：“两年前买无人机的时候在公安机关报备了，现在早都已经不用了，‘两会’和国庆节的时候还有人给我打电话让我不要飞，信息给了公安机关之后经常就有人打电话过来。”

第四，对于无人机规制技术平台这一争议议题，涉及的利益相关方为民航局等管理部门、无人机生产企业和无人机云系统外包商。各利益相关方立场的冲突点在于无人机生产企业能否作为规制部门的规制技术外包商，相关系统能否有效避免个人信息的泄露。

民航局等管理部门看重无人机的安全规制。无人机规制云系统需要外包商来落实。能够推出安全规制系统的企业很多，既包括无人机生产企业也包括专门的规制系统研发商。由于生产企业本身也属于被规制者，独立的规制平台作为外包商将更具竞争力。

出于市场前景和经营效益考虑，部分无人机生产企业希望自己涉及的规制技术平台能被政府选为外包商，通过技术平台获利。

无人机生产企业负责人E-1提到：“规制部门在无人机规制系统上需要外包商来落实，这已经成为产业链上一个新的商机。”

而专业的无人机云系统外包商其核心利益诉求在于规制技术平台的收益，希望排除无人机生产企业的竞争，独享市场。

需要说明的是，无人机规制中的政策冲突不只限于表1所列，如无人机的规制主体除了民航局外，还包括公安、工商等有关部门，这就涉及政策制定和执行中的部门冲突。限于研究条件(主要是调研条件和角色模拟条件)，笔者在冲突分析上不得不有所取舍，重点关注的争议是较为显性化的议题。

四、无人机规制的协商式角色模拟

(一)剧情开发与协商设计

聚焦表1中的主要政策争议议题，笔者设定了管理部门(为民航局和其他管理部门的集合体，未加区分)、无人机生产企业(以某行业领先公司为蓝本)、无人机销售企业、无人机使用者(以某航拍航摄公司为蓝本)、无人机云系统外包商、普通民众和航模使用者七个模拟角色，并根据深度调研所得的一手访谈资料设定了各角色的基本情况、所持立场、利益诉求和冲突关系。

角色模拟剧情材料由两位研究人员共同开发，历时近1年，主要包括背景材料和角色材料，共计23 000字左右，是在深度调研基础上精心编制而成。背景材料由所有模拟参加者共享，同时基于最新版的无人机规制政策要点，界定了冲突场景和角色之间的联系，剧情目标设定为如何修订这些政策要点，并增进各方的共识。而角色材料主要为角色本身的具体情况和角色的利益诉求，是模拟参与者的私密材料。角色材料通过逼真的角色设定来引导模拟参与者“入戏”，为其参与协商互动提供指引。

(二)模拟协商的实施过程

协商式角色模拟于2020年10月进行。此次模拟参与者均为曾经接受过冲突解决训练的学生，较好地掌握了冲突解决的理念和技巧。笔者通过政策观念和价值观匹配来分配角色，所有参与者接受了针对此次模拟的补充培训，提前2周拿到背景材料和角色材料，并针对各自角色进行了补充调研。正式的协商式角色模拟在1天内举行，历时4个多小时，包括四项议程。笔者作为协商的协调人(Facilitator)，对协商过程进行管理，但不干预协商内容。

1.轮流表达利益诉求

模拟参与者轮流表达自己对现有无人机规制政策的看法，阐述各自所关切的政策议题及所持立场。在该环节中，利益相关方各抒己见，提出自己的诉求。

2.协商讨论

各角色按照议题交叉发言，开展质询、论辩和讨论。协调人主持协商会议并推进会议议程。各角色在坚守自身基本利益的前提下，探讨能够兼顾各方合理诉求的办法。

3.提出创造性方案

讨论告一段落后，协调人组织角色模拟，模拟参与者启动头脑风暴、开拓思维，鼓励各方就先前争议的议题进行创造性思考，提出新思路和新方案。该环节结束时共产生了37个创造性方案。

