元代飞地行政区的影响

杨春莹

摘要：元代的飞地行政区作为一种特殊的地方行政区划，是“犬牙交错”原则实施发展到极端的结果，受到地形、军事以及民族等相关因素的制约。给元代地方行政工作乃至中央管理带来许多不便，体现在元代地方司法审判、缴纳税收、社会治安、交通驿道等诸多方面。

关键字：飞地行政区;元代;地方行政工作;行政区划

元代为了管控广阔的疆域，将全国分为若干区域，依照相互制衡、内外轻重的原则，将地势优越的地区分割隶属不同的行省，形成各省辖区犬牙交错的局面。在一定程度上做到不让割据势力占据形胜之区抗拒中央，消除了形成割据的地理基础，维护了国家的统一和社会的稳定，有利于中央集权。但同时也导致了飞地行政区远离“本路州治所”1的特殊地理位置，给行政管理带来了诸多困难，不利于社会经济和文化的发展。

一、政治层面的影响

元代的飞地多为县级飞地，也存在少量的州级飞地。这些州级、县级飞地多为直隶州、县。其在治理层面存在诸多问题。通常而言，长官往往怠于飞地行政区的管理，导致治安上存在很大问题。而且因为飞地与上级行政区相隔甚远，即使长官有心管理，也是“天高皇帝远”，飞地行政区并不能落实下去。这就导致飞地行政区对地方管理造成了巨大不便。

另外，由于飞地行政区的特殊性，除了上级政府对飞地的管理十分不便，基层老百姓的根本权益也很难得到保证。这主要突出表现在行政诉讼方面。由于元代诉讼体系的层级划分明确，导致一件事情往往不能在一个地区完成，要送至上级行政区或者更高一级行政区进行。而飞地行政区本就大多为县级飞地，地方县司主要负责当地的民事案件以及情节轻微的刑事案件2。因此，若是严重的案件，都要移交路、府、州治所。这就对于远离上级治所的飞地而言极为不便。类似于禹城县、井陉县之类的飞地行政区距离上级行政区有七百里之远，在交通不太发达的古代社会，这种穿越多个其他路州的辖区，不但需要承担更大的押送风险，还要耗费大量的时间与精力，给县级地方行政机构增加额外的负担。

二、经济层面的影响

元代为军事、统治，划分行省边界时全不考虑山川形便，于是出现了许多“跨山越岭，逾河渡江”3的政区。这种边界虽可遏制地方割据，但破坏原本的封闭的农业系统，或将不同自然条件带合在一个政区，对农业生产以及管理都造成了许多障碍，对经济发展显然是不利的。

另一方面，由于飞地的特殊地理位置，导致当地的税收工作十分复杂不易。元代的很多税目虽然可以折换成银钱进行交纳，但仍有实物税需要交纳。而实物稅缴纳需要很多人力、财力，飞地行政区的实物税缴纳更要耗费更多的人力、财力，故而飞地行政区的存在使得税收工作受到了不小的影响。而且元代的税收任务十分繁重，对飞地行政区的征收，往往使得地方政府疲惫不堪。例如，丘县隶属于堂邑县时，山东宣慰司曾上书：“丘县并入堂邑，差税辞讼相去二百余里，往复非便。”4更有很多飞地行政区的百姓，“顽强抗纳，直如化外之民，催征困难。”而且，对于处于交界地区的飞地行政区，往往因为边界不够明确，或是原上一级治所疏于管理，所在地的上级治所出于增加土地、人口与税收的考虑，往往出现多县竞相接收而产生争执的场景。

三、社会层面的影响

飞地行政区对地方行政的影响，体现在社会生活的方方面面。其中最为显著的就是交通问题，使得飞地的居民生活十分不便。飞地行政区的百姓要前往上级治所，就必须经过其他区域，有的甚至相隔几百里远。除此之外，由于元代交通驿站的广泛使用，众多飞地行政区也设有驿站，但是飞地对于驿站的管理、运营等诸多方面往往都造成了不利的影响。首先，飞地的存在，势必会增加驿站管理的工作量，给地方行政增添负担。其次，相隔较远的飞地行政区往往会出现滞后的现象，对于马匹的补充、驿站房屋的整理、修建都是不充分的。

诸多飞地行政区因离本州治所甚远，位于其他治所，所以往往会出现一些交界利益争端，或因土地争端、或因水源问题、或因道路交通，影响到社会的稳定。除此之外，飞地行政区在政区归属过程中，一般而言以血缘因素为代表的文化区的影响力显然大过于地缘因素的自然区。但是，由于管理不便，诸多弊端相沿已久且没有人敢轻言更张，“恐吏胥之因缘为奸，更恐州县之肥瘠不定耳”，“地方官员往往以别境为搪塞之词，州县以关移为迁延之计”5。另一方面，由于飞地行政区特殊的地理位置，导致税收方面的监管力度较差，这在很大程度上妨碍了中央税收政策的正常实施，同时更给官员贪污舞弊创造了条件，使得地方行政治理问题更加复杂。

四、总结

元代的飞地行政区作为一种特殊的地方行政区划，是行政区划“犬牙交错”原则实施发展到极端的结果，与投下分封、汉人世侯问题以及元朝廷的不作为密切相关，受到地形、军事以及民族等相关因素的制约。由于飞地行政区的长期存在，这种区划导致的特殊行政区对于地方行政的负面影响便不断地暴露出来。这其中包含了政治、经济、社会生活等诸多方面，并且严重阻碍了飞地行政区地方治理的顺利进行。

飞地问题作为元代行政地理问题的缩影，其更多的反映了元代在地方政策施行后的结果。因此，飞地行政区的长期存在和混乱局面，也是元朝廷默认下的结果，给后代造成了不少遗留问题。当然，飞地问题存在于历朝历代，只是元代的情况被放大化，十分值得我们注意。

参考文献：

[1]周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海：上海人民出版社，2019年。

[2]温海清：《画境中州——金元之际华北行政建置考》，上海：上海古籍出版社，2012年。

[3]周振鹤：《体国经野之道：中国行政区划沿革》，上海：上海书店出版社，2009年。

[4]李治安：《元中书省直辖“腹里”政区考略》《元史论丛》第10辑，北京：中国广播电视出版社，2005年。

[5]许之标：《中国古代飞地行政区研究》，硕士学位论文，暨南大学，2008年。

李兴：《元代飞地行政区若干问题研究》，硕士学位论文，内蒙古大学，2016年，第1页。

时人胡祗遹曾指出，“细民之所争， 若无异事，不多婚姻、良贱、钱债、土田、户口、斗殴、奸盗而已，此皆县令之职”。

邹逸麟：《从我国历史上地方行政区划制度的演变看中央和地方权力的转化》，《历史教学问题》2001年第2期：第3-13页。

（明）宋濂：《元史》卷五八《地理一》，北京：中华书局，1976年，第1366页。

许之标：《中国古代飞地行政区研究》，硕士学位论文，暨南大学，2008年，第92页。