公共政策扩散阻滞何以产生与消解

摘要：公共政策顺利扩散是政府政策落地的基础，然而政策扩散在实践过程中存在阻滞现象，使得政策扩散效果有限。以福州市生活垃圾分类政策为例，基于政策扩散理论探索政策扩散横向与纵向过程中的逻辑及其阻滞机制，可以发现外生激励弱、政策执行难度大、学习机制有限、政策推行力减弱是造成公共政策扩散阻滞的主要成因。为此，从微观上增强政策动力、深化学习机制、建立常态化工作机制，辅以宏观上完善制度安排、整合性制定政策图景、发挥党建引领作用，做到宏微观措施并举，有助于推动公共政策顺利扩散。

关键词：垃圾分类；政策扩散；政策阻滞；阻滞消解

基金项目：国家社科基金青年项目“基于卫生健康共同体建设的政策整合机制研究”（21CZZ026）。

作者简介：吴桦，福建师范大学公共管理学院（福建福州350007）。

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）04-0026-09

一、问题的提出

政府各类政策的推行都离不开公共政策的扩散，各类公共政策的有效扩散直接影响公共政策的整体效果。政策扩散是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程。我国学者在总结国内外研究与经验的基础上归纳出了政策扩散的四种模式，即自上而下的层级扩散模式、自下而上的吸纳辐射扩散模式、同一层级的区域或部门间扩散模式、不同发展水平区域间政策跟进扩散模式[1]。这四种模式简单来说可分为横向与纵向两个维度，其中纵向上自上而下的政策扩散是最常见的政策扩散模式，而横向上的政策扩散模式也不容忽视，且政策扩散在时间维度上还呈现不同的特点，如果简单地以单一纵向或横向维度去分析促进政策扩散的各种维度，难免存在研究上的局限性。在现实生活中，一些政策的扩散并非能够以理想状态使政策落地推行，相反会产生“政策扩散阻滞”[2]现象，即当中央与地方利益有所不同甚至产生冲突时，下级政府会消极应对中央下达的政策文件精神，通过延迟采纳或者观望等待等形式，由此造成政策扩散延时、低效等现象。

为了更好地推行政府政策，学界针对政策扩散阻滞这一现象的成因、机制和相应的化解路径展开了深入研究。国外学者早期探究了多种影响政策扩散的影响因素，主要包括政治、经济、社会效益等。然而上述归纳难以实现影响因素的全覆盖，因此学界后期开始注意到政策本身对政策扩散的影响，开始以政策内生与外生激励因素探究影响政策扩散的因素[2]。但是，既有研究仍然较少考虑政策扩散在时间維度上的横纵多方向受力影响，亦缺少对政策扩散不同阶段上的全过程激励因素研究。实践中，在政策扩散的不同时间段上，横纵向力量作用会发生变化，相应的激励因素也随之而变，当激励因素不足以推动政策扩散时则产生政策阻滞现象。

城市生活垃圾分类收运和处置作为一项具有重大社会效益的工作，其被宣传推广及倡议已有二十余年，但工作进展缓慢，效果不甚明显。早在2011年，《国务院批转住房城乡建设部等部门关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》就指出，坚持发展循环经济，推动生活垃圾分类工作，加快生活垃圾分类体系、处理设施和监管能力建设。然而，该政策一直都未真正扩散落地。党的十八大以来，国家层面出台一系列政策部署推动城市生活垃圾分类，并要求多地结合方案要求和当地实际情况进行有益探索，生活垃圾分类政策得以扩散。鉴于此，本文基于公共政策扩散理论的分析框架，以福州市生活垃圾分类政策扩散的时间推进为线索，探究在不同时期生活垃圾分类政策扩散会遭遇何种阻滞现象，产生这类阻滞的成因，以及这些问题将如何得到消解，使地方政府既能得到激励、积极开展政策学习，又能有效作为、推进政策持续落地。尤其是探索何以有效连接行政与社群机制，使政策得以传导扩散至基层社区层面，具有理论层面与现实层面的双重意义。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述

