基于制度建构与法治保障双重视域下的中国之治

孙开

摘 要：国家治理模式因时代更替而嬗变。崇尚礼乐文明的宗法制社会宣扬“顺应天意，替天行道”的理念，采用世袭制或禅让制的权力继承方式，即“君治”，这是传统的国家治理方式;而延展至现代，选拔制与限任制成为现代治理的主要方式，强调统治者须在公认的法律和规则内行使权力。探求现代国家治理之道需要从制度建构和法治保障视角予以考量，从国体、政体、根本制度、基本制度、重要制度进行阐释，为实现“善治”目标巩固基础;亦须围绕全面深化改革的总目标来谋划布局，通过传统与现代治理模式比较、全面依法治国与民众信仰等角度审视“法治”这一维系党和国家事业发展的重要屏障，进而在不断实践求索中实现社会自治和民族复兴。

关键词：制度建构;法治保障;中国之治

中图分类号：D034   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2022）08-0030-05

谈及治理的内涵，这是一个缓慢演进并日益丰富的概念。从传统农耕时代的“敬天保民”“以礼为法”到工业时代的“统治与控制”，再到信息时代的“多元协同治理”，其间治理的内涵、范围、方式、手段都发生了根本性变革。从学科角度看，治理应用于诸如政治学、法学、社会学、管理学等学科;从治理主体看，治理包括国家治理、政府治理、社会治理、环境治理等。而国家治理作为新时代最为重要的治国理政实践，是当前学界一直持续关注并深入研究的时代议题。当前，“两个大局”相互交织，新发展阶段、新发展理念、新发展格局相辅相成，在完成全面建成小康社会的基础上继续朝着实现第二个百年奋斗目标而迈进，使得治理意涵更显多义而深厚。因此，应基于治理目标的实现路径——制度建构和法治保障双重维度审视现代国家治理的发展，厘清国家治理与社会治理的界域，从制度建构方面科学研判，有序推动国家治理的系统化、规范化;用法治来为现代治理增加筹码，牵制治理主体权力，保障整个国家社会系统的正常运转。

一、制度建构：为实现现代国家治理目标提供制度保障和基本依托

理论只有放置于实践中才能得到检验。实践需要理论的系统化、制度化才可以作为有效依凭并实现功效转化。燕继荣说：“国家治理需要着眼于基础建设，而国家的基础 建设并不只是经济建设、国防建设，还应该包括国家制度建设，尤其是国家‘下层制度建设。”[1]而下层制度建设中的基础制度建设则更为关键。制度建构是一个较为宏阔抽

象的概念，目标的实现依托制度的合理性与系统性安排。我们讲制度自信，说到底，就是不断借鉴古今中外制度建设中的合理因素和有益成果，在中国特色社会主义伟大实践中不断淬炼而成。中国特色社会主义制度“是具有鲜明中国特色、明显制度优势、强大自我完善能力的先进制度”[2]。新冠肺炎疫情这次“大考”便是有效回应“中国之治”与“西方之乱”制度优势的佐证。在中国特色社会主义制度自信的佑护下，可动员全民力量在政府主导下将病发率、死亡率控制到可容范围，足以凸显社会主义制度“集中力量办大事”的优长，相较于西方所谓的“民主与人权”所引发的政府不作为与社会动乱形成鲜明对比。中国共产党在中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系的完善发展中茁壮成长，形成了一系列重大理论成果，不仅引领中国特色社会主义事业实现巨大跨越，也为中国特色社会主义制度的日益完备夯实理论基础。党的十八大以来， 全面深化改革继续向深推进，社会各方矛盾利益复杂交织，为国家治理提出了更严峻挑战。因此，需要制度建构为国家治理提供可靠安全的“筹码”和“屏障”，为经济社会秩序的良性发展，以及实现社会主义现代化国家新征程提供重要保障，并在党的坚强领导下逐步巩固我国的国体、政体，根本制度、基本制度和重要制度协调跟进，为国家治理体系和治理能力现代化夯实制度基础。

