以民主集中制原则创新乡村生态文明治理制度供给＊——农村基层党组织治理权能实现机制新探索

王建芹 耿世铭

提 要：乡村生态文明治理作为一种特定形态的多元化空间治理，超越了传统意义上的行政体系与市场体系的单一化治理模式，涉及到治理理念、治理体系、治理模式的创新与发展。现行乡村生态文明治理结构受限于产权制度、决策、执行与监督机制等的内在约束，难以避免产权厘定过程中的“公地悲剧”、决策机制上的“囚徒困境”和执行监督机制虚化问题，存在着制度上的完善和结构上的创新空间。在这一过程中，党的民主集中制原则不仅在治理理念上为我们提供了一个新的思路，同时也在制度制定技术上提供了有益的借鉴，其实质是建立在党依托民主集中制以及党的组织法规所动员和拥有巨大的组织能力与组织资源的基础上，结合生态开发空间的需求作出合理的调配机制的能力。这同时也是坚持和完善党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的制度实践和新时代全过程人民民主理论与实践的新探索。

加强和改进农村基层党组织建设，不断增强其创造力、凝聚力和战斗力，既是党的建设新的伟大工程的重要内容，也是推动乡村振兴的重大举措，关系着党的路线方针政策在农村的贯彻落实，关系着农业发展、农民富裕和农村稳定。而乡村生态文明治理作为乡村振兴的主要方面，是新时代深化新的发展理念，推进农业农村改革的重要保障。特别是，乡村生态文明治理作为一种特定形态的多元化空间治理，超越了传统意义上的行政体系与市场体系的单一化治理模式，涉及到治理理念、治理体系、治理模式的创新与发展。在这一过程中，坚持好党的民主集中制原则不仅在治理理念上为我们提供了一个新的思路，同时也在制度制定技术上提供了有益的借鉴，成为当前和今后一段时期加强农村基层党组织建设，更好地发挥农村基层党组织“主心骨”“带头人”的作用，创新制度供给、丰富治理手段、提高治理能力过程中值得深入探索的重要问题。

一、运用民主集中制原则处理社会经济关系的现实意义

民主集中制是党的根本组织原则，其内涵与外延也基于中国共产党历史地位的变化而不断深化和拓展，不断经历实践和理论创新，并形成了一系列以其为理论基础的党和国家制度。民主集中制最早是由列宁在1900年至1904年针对俄国社会民主工党内的两个倾向——工联主义意识和无政府主义——通过《怎么办》和《进一步，退两步》两篇文章进行批驳而阐述的组织理论。十月革命后，列宁通过对国家和政党制度的思考，又进一步丰富了民主集中制的内涵，将其称之为“民主的集中制”，最终成为马克思主义政党学说的重要组成部分。马克思主义传入中国后，各地成立了不同的共产党小组，形成了“南陈北李”的格局。党成立之初，虽接受了民主集中制的组织原则，但“并未明文落实在党的二大到四大通过或修订的党章中，而是体现在党章的‘纪律’‘会议’章和重要规范性文件中，且侧重于集中一面”。同时，在领导武装斗争的过程中，毛泽东根据中国实际情况，分别在三湾改编和古田会议上创造性提出了“支部建在连上”这一在人民军队中加强党的基层组织建设、完善党的组织体系的要求，以此反对党内和军队中的军阀主义错误倾向。尽管这一理论所阐述的是党和军队的关系，但在当时情况下，武装斗争是党的主要工作、任务和实践。人民军队在民主集中制的指导下，执行党的各项革命决议，初步进行了民主集中制同中国实际相结合的实践，形成了以中华苏维埃的工农兵代表大会制度为代表的党在政治、经济以及社会工作中的多种制度，即“民主集中主义的制度，一定要在革命斗争中显出了它的效力，使群众了解它是最能发动群众力量和最利于斗争的，方能普遍地真实地应用于群众组织”。经过革命实践检验和经验总结，党的五大通过的党章正式将民主集中制确定为党的组织原则。新中国成立后，“中国共产党不但把民主集中制作为党的组织原则和制度，而且作为政体形式，并作为国体的重要组成部分。同时，民主集中制也是其他的社团党派、国家的经济组织、企事业单位必须遵循的原则和制度，这就在更大的范围扩展了列宁关于民主集中制与国家政权和经济管理都有关系、都应该实行的思想”。社会主义改造完成后，毛泽东提出了“马克思主义与中国实际的二次结合”的问题，蕴含着毛泽东对“其兴也勃焉，其亡也忽焉”的历史周期率的回答——民主集中制与人民民主专政、党的领导同中国实际的结合。