公共政策扩散理论的相关研究起步于西方国家。作为政策过程理论发展中的新兴范式，近些年国内学者对政策扩散的探讨表现出极高热情，并开始结合中国国情探索中国的公共政策扩散理论。通过对相关文献的梳理，发现国内学者对中国公共政策扩散理论的研究主要可以分为两个维度：一是自上而下的纵向政策扩散过程；二是横向维度上的区域间政策扩散过程。学界也分别从这两个维度对政策扩散的相关因素进行分析。

1.纵向公共政策扩散研究。自上而下的纵向公共政策扩散，是当前中国常见的政策扩散方式。与西方将纵向维度的政策扩散简单定义为中央政府通过强制性权力将政策传导于下级不同，中国学者基于我国国情的央地关系，对公共政策扩散过程中的激励手段进行扩展研究[3]。中国纵向上的公共政策扩散包括“政策全面铺开”和“政策局部试点—全面推行”两条路径[1]，带有强制性高位推动的特征。中国国情视域下的央地关系及改革过程的分权化趋势使得地方政府成为相对独立的利益个体，在纵向上的政策扩散过程中可能出现扩散阻滞的现象。有学者从政策属性、内容本身出发，认为公共政策的政策属性，如经济、社会属性，影响地方政府利益进而影响其对公共政策采纳的意愿[4][5]；有学者从央地间互动关系出发，认为在推动政策扩散的过程中，中央赋权、提供政策试点等作为外生激励因素，为地方政府创造政绩提供了条件[6]，激发地方政府对政策采纳的积极性从而推动政策的扩散；也有学者将政策属性、政策手段两者作为影响公共政策扩散的内生、外生因素[2]，例如通过赋权于政策试点以削弱政策属性带来的负向感知，从而推动政策扩散。然而，以往研究对政策扩散的探讨大多集中于纵向央地间政策扩散的互动，较少在时间维度上结合影响公共政策扩散的横向因素对公共政策扩散作全过程的分析。

2.横向公共政策扩散研究。政策扩散往往是多种机制交织在一起作用的结果。在大多数情况下，“政策局部地区试点—全面推行”是公共政策扩散的基本路径，因此政策扩散存在时间上的先后关系，这就可以通过横向政府间的竞争、学习和模仿机制推动政策的扩散。这种横向上的政策扩散主要可以分为两种形式，即区域和部门之间的扩散模式和政策先进地区向政策跟进地区的扩散模式[1]。当政策扩散受政府间经济竞争和社会政策学习驱动时会出现渐进式政策扩散，横向上政策创新与政策扩散的核心机制是学习机制，而府际考察学习与政策知识转移便是政策扩散得以实现的隐形机制[6]，地方政府将以此进行政策的模仿或者知识的再生产[7][8]。这些因素交织在一起共同推动了横向上的政策扩散。

如前所述，自上而下的政策扩散若只有纵向力量的推动，力量体系太过单薄，难以实现政策过程的持续扩散，需要横向力量作为补充。在不同时间阶段横向与纵向激励力量所起的作用不同，因此，应该分阶段探究横纵向上政策扩散的激励推动因素。而当前很多学者把政策过程认为是单一方向的扩散，对于政策扩散过程中横纵力量共同作用认识不够全面。本文以政策扩散过程的时间线为线索，在探究不同阶段横纵向、内外力量相互作用的机制基础上，研究政策扩散的不同表现，阐释不同时期政策阻滞效应的特点及其产生原因，并试图探究针对不同公共政策扩散阶段中出现的阻滞问题的化解方法，以提升政策扩散的实际应用效果。

（二）分析框架

从时间维度来看，中国公共政策扩散发展过程呈现S型的“扩散缓慢期、快速扩散期、扩散平稳期”三个基本阶段[1]。因此，本文从上述三个阶段对政策扩散的横纵向内外激励因素进行分析，探索产生政策扩散阻滞的原因及相应的化解措施。生活垃圾分类政策作为近年来国家强推但政策扩散效果仍有待提高的公共政策，在探索化解政策阻滞的对象上具有一定代表性。