（一）国体——人民民主专政是国家治理的基本前提

国体反映国家阶级本质，以统治阶级领导与被领导的 关系为表征。其中最显著的特征是人民当家作主，鲜明指出人民的历史地位和主体作用，同时突显国家的社会主义性质。毛泽东同志领导中国人民推翻“三座大山”，建立了 新中国，从此中国迎来辉煌的光明前景，实现了民族独立和人民解放。从此，中华人民共和国便屹立于世界东方，国家的面貌焕然一新，实现了中华民族由衰落到强盛的根本转变。毛泽东同志深入研习关于马克思主义国家观的思想，并同中国革命具体实际相结合，从而形成人民民主专政的阶级理论，推动国家问题在中国的新发展。“今天在我们中国，则不是建立无产阶级专政，而是建立人民民主专政。”[3]国家治理所依靠的主体就是人民。对人民实行民主，对敌人实 行专政，这是我们区分敌友必须坚持的原则与手段。人民民主专政的国体彰显着我们作为一个负责任大国在世界舞台的整体形象，是对内维护人民利益不受损害的有力“武器”，也是我们对外发声、掌握舆论话语权、守护国家安全与利益的重要法宝，必须毫不动摇地予以坚持。

（二）政体——人民代表大会制度是行使国家权力的根本政治保障

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一根本政治制度符合中国的基本国情和时代特征，能够充分发挥 人民民主，是保证人民当家作主的最有效形式。人民当家作主基于人民民主专政的基础得以实现，而人民如何做主则需要组织的运行机制保障。国家一切权力属于人民，人民行使权力也要合乎规则章法。即要在宪法和法律规定的界限中有效发挥人民当家作主的权利。提及我国政体，自然联想到西方所谓的 “三权分立”模式，行政、司法、立法各执一端，各自分权。这种政体组织形式与中国国情大相径庭，无论是权利分属还是民眾服从，都是较为狭隘和突兀的。此外，学习“苏联模式”也并非完全地“拿来主义”而生搬硬套，而是立足中国实际适度借鉴、辩证吸收。“过去我们叫苏维埃代表大会制度，苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃，又叫‘代表大会，‘苏维埃代表大会就成了‘代表大会代表大会。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议这一名词。”[4]人民代表会议，要将人民置于首位，而体现出对人民地位的高度重视。因此，我们须遵循两点原则：其一用民主集中制的组织原则指导人民行使民主权利;其二彰显中国特色，用独具中国模式的政体领导人民在宪法和法律的允许范围内管理国家社会事务，真正实现人民当家作主。

（三）根本制度——实现国家治理现代化的统领

根本制度即最核心的制度，是指在中国特色社会主义制度体系中发挥统领全局作用的制度。比如，党的集中统一领导和全面领导制度、马克思主义在意识形态领域中的指导地位等制度。这些根本制度规定了党的领导、政治、文化、社会等方面的统筹安排，从“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的高度系统谋划，具有全覆盖、宽领域的特点。

党的集中统一领导和全面领导制度是我国的根本领导制 度。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”[5]中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，是我们战胜一切艰难险阻的制胜法宝。如果离开党的领导，各项事业便会失去“主心骨”而陷入一盘散沙的局面。党要不断将自我革命作为我们百年奋斗的重要历史经验，以“不忘初心、牢记使命”的革命精神与意志耐力，时刻同党中央在思想上、组织上、行动上保持高度一致，坚决做到“两个维护”，以全心全意为人民服务为根本宗旨，尊重人民群众的首创精神，时刻为人民着想，为人民谋福祉，不断提升党的凝聚力、战斗力。经过百年风雨洗礼和锤炼磨砺，中国共产党以卓然的精神状态屹立于世界东方，展示着“泱泱中华”的大国形象，以“中国特色”为基底的领导制度为国家治理体系和治理能力现代化扎稳政治优势。

