日本教师轮岗制度的经验借鉴与政策启示

陆小成

教师轮岗制度是促进一定区域内学校教育环境的公平性、义务教育阶段公共教育服务质量的均等化配置的重要制度。教师轮岗在一定程度上打破了“教师终身制”。各学校教师有序流动和轮岗，有利于解决当前我国教育资源分配不均问题，促进优质学校和薄弱学校之间教师相互交流。推进教师交流轮岗，统筹配置师资是促进义务教育均衡发展的主要手段[1]。

2021年8月25日，北京正式发布“双减”政策下推出的优秀校长教师交流轮岗实施细则[2]，提出大比例推进干部教师轮岗交流，在东城区、密云区先行试点的基础上，2021年年底前再启动六个区的试点。北京实行干部教师轮岗交流制度具有重要的战略意义，对于进一步贯彻落实“双减”政策、破解“学区房”难题、促进教育资源均衡化配置、实现教育公正与高质量发展等，均有积极的引导和推动作用。

日本教师轮岗制度在保障师资配置均衡、实现教育公平、提高国民素质等方面发挥了重要作用，并引起世界的广泛关注[3]。该制度有效地维护了日本教育，特别是基础教育的公平性、均衡化配置，在一定程度上消除了教职人员的职业倦怠感，有利于稳定并提升中小学校的教育教学质量。本文重点研究日本教师轮岗制度的经验启示，以期为北京进一步完善教师轮岗制度，切实推进教育高质量发展提供一定借鉴。

一、日本教师轮岗制度的基本情况与重要经验

“二战”后，日本为解决城乡二元教育分化、城市义务教育阶段各类学校差距扩大等系列问题，制定并实施了教师轮岗制度。该制度通过在不同地区、不同学校之间实现教师多渠道轮岗、多向流动，进而促进教育公平，激发城乡教育活力，减少城市不同学校之间以及城乡之间教育差距问题。日本教师轮岗制度的重要经验主要表现在以下几方面。

1. 提高教师地位，增加轮岗积极性

充分调动教职员工的积极性，通过轮岗制度提升学校教育教学活力，促进教育公平和学校健康可持续发展，一直是日本政府关注的重要课题。日本通过保障教师享有公务员的崇高社会地位，获得相对优厚的经济收入，拥有较为健康安全的学校环境，增加教师轮岗的积极性和主动性。1949年1月，日本国会通过并颁布《教育公务员特例法》，明确规定校长或园长、教员、部局长及教育委员会的教育长和专门教育职员为教育公务员。教育公务员选拔具有严格的程序，国家给予丰厚的薪水。1974年，日本颁布《确保教育人才法》《教育增薪三年计划》，大幅度提高教师的工资待遇，明确教育公务员工资必须比一般公务员工资高[4]。完善的法律规定，较高的教师地位和工资水平，保证教师轮岗或流动不影响工资和待遇。

日本政府严格教师人事管理权限，做到“三权分立”，明确教师轮岗规定。20世纪50年代中期，日本发布《地方教育行政组织及运营法律》，将教师人事管理权由市、町、村上移至都、道、府、县等更高层级的教育委员会，建立教师流动人事管理上的申报权、监督权和任命权“三权分立”制度。教师在一所学校连续任职10年以上或新任教师在同一所学校连续工作6年以上必须轮岗。经过多年的制度完善与发展，到2015年，日本通过《教育公务员特例法》《义务教育费国库负担制度》《教师相关津贴规则》等具体的政策法规构建了完整的教师轮岗法律体系。完备的法律规定为日本教师轮岗制度的成功实施提供了重要保障。

2. 全员参与轮岗，双向流动畅通

除了国家层面制定鼓励教师轮岗的基本法律制度之外，不同城市或地区为了保障轮岗制度有效实施，也制定出台了具体实施办法，鼓励教师参与轮岗，确保双向流动畅通无阻。以东京为例，东京都教育委员会制定了教职员工轮岗的实施细则，每年11月上旬向社会公布实施办法和具体要求，教师可以申请并提交意向书。校长统一收集汇总并经过校务办公会讨论，通过后交给上级部门审核。一般经上级部门批准后，教师就可以在第二年4月到新学校进行轮岗工作。