1.扩散缓慢期。公共政策在地方产生首先必须经过中央政府的推动，这也决定了公共政策扩散在前期受纵向上的影响力更大。因此，在政策扩散初期即扩散缓慢期，政策扩散更多受到各种纵向力量的影响。

在政策扩散缓慢期，下级政府以下发文件、提出议案等方式积极响应上级号召，但在实践层面往往较为滞后，公共政策的扩散主要停留在表面。而决定这一阶段长短的因素便是纵向上各种激励因素，可将其分为内生激励、外生激励两种。内生激励指的是政策产生的预期效果，外生激励指的是中央政府通过政策手段产生的各类激励[2]，这里的政策手段指的是政府通过一系列强制性公共权力以及党组织通过社会动员推动政策扩散的手段。

从内生激励来看，生活垃圾分类政策本身带来的低经济性、高社会性的混合政策属性特征，对地方政府带来的短期预期经济效益较低，虽然社会收益高，但执行起来较为困难，且对于以GDP考核为主要指标的政策绩效考核影响较低，对地方政府的激励作用较弱。从外生激励来看，早在2000年我国生活垃圾分类工作就已启动，但仅停留在政策倡议层面，纵向上并没有采取强制性推动。生态文明领域虽然被纳入官员考核范畴，但其量化困难以及环保政策指标考核序列较低，导致外生激励仍然不足，生活垃圾分类仅停留在局部小区试点。政策扩散初期政策扩散缓慢乃至出现阻滞现象的原因可以归结为内生外生弱激励因素的综合影响。（如图1所示）

2.快速扩散期。第二阶段是政策快速扩散期。在这一阶段中，公共政策扩散之所以实现了极大提速，除了纵向上中央政策推力的持续跟进，还有横向上竞争、学习机制形成的政策推力。两股推力共同促使政策扩散进入快速扩散阶段。

在纵向作用力方面，2016年底，国家出台《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，将推行生活垃圾分类作为主要任务之一，并提出一系列保障措施。2017年3月，国务院办公厅转发国家发展改革委、住房城乡建设部《生活垃圾分类制度实施方案》，部署推动生活垃圾分类，完善城市管理和服务，创造优良人居环境。2017年底，住房城乡建设部印发《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》，提出加快推进北京、天津、上海等46个重点城市生活垃圾分类工作，要求2018年3月底前，46個重点城市要出台生活垃圾分类管理实施方案或行动计划，明确年度工作目标，细化工作内容，量化工作任务。2019年初，住房和城乡建设部召开全国城市生活垃圾分类工作现场会，要求全国地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。在这一阶段中，纵向上的外生强激励抵消了内生政策弱激励，实现了政策扩散的提速。

在横向作用力方面，同级间各试点地方相继实现政策的初步落地，并尝试通过各类措施推动政策扩散，这些政策效果受到内外激励因素的共同影响。从内生激励来看，同级政府间通过推行垃圾焚烧发电等提供措施范本，在提高生活垃圾分类政策本身预期收益的同时降低了政策推行的难度，从横向上强化了内生激励。从外生激励来看，试点政府间关于同一政策推行效果与政治锦标赛的结合，使得横向学习机制、竞争机制发生作用，从而不断创新推行生活垃圾分类政策的措施，产生横向扩散推力。然而在学习模仿的过程中，有些地方政府没有根据当地实际情况对学习来的经验加以选择，使得措施运用出现排异现象，造成政策落地效果不甚理想及政策阻滞现象。（如图2所示）

3.扩散平稳期。经历政策快速扩散阶段后即到达政策扩散平稳期，在此阶段中政策扩散及创新措施放缓。这一阶段的平稳期包含正负两方面：一方面，政策进入正轨，不用再通过各类创新措施持续推进政策扩散；另一方面，来自横向与纵向的推力减弱，政策扩散速度放缓甚至出现倒退情形。