马克思主义在意识形态领域中的指导地位是我们在文化建设领域应始终坚持的根本制度。这一根本文化制度为现代国家治理的实现提供了文化浸润和智力支持。1917 年俄国十月革命的一声炮响为身处求路无门的中华民族送来了希望的曙光和真理的力量——马克思列宁主义。至此，马克思主义就如一盏明灯指引着我们在探索救国救民的黑暗中前行。中华人民共和国成立，迎来了社会主义崭新天地和光明前景，马克思主义在全党全社会逐步达成一致共识，并在 1954 年 9 月，毛泽东同志宣布：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义。”[6]从此，马克思主义成为我国的指导思想。马克思主义是科学的理论体系，伴随时代更替而焕发出蓬勃伟力和巨大张力，显示出磅礴的真理力量，为实现中华民族伟大复兴赋予强大向心力。

（四）基本制度——为国家治理体系和治理能力现代化铺垫基石

基本制度在制度体系中强调基础性功能的发挥。人民代表大会制度作为根本政治制度，充分体现人民意愿和主体权利。毛泽东同志说：“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。”[7]我国国家治理体系中的基本制度反映了国家政治建设与经济发展，最大限度地发挥指导功用。在党的百年奋斗历程中形成中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度的基本政治制度，不仅拓宽了人民当家作主的实现路径，而且对扩大民主诉求、发展社会主义民主政治提供了重要补充。此外，公有制为主体、多种所有制共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存和社会主义市场经济体制是经济领域的三大基本制度。三大基本制度有效引导国家宏观调控与市场的关系融合，使得政府与市场的作用可以调适互补，在政府主动有为、适当放权的基础上，发挥市场在资源配置中的决定性作用。无论是政治领域还是经济领域的基本制度，关涉人民的生活水平的提升及其民主权利自由的实现，而这也是确保人民当家作主的重要依托，如若处理不当，就会影响经济发展和政治稳定。因此，基本经济制度和政治制度的有效实施，以及在中国特色社会主义伟大实践中独特优势的彰显与发挥，为国家治理体系提供了可贵参考与制度考量。

（五）重要制度——实现国家治理现代化的必要补充

重要制度在根本制度和基本制度双重保障下将党和 国家路线方针政策紧密落实，发挥高屋建瓴之用，是在两者所不及但又应时代趋势而急需的、涉及各领域更为具体 的制度，是为国家治理增砖添瓦的后备力量。重要制度在国家治理中担任着调适的职能角色，并随社会形势、主要矛盾、根本工作、重要任务等发展变化而不斷调整，使之与根本制度和基本制度呼应耦合。党的十九届四中全会指出，“抓紧就党中央明确的国家治理急需的制度、满足人民对美好生活新期待必备的制度进行研究和部署”[8]， 具体到某一分支，例如经济体制、政治体制、文化体制、社会体制等，与人民群众日常生活紧密相连，具有与根本制度、基本制度同等重要的作用。因此，国家治理体系中的重要制度需要及时完善、修正与根本制度和基本制度中不相适应的环节与要素，保持与时代同步、与社会同轨，为根本制度和基本制度提供必要支撑，解决不同阶层、不同群体间利益冲突与矛盾的棘手问题。现代国家治理重在制度建设，而制度建设又是最基础的建设。将制度置于重要位置进行合理建构，是发展中国特色社会主义制度自信的内在要求，也是实现国家治理现代化的客观需要。不论是国体、政体，还是根本制度、基本制度抑或重要制度，制度间彼此联通，互容互洽，又各自沿着自身既定轨道发挥效能，凸显制度优势，为社会主义现代化建设更好地服务。

二、法治保障：为现代国家治理提供客观公正的权威审判与规则依凭

燕继荣在《国家治理及其改革》一书中，提到现代国家 治理的“基础建设”，而其中的基础制度建设之“国家法治制度建设”原应在制度建构中解读阐释，但基于“法治”在 现代社会生活中重要性愈渐抬升，加之国家治理现代化的实现确需法治这一重要利器进行维系。因此，法治保障这一层面需要从整体上进行研析阐发，不仅要从传统与治理模式上进行比较，还要从全面依法治国、国家治理的现实境遇、制度与法制关系等视角进行分析，理解法治的完善与有效运转的长期性。

