疫情防控中船长未尽应急处理义务的行政处罚设定

俞玉坤

【摘 要】 为补充《中华人民共和国海上交通安全法》第40条规定的船长在疫情防控中未尽应急处理义务的法律责任，新修订的《中华人民共和国行政处罚法》第13条赋予地方立法机关补充设定行政处罚的权力，为对未尽应急处理义务的船长进行行政处罚设定提供法律依据。结合地方立法机关的补充设定权对船长未尽应急处理义务进行合法性分析，得出地方立法机关有权对未尽该义务的船长进行行政处罚的结论，可为各地的《海上交通安全条例》修订提供借鉴。

【关键词】 海上交通安全法;行政处罚法;新冠肺炎疫情;船长职责;补充设定行政处罚权

1 问题的提出

自新冠肺炎疫情发生以来，船舶的疫情防控问题受到各方关注。为防止船舶发生疫情，有必要明确船长在疫情防控方面的职责。新修订的《中华人民共和国海上交通安全法》（以下简称《海上交通安全法》）第40条规定：发现在船人员患有或者疑似患有严重威胁他人健康的传染病的，船长应当立即启动相应的应急预案，在职责范围内对相关人员采取必要的隔离措施，并及时报告有关主管部门。然而在其“法律责任”章节中并未对船长未尽上述义务作出处罚规定。与此同时，在新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第13条创设了“补充设定行政处罚权”的概念，扩大了地方立法机关行政处罚的设定权。随着新修订的《海上交通安全法》的生效，“补充设定行政处罚权”对各地修订地方《海上交通安全条例》有着指导意义。

2 补充设定行政处罚权的适用

《行政处罚法》第13条规定：法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定的，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。从该条的表述來看，补充设定行政处罚权的基本内容就是针对上位法已经明确的违法行为的补充罚则。随着我国社会主义民主法治的完善，以及新技术条件下中央对地方监督能力的提升，立法者对地方立法机关滥用权力的忧虑逐渐减少，而对地方立法机关因缺少必要立法权而阻碍或影响各地因地制宜执法的忧虑逐渐增多，补充设定行政处罚权的提出正是中央与地方关系调整完善的重要体现。[1]

补充设定行政处罚权以法律的形式明确肯定了地方性补充立法的法律地位，扩大了地方立法的权限，因此有必要对补充设定处罚权进行合法性判断。在第二十三次全国地方立法工作座谈会上，全国人大法律委员会主任委员乔晓阳提出，对于法律没有规定管理制度，或者规定了管理制度但未规定行政处罚，以及规定了管理制度但地方根据当地经济社会发展水平规定了更高标准、更为严格的管理制度的，可以研究允许地方在遵循上位法立法目的、立法原则的基础上，根据地方经济社会发展水平和实际管理需要，规定违法行为及相应的行政处罚。因此，补充设定行政处罚首先必须符合上位法的基本原则，不能违背立法目的;补充立法要有充足的理由，确实是为了地方的发展和实际管理需要。[2]补充设定处罚权的“补充性”，地方立法补充的行政处罚的程度不能明显畸重于上位法，也就是说上位法对其他类似违法行为设定的处罚在一定程度的范围内，那么地方立法对所要补充违法行为的处罚不能超出该范围。

3 疫情防控中船长的应急处理义务

船长作为船上的最高管理人员，在船舶新冠肺炎疫情防控中的作用尤为重要。各国的《船员法》一类的法规规定了船长和船员的职责范围。2020年修订的《中华人民共和国船员条例》（以下简称《船员条例》）第20条规定：船长在保障水上人身与财产安全、船舶保安、防治船舶污染水域方面，具有独立决定权，并负有最终责任。该条规定确立了船长在保障船上人命安全方面有着最终责任和决定权，但并没有具体规定应对疫情时船长该做的工作。

新修订的《海上交通安全法》第40条是对船长责任的细化，首次明确了船长在疫情防控方面的职责，其中的“应当”一词表明该条为义务性规则，船长承担积极的作为义务。面对突发的疫情，船长必须高效地组织船上人员迅速启动应急预案，立即对疑似病例进行隔离;如必要，需按照《船长医疗指南》和《急救手册》对病人实施急救，立即启动应急报告程序以避免或减少损害发生，遏制疫情的蔓延发展。

4 补充设定行政处罚的合法性判断

《行政处罚法》第12条第3款赋予了地方立法机关补充设定行政处罚的权力，然而地方的《海上交通安全条例》能否对船长违反《海上交通安全法》第40条的规定设定罚则还需要进行合法性判断。

4.1 地方补充设定不能违背立法目的

地方立法能否补充中央立法规范，需要结合立法目的进行具体情形具体分析。《海上交通安全法》第1条写明：为了加强海上交通管理，维护海上交通秩序，保障生命财产安全，维护国家权益，制定本法。船长在保障水上人身与财产安全方面发挥着重要的作用，这一点在我国《海商法》第35条和《船员条例》第20条都有所规定。船长在发现或者疑似发现严重威胁他人健康的传染病时，所承担的应急处理义务是对船上人员生命的保护，通过及时高效的措施避免损害进一步扩大，以维护航行安全。面对此类突发情况，对船长进行义务性约束是有必要的。