政策扩散进入这一阶段后，从纵向上看，随着时间的延续，中央政府的注意力开始转移，重心从次优先级的改革政策转移至优先级政策上，将更多注意力放在精准扶贫、疫情防控等重要政策上，由此导致纵向上生活垃圾分类政策推力减弱，削弱外生激励。这也使得外生激励抵消内生弱激励的效果弱化，加剧了政策扩散产生阻滞的可能性，甚至出现政策扩散效果倒退的现象。从横向上看，政策扩散纵向推力减弱，削弱了横向上竞争与学习的动力，亦造成横向上外部推力减弱。在横纵向外部激励都削弱的情况下，政策扩散出现阻滞或者政策扩散效果倒退的可能性加大。（如图3所示）

整体而言，政策扩散在不同阶段受横纵向方面的作用力不同，产生政策阻滞的现象也不尽相同，因此要分阶段对政策产生阻滞的情况进行分析，并有针对地提出化解措施，由此推动政策扩散的落地。（如图4所示）

三、案例样态及分析

据笔者调查分析，福州在生活垃圾分类政策的推进过程大致上呈现“扩散缓慢期、快速扩散期、扩散平稳期”三个基本阶段。福州开展生活垃圾分类工作虽然取得了一定的成效，但在政策推进过程中同样存在政策阻滞现象，使得扩散效果有待提升。此外，福州具有省会城市的特殊地位，以其作为案例进行分析具有一定的代表性。

（一）案例样态

1.见桶不见人——政策施行推力弱，政策扩散缓慢。福州市自2010年就开展了生活垃圾分类试点，并于2011年印发了《关于进一步加强全省城市生活垃圾处理工作的实施意见》。2010年至2016年，福州市先后在五城区的41个生活小区和30个机关单位开展生活垃圾分类的试点。然而经过六年的探索，其效果不尽如人意[9]。福州市城管委认为，生活垃圾分类政策实施效果不理想主要是各项制度、基础设施配套的不完善以及公民意识有待提高。这也使得相关政策扩散缓慢，政策施行仅停留在政策文本层面。

通过对福州市某社区工作人员的访谈了解到，一方面，这一阶段中生活垃圾分类政策相关奖惩考核制度不健全。尽管在奖励方面将其列为文明社区的考核指标之一，然而法律、制度配套不完善等问题又使其缺少相应的惩罚机制，使生活垃圾分类推广常流于形式。另一方面，生活垃圾分类权责归属、考核和检查主体权责不明确，使生活垃圾分类工作在社区推行上有阻滞生成的空间。在这一阶段中，社区内各小区常常设桶了事，虽然偶有基层党组织、事业单位组织生活垃圾分类宣传活动，但效果有限，常常出现“见桶不见人”的情形，即缺少引导监督人员与考核人员。

2.见桶见人——横纵合力实现政策扩散迅速，但仍存不足。2019年4月，福州市出台《2019年全面推行城区生活垃圾分类工作实施方案》，明确自当年5月1日起，在五城区（鼓楼、台江、仓山、晋安、马尾）范围内全面推行生活垃圾分类，并强调应动员社会，形成以政府为主导、企业与公民共同参与、协同配合的治理体系。

在纵向上，市内五城区根据自身优势出台相应的生活垃圾分类管理方案，不断完善、细化已有方案的不足之处，真正确保生活垃圾分类政策的执行落地。例如，设置每月考核评分制度，对市内五城区生活垃圾分类效果进行考评，以此推动政策的扩散。又如，积极倡导各机关事业单位、党员先行先践，激活党员、机关事业单位作为居民与公职人员、党员的双重身份，从基层渗透来推动各个单位进行生活垃圾分类的推广工作。各个党组织、机关单位提高了来小区、社区公园中举办生活垃圾分类宣传工作的频次，同时党员同志带头成为生活垃圾分类的劝导者与践行者，由此在社区内形成了“见桶见人”的情形。