（一）传统国家治理解读

古代国家对于法治的概念是模糊化的，没有固定的、界限分明的依循标准，在国家产生之后才慢慢规范化。从原始社会的自由放逐到奴隶社会、封建社会的统治依附，治理的意味也渐趋显现。正如费孝通在《乡土中国》中提及的凭靠乡俗规约来处理人与人、人与社会之间的利益纠葛、矛盾纠纷，这与大同社会中所倡明的“出入相友、 守望相助”的理念似有相通之处。而中国传统文化中以儒家为代表的“德治”和以法家为代表的“法治”是较为普遍和为人所熟知的两种治理方式。“德治”以儒家为代表，用道德规范人们的意识行为，从而做到行为符合纲常伦理。“中国传统文化的泛道德性最明显的表现，是将道德意识侵入政治领域，使中国的传统政治缺乏一种独立的制度，从而为君权至上的专制主义寻得一个道德‘庇护所。”[9]传统的“正己”“修身”从属于“德治”，由此看出，孔子及其整个儒家 “倚重道德而轻视政治制度”的思想倾向。从国家治理与政权更迭而言，统治者更多地依仗顺应民意、替天行道的方式，采用世袭制的权力继承方式，君王通过发布国家最高指令的权力且较少受到其他法律约束的模式控制臣民。不可置否，这一统治手段也存在显而易见的弊端，其维护统治阶级利益而忽视百姓权益，下层阶级必然“揭竿而起”奋力推翻这种暴力压制，从而实现新的统治;而法家思想提倡“刑罚而治”“去道德而尚法治”，改变了单纯依靠 道德自律的传统治理模式，用明文条框的形式牵引规整百 姓的思想行动，顺应了当时社会发展趋势。法家的“法治”思想可谓深深影响了后续朝代的社会治理，使得法治可以 规定条文实施。秦汉沿袭法家路线，而严刑酷法的失当与滥用却让当时的百姓生活苦不堪言。董仲舒提出的“阳德阴刑”理论将儒法合体同流，但鉴于当时社会情势，人们更趋向于“德法兼治”。“德主刑辅”的治理模式仍处于当时社会的主流地位，并延承下来。

（二）现代国家治理透析

现代国家治理从历史周期率治理的循环怪圈中跳脱， 从德治层面升华为法治层面，将依法治国摆在重要之位。这是顺应历史与人民、符合中国国情的必然选择。依法治国，依照宪法与法律治理国家，“法”与“国”是治理和被治理的关系。从“法治”到“民治”，其最终指向民主政治。现代国家治理方式虽由传统国家治理方式演化而来，但治理意义与统治模式已有较大差异。现代国家治理以选举限任的方式对统治者的任期进行限定，其适用法律不以领导人意志的改变而改变，权力行使也须在法律规定范围内。国家领导层是否依法有序更替，是评判一个国家政治制度是否民主有效的标准之一。现代国家治理以实现共产主义为最高理想。在这种观念的导范下，国家治理就落到全体人民的肩上。以法治为重要保障的人民民主在党和国家的领导下有序实施并发挥效能。有法才有治。“法制”与“法治”作为经常被比较的两个概念。前者归属制度范畴，后者表征为治国的原则、方法，同“人治”相对。两者相互区别但又相互联系。法治赖于法制这一基础和前提，是法制的发展前途和实现目标。“人治”到“官治”，必然导致专制;“法治”到“民治”，终归指向民主。人治必然导致集权专制和权力滥用。因此，择法而治才是实现现代国家治理的必由之路。

法治思想的成熟与定型也历经了理论与实践的反复探索。从鸦片战争陷入“双半”社会而力求变法图存，寻求解救国民于水火的法治之路而屡遭失败，这一阶段，法治是国民无法触达的彼岸。随后，中国人民为寻求适合自己国情的法治道路进行了苦苦探寻，从局部领域的法律制定到废除旧法统，在《中国人民政治协商会议共同纲领》和“五四宪法”前提下确立我国的宪法和法律制度，实现法治的历史蜕变。改革开放以来，邓小平同志提出“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治方针，江泽民同志强调要将道德与法律相结合，胡锦涛同志高度重视宪法的实施，对社会主义法治内涵进行系统论述。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央总结法治建设领域取得的历史经验，辩证吸收我国古代法治文明“德主刑辅”等思想精华，站于西方法治文明的宏大场域下，吸纳西方文明法治的精髓为我所用，并用马克思主义法治理论成果推动依法治国的普遍实施，确立了习近平法治思想，这标志着法治从形塑构架到相对稳定再到日臻完善的转变，也是环环相扣、层层深入的过程，为国家治理现代化筑牢法治根基。