当代，在中国共产党领导下的中国特色社会主义国家建设中，民主集中制作为党和国家政权的组织原则，其不仅可以用于处理党组织与党员的关系，还可以处理党与群众的关系；不仅具有党的组织法规的性质，还具有党的领导法规的性质；不仅可以作为政党的组织原则，还可以成为其他制度的底层逻辑和制定理念。在我们党的百年历史上，“始终将民主集中制视作建党的本质要求、服务于事业的手段工具和灵活的领导艺术”。运用民主集中制的理念处理国家建设中的各种社会经济关系，同样具有很强的现实指导意义。

民主集中制作为民主与集中两个要素构成的有机统一体，处理好民主与集中的关系是其核心要义所在。民主集中制既不是单纯的民主，也不是片面的集中，而是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。这一辩证关系体现为，在决策层面上的集中，必须以民主为基础，这是保证决策民主化、科学化的前提；而在执行层面，则要实行集中指导下的民主，这是决策有效实施的保证。民主集中制可视为一种治理体系，其“使命就是使多元治理主体整合出一个有效的治理机构”，如何在乡村生态文明建设中实现治理体系和治理结构的健全与完善，民主集中制原理为我们提供了一个有益的思路。

二、乡村生态文明建设中现行治理结构存在的主要问题

（一）产权制度

产权即权利人对生活资料和生产资料所享有的权能。从新制度经济学的角度来看，厘定产权是降低市场资源配置中的组织成本和交易成本，实现市场最优的关键。“属于所有人的财产就是不属于任何人的财产。”这一谚语表明了在产权不明确的情况下，公共资源的所有者并不是由法律所决定的，而是由谁实际占有所决定的。例如：在法律赋予集体组织的集体所有权之后，集体组织并不能必然地有效享有法律所规定的所有权权能，相反，这些权能往往是由集体中的个人甚至是集体之外的主体所享有的；其次，产权的确定所影响的仅仅是市场配置资源的过程，即交易和组织的桥梁而非生产与消费的两端，这会形成哈丁教授（Garrett Hardin）所提出的“公地悲剧”。在公共资源的维护责任与收益分配不均衡的情形下，不仅会导致“内卷效应”，更会带来整个公共资源的不可再生与衰竭；再次，集体组织的产权不仅包括财产权，还包括成员权等人身权益，无法合理的界定成员权就无法从制度上设置各权利主体在组织中的行为活动，也就无法规范成员对于集体财产的处分与负担。

在我国农村，集体林权和土地产权的改革过程即是对集体产权的厘定过程。这一过程中存在以下问题：一是当前集体产权仍是尚未明确的，主要表现为界定产权的内涵，即何种生产资料属于法律意义上的产权；厘清集体产权的权利人归属（行政村还是自然村）；二是作为生态资源的公共资源如何避免引发“公地悲剧”来保持生态系统的可持续开发。集体林权改革和土地产权改革的目的在于激发农村经济活力，为此进行了不同程度的分产。在贯彻落实家庭联产承包责任制的过程中，一方面通过农村土地承包到户实现了使用权的分割，目的在于解决公共资源使用的废置与消极问题。但另一方面也带来了一些新问题：首先，小农耕作导致了土地肥力下降及林地破坏，原有生态系统难以维持。其次，农民在面对外部资本时，作为生活资料和生产资料的土地、林地被视为唯一的商品，而分产的状态使外部资本不得不以一家一户的方式进行谈判，导致议价成本过高。而对于分产者而言，亦没有与之平等的市场地位进行谈判。三是在集体产权未分的情况下如何进行新的探索来进行生态空间系统的科学开发。作为一种山水田林湖草综合的空间资源系统，尽管土地、林地、草地的资源单位是可分的，但将其视为生态资源这一资源系统时，是不可分的。虽然有以合作社和村集体经济的组织形式的实践，但并不排除还有多种经济形式可供选择和探索。