在横向上，福州市不断学习其他地区先进做法，例如设置智能垃圾屋，兴建红庙岭循环经济产业园，完善生活垃圾分类法律配套制度，出台各类奖惩措施等。此外，福州市在不断学习摸索的过程中逐渐开始结合自身实际情况及资源禀赋来创设、发展新举措以推进生活垃圾分类政策的推广，首创“桶边”工作法、兴建环保驿站等，将横向学习与纵向推动相结合，推动了生活垃圾分类政策的扩散与落地。福州新闻网“全力推行垃圾分类”专题报道显示，2019年前关于生活垃圾分类政策的相关报道屈指可数，但2019年关于生活垃圾分类的新闻报道数量为323篇，在数量上呈现明显激增的态势，侧面反映了福州市对生活垃圾分类工作的重视和开展力度的加大。

然而，由于尚未对本地现状采取有针对性的调整，政策扩散中的学习机制带来的正向激励不足。2019年5月起，福州市生活垃圾分类中心依据《住建部重点城市生活垃圾分类工作考核细则》和《五城区生活垃圾分类工作考核评分表》，结合督查组对五城区生活垃圾分类工作开展的现场督查情况、各区住建部系统分类工作台账报送情况，对福州市五城区生活垃圾分类工作进行月考核评分。从每月考核得分均值中可以看出，虽然相关创新措施报道众多，但实际考核得分上涨幅度较小，2019年5月至11月，得分仅从62.8波动上升至73.1，其中7月至8月甚至出现评分下降的情况。由此可从侧面推断出，政策扩散中学习和竞争机制导致的扩散效果有限。具体而言，仅一味地学习照搬其他地区的做法，没有结合当地实际情况考虑垃圾屋的开放时间、地点及生活垃圾分类的惩罚措施等都引起了广泛的社会议论，造成生活垃圾分类政策在福州市扩散成效有限。

3.见桶又不见人——政策注意力转移削弱内生动力，政策扩散放缓。随着新冠肺炎疫情的发生，中央迅速将工作重心转移至疫情防控与复工复产领域，这时候“见桶不见人”的情况再次出现。从对福州市某社区工作人员的访谈中了解到，一方面，因疫情防控要求，取消了生活垃圾分類督导员，生活垃圾分类工作成效难免被削弱；另一方面，由于疫情防控的需要，机关单位、社区相关人员需要协助入户调查人口动向、进行封闭式管控等工作，生活垃圾分类工作自然也就松了下来。在疫情初始的2020年1月份，生活垃圾分类考核工作尚未进行考核，直到疫情防控工作进入正轨后，考核评分工作才再次进行。但由于工作重心转移，对生活垃圾分类工作的重视程度下降，其工作成效出现反复，这一趋势与五城区2020年生活垃圾分类考核评分表变化情况相一致，说明这在试点城区内具有一定普遍性。

从数据来看，福州新闻网“全力推行垃圾分类”专题报道显示，2020年相关报道仅为146篇，与2019年的323篇的政策报道态势呈现较大差异，由此可以看出，这一阶段生活垃圾分类政策的推行力度相较于之前下降幅度较大。此外，福州市五城区生活垃圾分类工作考核评分情况显示，其在2019年12月至2020年2月出现断崖式下滑，从90.6骤降至70.8。虽在2020年2月后疫情有所控制，生活垃圾分类情况月考核均分有所提升，但仍低于之前的最高峰值90.6，且自2020年4月后考核得分呈现缓慢下降的趋势，2020年4月至12月从87.8波动降至86.4，这也是政府注意力转移造成生活垃圾分类效果弱化的表现。

（二）案例实施过程中的阻滞分析

1.第一阶段阻滞分析——外生激励弱，政策执行难度大。2017年，国家层面开始进行生活垃圾分类政策的扩散执行，福建省在短时间内便响应号召出台相关制度并进行配套基础设施的完善。这与2011年由福建省政府推动发展却六年不见成效形成了鲜明对比。由此可见，政策传导压力来源的不同导致了政策扩散的成效差异。正如案例中所展现的，面对省政府的政策颁布，市级政府仍有一定的斡旋空间。而对于中央政府权威体制之下的传导压力，市级政府的任务完成便带上了“军令状”的色彩。一方面，在第一阶段的政策传导中省市级政府之间政策执行压力过于松弛，导致外生激励弱；另一方面，公民文明意识也未得以完全开化，政策预期收益较低，对于生活垃圾分类政策的可接受程度较低，使得政策执行难度较大，内生激励弱。政府对于这一政策大都是能拖再拖或者应付了事，导致政策扩散缓慢甚至出现阻滞现象；此外，第二阶段中政府推动生活垃圾分类政策落地的关键一步，在于激活党员、机关事业单位人员双重身份，打通了高位推动向低位扩散的路径，使生活垃圾分类政策得以在基层铺开。