（三）依法治国与国家治理现代化关系审视

1.国家治理与国家运行角度

在《国家治理及其改革》一书中，燕继荣就关于依法治国和国家治理现代化关系做了生动比喻：国家治理与国家 运行都由两个系统组成——动力系统和制动系统。国家治理就像汽车一样，除了要保证汽车的正常启动和加速，还应有刹车和减速。既要让汽车在道路上正常行驶，又要避免车速过快发生危险。一方面由各种社会角色组成的用以产生需求、表达权利诉求、提出合理化建议的系统;另一方面是由宪法、法律、制度组成的用以维护动力系统正常运转的制动系统，它们主要发挥着镇压、调节、矫正的作用。前文论述的关于传统治理与现代治理的观念及其模式差异，也谈到关于国家治理与国家运行两点系统的内容和作用，那针对现代国家治理，法治所充任的角色应如何界定，才能适宜融入国家治理体系中，进而为国家治理现代化提供法治支撑，这是一个值得深思的问题。从实现国家富强、 民族振兴和人民幸福的目标向度而言，国家治理现代化的实现离不开国家法治化的优化提升。法治是法制的高度凝练，是系统化的原则和方法，更偏重于顶层设计层面。其中，从普遍经验上看，公信力彰明一个国家治理水平的高低，这关系人民对于政府的信任程度，即民众信任。“……决定因素不是政体的类型，而是国家的能力，尤其是对政府的信任，对领导人的信任。言外之意，信任甚至比国家能力还要重要。”[10]但公信力与民主信任并非等同。前者顯示国家治理执行层面诸如国家法治化水平、政府执法力度、公民遵法守法强度等因素。一个国家若法治化水平较高，那么国家运维成本就会大大降低，反之就会增加。很显然，这是法治基础建设中所必不可少的要件之一。

2.依法治国意义层面

法治是国家长治久安的重要标志。依法治国作为国家

的基本方略，在社会主义政治文明建设中越加凸显。首先，党的十八届三中、四中全会对法治作用的全面肯定。随着社会主义法治实践的平稳运行，从依法治国到全面依法治国，使得党和国家对法治认知更为深刻牢固，是局部试验 到整体推进的跨越。依法治国作为历次中央全会必然提及

的主题，契合现代国家治理的核心精神。其次，依法治国突出中国共产党的执政理念的不断提升演化。传统的“人治”

“礼治”模式将权力拱让于明君或凭借乡俗民约，并希冀国 家稳定、政治清明，而这种建立在统治阶级利益之上的“人 治”“礼治”的治理方式充其量是一种被迫之举、权宜之计， 从长远大计纵观，不具有可持续性，容易陷入“人亡政息”的历史困境。费孝通说：“礼治社会不能在变迁很快的时代中出现，这是乡土社会的特色。”[11]而“法治”则依托当代的宪法和法律，具有强制性和约束力，在这样稳定的塔形结构下，明确清晰的规则范围划分，使任何人都不能逾越法律规定的“红线”，对全社会成员起着规范和约束作用。最后，法治为国家治理现代化保驾护航。习近平法治思想作为党和国家治国理政的重要思想，强调全面依法治国，并将其上升为国家战略，在推进伟大事业的法治实践探索进程中逐步稳固、与时俱进的同时，为国家治理在法治体系的维系加持下保驾护航。