（二）决策制度

在对生态空间系统开发过程中，决策机制必然要求形成决策组织即所谓“中央机构”。根据产权结构的不同，可以对“中央机构”进行以下三种划分：对于城市郊区的农村（非城中村）而言，公共资源由国家所有，所以形成了以城市投资公司为主体的国家开发模式；对于其他地区的农村而言，公共资源由集体所有，但使用权及经营权的分包形成了以资本下乡为主体的私人开发模式；而对于未分包的，则形成了以合作社等农村集体经济组织为主体的集体开发模式。这些组织都旨在解决“公地悲剧”，即形成一定的集体行为代表者来对公共资源组织管理和有效开发，也即中央机构所扮演的角色主要是提供决策，通过决策来提供一套制度来保障有序开发公共资源。

中央机构并不伴随自然状态出现，而是通过组织形成的。组织者在组织过程中会考虑决策者及决策权的问题，且在组织成型后其往往会蜕变为决策者。在进行开发的决策过程中决策者至少包括：政府（城市开发公司）、私人资本、村集体（基层自治组织和集体经济组织）和村民。农村基层党组织似乎并未介入生态资源开发之中，但这并不意味着农村基层党组织不具有决策者的身份。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了农村基层党组织组织生态文明建设的职能和责任，即农村基层党组织至少以组织者的身份嗣后成为决策者，但这种组织者的身份认同和实践操作在基层党组织进行生态空间系统开发与治理的工作中存有一定问题：一方面，有些农村基层党组织缺乏组织动员能力，甚至不知其生态治理的权责；另一方面，尽管该条例第六章第十九条规定了“四议两公开”制度，但实践中，基层党组织与基层自治组织、基层党组织和社会组织及党组织的上下级之间的关系难以厘定，仍然处于“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”的阶段。

尽管实践探索中出现了一些典型案例，但对于这些案例进行分析研究、制度化和理论化阐述却显得滞后。就决策行为中的中央机构形成过程而言，其制度化过程不仅要遵循宪法和法律的规则，还要关涉集体的选择，更要考虑资源系统的可持续，并随着时间的变化不断加以修正，主要目的在于解决决策行为中的“囚徒困境”，即决策的各方参与者需要拥有系统各部分的完全信息来选择行为，这需要决策制度具有科学性和民主性。科学性不仅要包括合法性，更需要考虑资源的可持续性和再生性。民主性主要表现为决策过程中的决策权基础及决策的参与度，决策权基础是建立在产权之上的，但如何将作为生态系统基础的自然资源估价入股，进而构建股权基础上的决策机制，仍需摸索。就参与度而言，在进行集体林权改革和土地管理制度的改革中，以利益为引导所兴起的基层民主热潮，往往随着产权决策的确定而昙花一现，无法形成常态，也导致民主的监督过程难以落实。

（三）执行与监督

作为决策有效性的事后评估角度之一，执行度不仅可以检验决策过程的民主程度，还可以通过实践来检验或修改决策，保障决策的科学性。奥尔森在《集体行动的逻辑》中认为：当集体决策完成后，参与者如果不用执行即可获得决策所带来的收益，那么他将会对决策的执行以及决策制度的修订和监督置若罔闻。这也表明即便在形成了一个中央机构，即共同利益的所有者之后，并不能很好地解决“公地悲剧”问题。说明仅塑造一个集体产权模型——共同体中的个人在基于集体产权形成的共同利益下，该个人并不必然自愿地为促进公共利益而行动。故哈丁给出了第二个条件：需要道德约束与非中心化的奖惩机制。如上文指出的决策过程中“囚徒困境”一样，就集体利益而言，最优行动是执行决策，但是每个人在最终的决策中都会忽略公共利益甚至不参与公共决策。故而，监督是必要的，而且监督权限不应是中央机构独享，还应包括集体中的成员，通过互相商定，互相强制来促进公共决策的执行。