2.第二阶段阻滞分析——横向学习机制作用有限。福州市在政策扩散的第二阶段积极向先进地区学习优秀经验及做法。例如以上海地区为学习对象，吸收采纳建设垃圾屋等措施。但由于未考虑到政策措施在地方的适应性，仅学习表面的形式而未深入考虑措施的实质，造成了一定消极影响。例如未根据福州市实际情况对垃圾屋开放的时间、地点及其他问题进行调整与改进，在实际施行中，某些小区未能合理考虑垃圾屋的设置地点，存在将垃圾屋设在公共停车位上，或者过于靠近业主住宅等情况，在一定程度上影响了业主的日常生活。上述现象都体现了横向学习机制对政策扩散的实际效果有限。

3.第三阶段阻滞分析——政策注意力转移削弱外生激励。随着生活垃圾分类政策的全面宣传及各类具有特色的创新措施的实施，福州市生活垃圾分类政策的扩散与推广取得了一定的成效。但受疫情防控工作影响，政府工作重心部分偏移，政策向下撬动基层扩散的组织力量更多用于疫情防控层面，对生活垃圾分类政策的推行力度逐渐减小。从福州市相关报告中可以看出，官方对于生活垃圾分类政策的宣传力度有所减弱，影响了政策进一步扩散，造成生活垃圾分类政策的实行效果有限。福州市五城区生活垃圾分类工作考核评分情况显示，疫情严重时，考核得分呈断崖式下滑，此后虽有回升，但自2020年4月起，总体得分便呈逐月缓慢下滑趋势。由此可以推断出由于政府政策注意力的转移，纵向推力上的外生激励减弱。因此应当理性认识到，生活垃圾分类政策扩散仍有待加强。

四、结论与讨论

（一）政策阻滞消解的微观策略

政策阻滞现象不仅存在于政策制定与执行阶段，在政策扩散过程中同样存在。在多重制度因素相互结合作用的影响下，地方政府在政策扩散中面临着稳定存在且重复再生的阻滞生成环境[10]，极大制约了政策的有效落实与施行。因此，必须针对政策扩散各个阶段产生阻滞的不同原因，分阶段破解政策扩散的梗阻。

1.第一阶段——扩散缓慢期：强化外生激勵与政策推行动力，减弱政策执行难度。扩散缓慢期政策扩散的梗阻是政策传导压力较小与政策执行难度较大，由此需要以外生强激励激活内生政策弱激励。在该阶段应当从政府与民众两大参与主体角度分别采取不同措施以消解政策阻滞。

一方面，对于地方政府而言，要通过政策手段强化外生激励与政策推行的动力。由于生活垃圾分类政策扩散初期的政策传导压力较小，上级政府出台的通常是纲领性文件而没有具体的实施细则，而地方政府往往较少主动执行没有硬性指标的任务，从而造成地方政府选择性执行的现象较明显，成为政策执行的掣肘。在此情况下，要想政策扩散增速就要明晰政策文件的具体细则，明确规定各级政府、企业、居民等各利益主体在生活垃圾分类政策实施中的相关责任与义务。同时制定行之有效的短期、中期、长期目标使得政策执行有章可循，并对生活垃圾分类的执行效果提供具体明确的绩效考核标准。此外，上级的监督强度是决定执行成效的重要指标[11]，要引入有效的监督机制来强化地方政府的政策执行动力，通过外部监督与激励来激活其参与动机。