3.国家治理的现实境遇

国家治理需要动力系统和制动系统的双向运转。无论哪一个系统失灵或出现紊乱，都会影响整个国家治理的执 行。福山提到考察现代国家制度的三维度，即国家、法治和

负责制政府。“法治和负责制政府又在限制国家权力，首先迫使国家依据公开和透明的规则来行使权力，再确保国家从属于民众的愿望”[12]。国家是代表行使治理社会权力的机构，法治则是维系国家安全与稳定的重要保障，而负责制政府可以有效主导人民参与民主活动、规范行使民主权 利，是国家意志的体现。法治推动政府在合法范围内按照 民众的意愿需求与合理期待行使权力。而升至国家治理层，可谓是一个艰巨复杂的“工程”。从新中国成立到改革开放再到中国特色社会主义新时代，党和国家在治理体系和治理能力方面积累了丰富的实践经验，很大程度上实现了政治、经济、文化、社会、生态的总体发展，为实现社会主义现代化奠定了雄厚的治理基础。鉴于新阶段我国的基本国情和主要矛盾，同时国际国内“两个大局”的交错形势，加之我们正处于迈向实现第二个百年奋斗目标的历史交汇期，国家治理体系和治理能力还存有诸多方面的不足与缺陷，如权力下放、机构精简、矛盾处理、利益分割、法治的实施与突破、权力腐败纠治等方面仍需耗费更多时间去弥合整顿，这关系到党和国家的整体谋划和系统发展。因此，人民对美好生活的向往作为奋斗目标，对存在于人民内部的利益矛盾纠葛要狠抓落实， 坚决做到公平正义;对于人民收入问题，应根据不同区域、不同群体而科学对待，严禁“一刀切”现象，保证人民的基本生活，同时补足社会体制机制的短板和漏洞，构建完备高效、运行有常的治理体系。

4.制度与法治的关系层面

制度与法治都是各自成行的体系，无论是形成渊 源、框架构建，还是主客关系、意义指向，都是应然与实然 的统一。从制度和法治两个既相互联系又有所差异的体系进行体认和把握，毋庸讳言，内生性演变与外向性规制是无法避开的两个要素。从内生性演变来看，制度与法治的成熟定型是社会发展规律的趋势使然;从外向性规制而言，制度和法治受他国因素影响同时汲取其各自体系中的精髓要义填充自我。制度侧重于规则和运行模式，体现特定历史条件下经济、政治、文化等方面的体系;法治倚重于条文、法令的强制和执行，表现为全体成员须共同遵守的规章准则。制度体系的逐步建构不仅要与当前的具体實际，即生产力的发展相适应，需要在不断调适中完善与丰富;而法治则是重要保障，即如何让制度有效实施而不偏离正常轨道。质言之，制度与法治相辅相成。实现中华民族伟大复兴的宏伟目标既要坚持中国特色社会主义制度自信，将经济、政治、文化、社会、生态等方面的制度效能充分发挥，同时又要将法治贯穿于全面依法治国、全面从严治党的进程当中。目前，我国正处于全面深化改革的关键时期，同时也是迈向实现社会主义现代化国家新征程的重要战略机遇期，一方面要坚持将基本制度、根本制度、重要制度统一于中国特色社会主义实践之中，另一方面要坚持以宪法法律为权威准则，保障经济社会有条不紊地运行。因此，实现现代国家治理，制度建构和法治保障应同向发力、不可偏废其一，在各自体系机理下发挥最优性能，亦在彼此适应下互促互进。

三、结语

现代国家治理的实现是综合力量集合的结果。从制度建构和法治保障两个维度论及是对实现国家治理现代化基础层面上的权衡与思辨。然实现之，还要从其余维度进行考究与探掘。民主在现代国家治理中的角色扮演不容忽视。提及民主，如民主协商、民众信任等，在不同侧面、不同程度都表明民众对于政府的信任程度，以及现有制度体系对民众的包容与容纳空间。只有将国家制度、法治保障、民众依赖与信任守持在恒定且互容的范围内，才是实现善治的通达之道。现代国家治理吸纳传统国家治理的精要，同时借鉴他国有益成分壮大自身，从而摸索出与我国国情相适应协调的中国治理模式。所以，国家治理现代化除了依循中国治理模式的基本进路外，还要坚持“摸着石头过河”与顶层设计相统一的方法论，既要积极稳妥又要敢于突破、大胆创新，将全面深化改革的目标落到实处，切实为国家治理现代化增能增效。

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