三、把握民主集中制科学内涵，创新乡村生态文明建设治理结构

乡村生态文明建设的实质，不仅是通过生态资源的开发促进经济社会的发展，更是一种特定形态的多元化乡村生态空间治理，目的在于实现经济、社会、环境的共同发展与空间生态均衡，在这个意义上，乡村生态文明治理是一个全新的治理模式。近年来的实践中，出现了集体林权及土地管理制度改革带动的基层民主决策热潮，如：大连的“1+4”组织设置模式、清远推动“三个重心下移”的村级组织改革、广东云安的“绿色发展”工作以及河池市与安马乡的“党领民办、群众自治”模式等典型案例，提供了分析生态文明建设在产权、决策及执行与监督等关于治理模式方面的创新案例，其所涉及的问题大都围绕民主决策的科学化展开。事实上，无论解决乡村生态文明治理难题的理论模型或实践回应，基本上可以归结为如何实现决策过程中的民主化以及集中指导下的民主性问题，中国共产党成功的民主集中制理论与实践无疑为之提供了一个有益的思路。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，从治国理政的现实要求出发，针对民主集中制原则下的一些重大理论和实践问题，提出了许多新观点、新论断、新要求。习近平总书记特别强调，要“真正把民主集中制的优势变成我们党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势”，也提出了“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度……中央相关部门、各级党委（党组）要结合实际，把党的组织法规和党中央提出的要求具体化，建立健全包括组织设置、组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等在内的完整组织制度体系，完善党委（党组）落实全面从严治党主体责任的制度，并严格抓好执行，不断提高党的组织建设的制度化、规范化、科学化水平”。因此，如何将民主集中制原理转变为治理效能，在农村生态文明建设治理过程中运用好、发挥好民主集中制的制度优势、工作优势，处理好当前农村生态文明建设中各种社会经济关系，在加强党的基层组织建设的过程中保证农村基层党组织更好地参与到农村生态文明治理建设过程中，并通过民主集中制来保障组织结构的内生动力，是一个重大的理论和实践课题。

如前述，当前我国乡村生态文明治理中存在的主要问题涉及产权、决策以及执行与监督三个方面，与之相对应，表现为“公地悲剧”“囚徒困境”和集体行动的逻辑中的“搭便车”等制度困境。就理论模型而言，“公地悲剧”的解决方法有两个：一是形成一个能作出有效决策的中央机构，二是具有道德约束或者去中心化的监督机制。“囚徒困境”所关注的是在决策时数个决策者基于信息不完全作出非理性决策，其解决方法就是在决策时有一个足够公开的议事制度；集体行动的逻辑强调并非具有集体利益，行为人就会主动参与到公共事务之中，要解决“搭便车”问题，就需要由中央机构压低议价成本和充分动员。因此，解决上述三个制度难题的理论模型方案需要包括一些要素。中央机构提供一个制度非常必要目的是保证加入中央机构的参与者都能在形成制度之时形成均势协调，使其不能选择单独行动。但这并不能保证在参与者间形成一种共同体的观念，这种观念的形成需要参与者彼此之间相互承诺，并在相互承诺之外还需要相互监督来保证参与人信守承诺。因此上述要素实际上是三套制度的组合，即宪法制度、集体制度和操作制度。首先，需要在宪法和法律的框架下选择和制定集体制度；其次，在集体制度下进行决策和执行决策形成操作制度；最后，这一制度至少包括生态资源的产权、建设决策议事规则及执行与监督这四部分内容。结合乡村生态文明治理的现实要求可以看到，就上述三套制度而言：在宪法制度内，一个主体产权的种类和内容是法律确定的，即物权法定；而在集体制度下，主体的产权是可以相协定的，即突破物的限定，在这个意义上，对所有公共资源的占有均可称之为产权，包括成员乃至制度等；同时在操作制度下，对产权进行分割，类似于股权的分割，即将股权所蕴含的人身权和财产权加以区分，以实现对公共资源占有转换为人身权和财产权的二分。例如：自然村和行政村的土地资源所有，在宪法框架内产权并不明确的情形下，实际占有的集体制度将会产生作用，这并不抵触宪法制度下所享有的完全的权利属性；同时结合操作制度中党的基层组织领导组织作用的发挥，方可确保整个公共资源系统在三个制度框架内实现有效供给。