另一方面，降低政策执行难度，创造政策有效执行的社会环境。在生活垃圾分类政策扩散初期，由于政策属性、内容带来的政策执行难度较大，需要通过提供政策范本的方式降低政策执行难度。中央政府的政策试点往往能够提供执行范本，但也须考虑试点城市的政策扩散范围与时间条件，如果范围过大、时间过急，难免出现多城市着急上马政策，缺少对政策措施的全方位考虑，从而降低政策范本的效果。因此，可以考虑中央授权一两个城市作为先行试点推行探索政策，在确实提供具有良好效果的政策范本的前提下，再考虑在更广范围内推广政策试点，这更有利于生活垃圾分类政策的扩散，缩短政策扩散缓慢阶段的时间周期。

此外，要发挥党建引领作用。激活党员身为居民和党员的双重身份，发挥党员先行作用，打通行政与社群间政策扩散路径，在基层社区以党员、党组织为撬动支点，积极开展生活垃圾分类宣传活动、参与生活垃圾分类实践，带动周围群众共同参与生活垃圾分类工作，实现党建引领社会的作用[12]。

2.第二阶段——快速扩散期：持续深化竞争与学习机制，提升内生激励与政策适应性。毋庸置疑，学习机制是政策扩散的有效渠道之一。地方政府要充分结合当地实际情况，学习其他地区创新举措的内在实质，提高政策措施在本地的适应性。在学习过程中要着重考虑以下两方面因素。其一，要充分考虑辖区内民众的适应能力与接受程度。地区之间经济发展能力的差别往往导致民众素质存在一定差异，在生活垃圾分类政策的扩散中具体表现为民众对生活垃圾分类的相关知识了解程度较低，因此相同的政策在不同地区可能由于民众的配合程度与参与程度不同而导致“南橘北枳”的现象。其二，要对本地区有相对合理的定位。各地城市定位不同，所拥有的资源亦不相同，尤其是试点城市更容易获得来自中央的政策倾斜与资源供给。因此，必须以与本地定位相匹配的资源配置为依托，进行政策学习与扩散。概言之，要充分发挥学习机制的作用实现以学习促发展，并调动地方的竞争积极性，将内生弱激励转化为更具主动性的强激励。

3.第三阶段——扩散平稳期：创新工作方式，构建常态化工作机制维持外生激励。当前生活垃圾分类政策在各地的推行主要依靠组建“工作领导小组”模式。然而该模式带有一定程度运动式治理的色彩，尽管能在短时间内有效集中各部门行政资源、财政资源、人力资源，同时协调各部门利益以推动生活垃圾分类政策的全面扩散，但该组织模式是一种基于上级政府注意力集中于生活垃圾分类政策推广的一项临时性制度安排，一旦上级政府注意力转变，其政策的扩散就将被搁置。然而，生活垃圾分类政策要求具有长期性、延续性，要始终保持政策推行力，因此要积极创新工作方式，建立生活垃圾分类常态化长效化工作机制，实现以数字化手段为依托的城市精细化管理。例如，进一步发挥福州市在数字化治理方面的优势，将生活垃圾分类政策与智慧城市建设充分融合，建立更加完善的城市数字化管理指挥中心。一方面，借助大数据云计算等技术手段对工作数据进行收集、汇总、分类，实现信息数据实时共享，将生活垃圾分类工作纳入平台统一管理，从而促进各部门有效协调与合作治理。另一方面，加速推进智能垃圾箱、二维码垃圾袋等的运用以提升治理效能。最终将短期内的政策注意力内化为常态化的工作引领，并通过长效机制的构建来维持外生激励，保证生活垃圾分类政策持续深化与发展。