《海上交通安全法》第72条规定：船舶、海上设施、航空器及人员在海上遇险的，应当立即报告海上搜救中心，不得瞒报、谎报海上险情。第110条作出了具体的处罚规定，附则第117条对“海上险情”进行了定义。海上险情是指对海上生命安全、水域环境构成威胁，需立即采取措施规避、控制、减轻和消除的各种情形。根据该定义，“海上突发疫情”属于“海上险情”，但就此依据第110条对船长的未尽应急处理义务进行处罚仍未必妥当，理由是：（1）第40条规定船长的义务不局限于及时报告还包括立即启动应急预案、采取必要隔离措施的义务。（2）根据第110条的规定，遇到海上险情履行及时报告义务的主体不限于船长，还包括违反义务的船舶所有人、经营人、责任船员;而第40条规定的义务仅限于船长，因此直接适用第110条进行处罚存在扩大适用主体的情况，显然不合理。笔者认为，当船舶发生险情时，《海上交通安全法》对相关人员不履行及时报告义务的情形进行了处罚设定，同样是为了保护海上生命安全，第40条规定了船上发生或者疑似发生疫情后，船长不仅承担报告义务，而且还负有立即启动应急预案、采取必要隔离措施的义务。根据当然解释，也应当对后者进行处罚设定。综上所述，对《海上交通安全法》第40条进行补充设定行政处罚并没有违背立法目的。

4.2 地方补充设定要有充足的理由

新冠肺炎疫情暴发后，船舶由于其封闭性、涉外性的特点易发生人员聚集性感染，因此船舶和船员落实疫情防控措施对保障航运生产秩序、保护在船人员身体健康和生命安全尤为重要。

“钻石公主”号的聚集性感染疫情最为突出，全船确诊感染病例712例，其中13名患者死亡。

在舟山海域发生的“弘进”轮船员求助事件也受到过广泛关注。全船共有16人确诊，经治疗健康状况稳定。

面对“钻石公主”号事件和“弘进”轮事件的严重后果，疫情防控需要以防为主、及时发现、快速处置、精准管控、有效救治。作为船上最高管理人员的船长，在疫情预防、发现、处置等方面应当采取有效措施。新冠肺炎疫情发生后，国际组织、各国主管机关以及船级社等机构纷纷发布了通函、指南一类的文件，用于指导船上的疫情防控工作，但是这些通函、指南类文件并不具备强制性。

2020年，我国海运进出口量达34.6亿t，占全球海运贸易总量的30%。做好船上疫情防控工作不仅关系到每一位船员的健康，也关系到全球经济的健康。《海上交通安全法》第40条明确了船长在疫情防控方面的职责，在疫情常态化防控形势下，对船长应急处理义务进行补充设定行政处罚是为了更好约束船长的职责，满足实际管理的需要。

4.3 地方补充设定要遵从补充性原则

地方性法规设定行政处罚事项相对于法律、行政法规而言应该是“补充性的”，不能喧宾夺主。比如上位法对其他类似违法行为设定的罚款普遍在一万元以下，那么针对要补充违法行为的行政处罚的方式也应当是罚款，且數额不得超出一万元。对《海上交通安全法》第40条“船长未尽疫情防控中的应急处理义务”，在不违背立法目的且地方机关有充足理由的情况下，可参考《海上交通安全法》第110条关于发生海上险情违反及时报告或瞒报谎报时船长的法律责任，即对船长处二千元以上二万元以下的罚款，暂扣船员适任证书六个月至二十四个月;情节严重的，吊销船长的船员适任证书。

5 结 语

通过以上分析，可以得出以下结论：

（1）2021年我国《行政处罚法》第一次以法律的形式明确肯定了地方补充性立法的法律地位，完善了行政处罚领域中央立法与地方立法关系的结构，扩大了地方立法权限，具有积极意义。地方立法机关对违法行为补充设定行政处罚时应该按步骤分析其合法性：首先，地方补充设定不能违背立法目的;其次，地方补充设定要有充足的理由;最后，地方补充设定要遵从补充性原则。

（2）《海上交通安全法》第40条是对船长责任的细化，首次明确了船长在疫情防控方面的职责，船长发现在船人员患有或者疑似患有严重威胁他人健康的传染病时，应当立即启动应急预案、采取必要隔离措施、及时向有关部门报告，承担着积极的作为义务。

（3）对违反《海上交通安全法》第40条义务的补充设定需要进行合法性判断。船长在保障水上人身与财产安全方面发挥着重要的作用，结合《海商法》《船员条例》以及《海上交通安全法》第72条、第110条的相关内容，笔者认为地方补充设定并不违背立法目的;从“钻石公主”号事件和“弘进”轮事件的严重后果看，在疫情常态化防控形势下，对船长应急处理义务进行补充设定行政处罚是为了更好约束船长的职责，满足实际管理的需要;地方立法机关在补充设定行政处罚时，为遵从补充性原则，可参考《海上交通安全法》第110条关于发生海上险情违反及时报告或瞒报谎报时船长的法律责任。

参考文献：

[1]张效羽.行政处罚设定权的新发展及其思考[J].中国司法2021（4）：82-85

[2]程庆栋.地方补充性立法与行政处罚设定权的配置[J].政治与法律，2021（5）：79-91