党的领导作为中国特色社会主义的本质特征，决定了农村基层党组织在新制度的供给过程中，可以探索将农村基层党组织嵌入到制度设计之中的一些思路，主要体现在乡村生态治理中央机构形成与运行的过程中。农村基层党组织虽然不具有宪法制度下的产权主体资格，但我国的政治体制决定了农村基层党组织所具有的组织能力亦属于公共资源的一种，这使农村基层党组织参与公共资源系统的治理具备合法性与合理性。在乡村生态文明治理过程中，由于生态文明的多元特性、生态资源的空间特性以及山水田林湖草的区域分界特征和立体开发的价值，要求其应有一个中央机构基于网格空间来实现建设领域与参与者的整合，实现生态空间综合治理。中央机构作为一个议事机构的出现，是对分散情形下谈判成本过高、谈判地位不平等作出的系统优化选择。在这个过程中，中央机构的形成与合理运行并不能自然出现，而是需要一个相对超然的组织建构，而这正是党的农村基层组织作用发挥的优势所在。

首先，在制度安排上，党的政治领导和组织优势可以为乡村生态文明治理中各类资源的整合如财产权、成员权和集体权的有效协同提供政治保障。同时，在中央机构建立运行过程中，可以探讨通过临时党支部的建立并根据项目、工作内容或网格区设立党小组，充分运用民主集中制原则完善决策与监督机制。在这一过程中，党的组织虽然不是决策的直接参与者，但作为中央机构这一议事机构和决策机构的发起人和召集人，可以发挥制度供给者和监督者的作用，其不仅是一种政治领导责任的体现，也是监督落实乡村生态文明治理过程中完善民主集中制原则的要求。再有，在决策的执行与监督方面，通过党员先锋岗、党小组项目制及委员分工负责制等方式来压实责任，保障决策的有效执行。在上述过程中，党的基层组织所具有的政治优势、组织优势和先进性才能得到充分发挥。

农村基层党组织通过供给新制度来解决生态文明建设的进路，实际上是建立在党依托民主集中制和党的组织法规所拥有的巨大的组织能力和组织资源的基础上，结合生态开发空间需求作出合理调配机制能力的体现。农村基层党组织在这一过程中依托制度所蕴含的群众路线及民主集中制的技术原理，弥补宪法和法律框架的不足，激活基层活力，保证党的农村基层组织在乡村治理领域的组织领导地位。需要明确的是，不同于党的组织法规中的民主集中制，新的制度供给中的民主集中制具有一种空间治理的特性，具体表现为一定地域范围内跨流域、跨领域以及多元主体的人与自然、人与人、人与组织的系统结合。在这个意义上，以党的民主集中制原则塑造的治理体系和治理结构才能够更有效地回应实践需求，成为坚持党的领导前提下实现科学决策、科学治理的一种制度化创新。与此同时，民主集中制原则同样也是发展全过程人民民主本质要求，全过程人民民主要求将民主与集中、民主与效率、民主与法治、效率与公平公正有机统一起来，确保党领导人民依法有效治理国家。在这个意义上，乡村生态文明治理过程中党的领导作用的体现，不仅在于保障人民群众更有效地参与国家政治生活、更有效地表达利益诉求，同时也将党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一在中国特色社会主义民主政治的伟大实践中。