（二）政策阻滞消解的基本逻辑

公共政策扩散阻滞的消除还需要宏观上的策略，可以通过以下三点措施来进行。

1.完善制度安排以实现有序博弈。中国独特的政治集权与经济分权相结合的制度环境，给地方政府的政策创新及扩散过程提供了博弈空间。而央地之间的博弈关系更多发生在寻利性的经济行为中，要确保政府横纵间关系呈现良性状态必须以合理有效的博弈规则来给予制约和激励。首先，政府主体的权力和职责必须以法律形式来规范，并加强相应的配套机制建设。在政策扩散过程中，纵向组织结构的合理性是确保公共政策有效执行的前提，需要规范的内容大致为职责权限划分的原则、程序和手段，上下级之间监督的程序和方式等。其次，提高政府官员的能力与素质，强化政府政策执行的意识是消解政策阻滞的重要措施。政府官员作为政策执行主体，其具备较高的能力与素质对政策传输的传导性具有极大疏通作用。

2.制定整合性政策以实现扩散图景。政策扩散过程发生于立体网格化的政府关系中。中央层面的指令及激励，往往会激发城市间横向的学习示范机制及竞争机制。如果将垂直影响机制及横向影响机制相割裂进行探讨则太过片面，应整合性地绘制政策扩散图景，做到在保证地方政府决策与中央政府决策目标和方向一致的前提下，充分调动地方各级政府在行政决策中的积极性和创造性，这也是消解政策阻滞的重要抓手。如中央一般会赋予试点城市一定的自主权，而地方伴随着经济政治的双重激励，就使得政策实现了纵向的扩散。随后，横向地方政府间的学习竞争机制的形成将会触发横向的扩散。由此可见，中央应当制定整合性政策扩散的图景，通过正向激励感知消解网格化体系下地方政府对于政策的负向抵触，实现横纵方向上的合力作用，化政策阻滞为政策推广。

3.以党建引领汇聚政策扩散合力。在我国完善共建共治共享社会治理制度的改革进程中，党建引领已成为推动多方主体协同共治以及提升基层治理体系和治理能力现代化的重要制度安排。党建引领在公共政策扩散中同样发挥重要作用，无论是横向还是纵向的政策扩散都是为了政策在基层落地，而将基层党组织的党建工作联结社区行政工作是打通政策擴散的关键一步。利用在职党员下沉社区服务的契机，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用，运用党建引领机制激发社区居民参与公共事务治理、推动政策落地，能在很大程度上降低政策扩散的难度。因此，应该注重通过高位推动以党建引领汇聚政策扩散合力，做到宏微观措施并举，推动公共政策扩散。

参考文献：

[1]王浦劬，赖先进.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2013，50（6）.

[2]吴宾，齐昕.政策扩散阻滞：何以发生又如何消解？——自2016—2019年中国住房租赁政策的观察[J].公共行政评论，2020，13（5）.

[3]Zhu X F.Mandate Versus Championship：Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J]. Public Management Review，2014，16（1）.

[4]Heilmann S.Policy Experimentation in China’s Economic Rise[J].Open Times，2008（5）.

[5]朱亚鹏，丁淑娟.政策属性与中国社会政策创新的扩散研究[J].社会学研究，2016，31（5）.

[6]杨正喜，曲霞.政策成本、条条差异与政策扩散——以清远村民自治单元改革试点为例[J].甘肃行政学院学报，2020（4）.

[7]林雪霏.政府间组织学习与政策再生产：政策扩散的微观机制——以“城市网格化管理”政策为例[J].公共管理学报，2015，12（1）.

[8]张洋.社会政策创新扩散的机理和动因——以流动人口积分制管理政策为例[J].中国公共政策评论，2017，12（1）.

[9]央广网.福州生活垃圾分类试点6年效果不尽如人意立法调研启动[EB/OL].http：//china.cnr.cn/ygxw/ 20160831/t20160831_523100947.shtml.

[10]陈世香，邹胜男.地方政府公共文化政策执行阻滞的生成逻辑——基于制度环境三维度理论框架的分析[J].上海行政学院学报，2019，20（3）.

[11]张翔.基层政策执行的“共识式变通”：一个组织学解释——基于市场监管系统上下级互动过程的观察[J].公共管理学报，2019，16（4）.

[12]吴晓林，谢伊云.强组织的低成本撬动：党建引领城市基层群众自治制度效能转化的机制[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2021，57（1）.

责任编辑：钟雪