4.寻求共识

各角色一起讨论创造性方案和先前协商出的阶段性结果，看哪些方案能够兼顾各方利益并具备较好的可接受性和初步的可行性。模拟参与者最终在部分议题上缩小了分歧，形成了模拟协商的共识框架，并在协调人的组织下逐一表决。例如，就无人机的飞行区域议题，各方达成了一些 局部共识，如建立无人机飞行基地；就无人机销售企业经营许可议题，形成了构建无人机经营“多规合一”平台的共识。最终确认的共识兼顾所有相关方的合理利益，表决通过以无人反对为前提——当然这也意味着管理部门的满意，也就是说，协调各方利益并以不损害公共利益为代价。

五、完善无人机规制的建议

以协商式角色模拟为基础，笔者通过观察该模拟过程和分析共识成果，并加以汇总和提炼，提出完善无人机规制的若干建议。如前所述，这里的建议是利益协调导向的，既非单纯站在管理者角度，一味强调加强管理，也非仅仅站在被规制方的立场去呼吁减少规制，而是试图兼顾各方利益，寻求既能实现规制初衷又能便利企业和个人的新举措。具体建议如下：

(一)设立无人机飞行基地，在安全空域提供集中的飞行服务

选择远离市区的地点建设无人机飞行基地，向无人机生产企业和无人机爱好者等有需求的单位和个人提供集中的飞行区域，同时提供配套的基础设施和服务。该飞行基地实行实名登记制，在此飞行的无人机须接入云系统规制平台接受规制，同时也通过预约管理实行控流，避免飞行量超负荷带来安全隐患。

该建议回应的是表1中的争议议题——无人机的飞行区域。该飞行基地既远离机场等特定场所也远离居民区，类似特区。一方面，能够减轻监管部门的顾虑，可以减少无人机在居民区的飞行，有助于保障居民人身安全和隐私安全；另一方面，也能让有飞行需求者有地可飞。此外，该飞行基地还便于在特定区域内集中管理，有利于无人机飞行安全。

该飞行基地的另一大好处是促进无人机产业的良性发展。既可以为无人机生产企业提供无人机生产研发的试飞地点，也可以设立无人机体验中心，集无人机展示、体验、销售、维修、售后服务、科普教育和论坛活动等多功能于一体，成为无人机消费者的乐园，有利用打造全系列的无人机产业链。

(二)建立无人机经营“多规合一”平台，提升规制效率

无人机经营“多规合一”平台是目前行政管理改革中的通行做法。该建议回应的是表1中的争议议题——通用航空经营许可。

目前，经营无人机销售企业需要同时获得经营许可和适航许可，涉及工商和民航两个部门的管理系统。建议以云计算中心为支撑来搭建无人机经营“多规合一”平台，相关企业将申报资料和资质审查资料上传至平台，并同时推送给相关管理部门，各部门同时接收申请材料并按照法定的权责来审批，审批结果在工商和民航两个部门的管理系统中实时共享。

通过优化无人机经营许可审批流程，简化审批环节，申请者只需提交一次材料，变“串联”审批为“并联”审批，可以有效保障工商和民航部门的管理协同，提高行政效能和服务水平。如此，在对无人机销售这一环节严加把控的同时，还能减少无人机销售企业的申请负担，有利于形成各方共赢。

(三)建立全国统一的无人机运行管理综合服务平台，减少重复登记和报备

建立全国统一的无人机运行管理综合服务平台，将购买者购买无人机时实名登记的信息直接共享给公安机关，从而避免经营企业再次向公安机关报备。该平台应具有信息公开和在线办事功能，汇总公布无人机相关的法律、法规和规章，设置实名登记、驾照申请、飞行活动申请、禁飞区查询和求助反馈等模块，做到无人机管理“一站式”服务。

该建议回应的是表1中的争议议题——销售实名备案。目前的多次登记报备制度增加了企业的经营成本，也给无人机购买者带来不便，影响了无人机产业的良性发展。该平台在提升购买者和使用者的安全责任感、形成有效追溯责任链的同时，能够降低销售备案的行政成本，方便无人机的销售和购买，减少信息报送环节，进而加强对个人隐私的保护，可谓一举多得，各方均易满意。

(四)无人机生产企业和云系统外包商合作，共同开发技术规制系统

无人机生产企业与云系统外包商合作，在开发无人机产品的同时也参与无人机技术规制系统的开发，承担技术开发者的角色，而无人机技术系统则由合作的云系统外包商运行。该建议回应的是表1中的争议议题——无人机规制技术平台。

无人机规制技术需要外包商来落实，因此，云系统外包已经成为无人机产业链上一个新的商机，云系统外包商通过政府补贴的形式运行以及为用户提供商业服务来营利。无人机生产企业在开发技术规制系统上拥有两大优势：一是作为产品开发者，对无人机具有精深的了解，在设计技术规制系统方面具有得天独厚的优势；二是拥有众多无人机个人用户和企业用户，这些都是技术规制系统的潜在客户，能够为无人机技术规制系统带来新的市场资源。无人机生产企业虽获得了新的云系统市场空间，但不参与运营。所以，云系统外包商既可以得到无人机生产企业的技术支持，减少开发成本，同时无人机生产企业也可以为其带来更多的潜在用户，吸引更多的无人机接入技术规制系统，进而把“蛋糕”做大，实现合作共赢。

六、结语

近年来，无人机的规制经过几番调整愈发精细，但一些政策条款仍然存在不少争议。笔者以协调各方利益为导向和根本出发点，通过综合运用冲突分析和协商式角色模拟，探索更为公平合理且易为各方所接受的新思路，并基于此提出建议。

笔者试图通过较为逼真的角色模拟，从参与者基于利益的互动中去探索可能的解决方案。协商式角色模拟中产生的建议具有一定的可行性。例如，2021年4月《深圳经济特区智能网联汽车管理条例(征求意见稿)》中即有“区级全域开放”的条文；同月推出的《北京市智能网联汽车政策先行区总体实施方案》，也提出“政策先行区”的设想。虽然它们是关于无人驾驶的，但与笔者通过角色模拟产生的“设立无人机飞行基地”的建议颇为相似。“建立无人机经营‘多规合一’平台”和“建立全国统一的无人机运行管理综合服务平台”两条建议也与近年来国务院倡导、北京和上海等地开始推行的“多规合一”和“一站式”服务等营商环境政策颇为接近。

当然，无论如何逼真的角色模拟也无法复制真实世界，无论角色参与者如何“入戏”，其逻辑和思维总与真正的利益相关方存在一定差距，再加上现实中即便是同一群体的成员也有着复杂的多样性等，因而很难集成到模拟中的某个角色里，因此，角色模拟不得不以某种“典型性”来代替“代表性”。总之，协商式角色模拟只能是政策制定的一种近似，模拟参与者的共识与现实世界的共识总会存在一定的差距，所以，笔者据此提出的建议也可能存在不妥之处。此外，尽管笔者在调研和剧情准备上做出了较大努力，但在争议议题的选取、角色设定和模拟安排等方面仍不得不有所简化。无人机规制还涉及很多难以通过模拟剧情传递的专业知识，且也未能在模拟中引入专家支持，此外共识结果也未能在现实中进行评测等，这些都可能导致研究结论的局限性。

笔者力图提出并强调无人机规制的利益协调视角。与其他方面的规制一样，无人机的规制如果不能妥善吸纳各利益相关方的合理关切，再好的政策也只能停留在纸面上，有效的、可持续的规制政策必须是公平的、能够协调各方利益的。在此意义上，笔者希望此文能对今后的无人机规制政策研究有所启迪。