日本中小学实行区域轮岗制度，要求全员参与，包括学校管理者如校长、教务主任等，实现全面覆盖。全国公立学校，包括小学、初中、高中和各类职业技术学院在内的教育者，从教师到校长，都要定期流动，确保教职人员，特别是优秀教师资源共享。区域轮岗基本能做到双向流动，即有从城市学校轮岗到农村学校的教师，也有从偏远农村学校流动到繁华城市学校的教师。

3. 增加财政投入，学校建设标准化

在日本，教师是一个中上等收入的职业，而且有编制，属于国家公务员。日本教师工资仅次于挪威和瑞士，在世界上名列前茅。目前，刚入职的日本教师薪水比同期的一般公务员高16%左右。日本教师的工资水平基本执行全国统一标准，区域差距不大，待遇不分区域，只看资历，教师工资根据个人资历年限上涨而自动上调。日本政府还制定了《关于国家公务员寒冷地津贴的法律》和《关于学校教师地域津贴的规则》等鼓励教师从发达地区向贫困地区流动的法律法规。《偏远地区教育振兴法》规定为教师发放偏僻地津贴与偏僻地准津贴。这就意味着，无论在发达城市，还是在相对偏远的乡村，教师工资水平相差无几。而且，教师还会因轮岗到偏远、寒冷地区的学校享受更多的特殊津贴。这极大提高了教师轮岗的积极性。

日本数十年来实行双向轮岗制度，农村学校教师能正常流动到城市学校工作，依靠的是学校的标准化和统一化。日本对基础教育财政投入充足，各学校设施建设标准统一，配置均等化，学校之间差距较小。早在1947年3月，日本政府依据宪法及《教育基本法》的有关规定颁布了《學校教育法》。《学校教育法》规定，所有学校，无论规模大小和学生人数多少，必须具备办学的必备条件和设施，执行统一、规范的教学要求，促进基础教育均衡化发展和教育机会均等。为了实现教育公平目标，日本法律对学校设施等硬件建设有统一的严格要求，各地方教育委员会对所辖区公立学校校舍建设定有具体标准。如根据当地儿童人数确定学校的教室、办公室、体育馆、游泳池、音乐教室、操场、桌椅设备等数量。可以说，日本有贫困的地区，但是没有贫穷的学校。中小学校建设标准化，保障教育资源公平均衡配置，也为教师轮岗提供了相对公平、标准化的学校环境，消除各种后顾之忧。

二、日本教师轮岗制度的政策启示

1. 制定具体方案，细化轮岗规定，建立“蓄水池”机制

教师轮岗的频率、范围、周期、对象等每个环节都影响着教师轮岗工作能否实现优秀教育资源均等化。北京可以借鉴日本经验，结合实际情况，制定全市教师轮岗制度的统一实施方案，对轮岗目标、原则、分阶段实施步骤、政策措施、保障机制等做出明确规定，进一步明确教师轮岗制度实施的具体细则。交流轮岗可采取定期交流、跨校竞聘、集团化办学、对口支援、乡村学校支教等多种途径和方式，建立全市区域内优质校与普通校的轮岗交流机制。特别是借助疏解非首都功能、统筹城乡发展、乡村振兴等战略的实施，加快建立并完善全市中心城区与远郊区之间的学校对口帮扶与教师轮岗制度，形成全市教师轮岗的稳定发展与合作交流机制。

将教师轮岗制度作为教师职称评定、职务晋升以及优秀教师评定的重要考核指标，建立健全教师轮岗“蓄水池”机制。明确规定教师在一定年限内须有规定的轮岗记录，特级校长、特级教师、正高级教师等必须到乡村学校或跨区轮岗学校支教，要特别重视发挥校长轮岗在提高教学管理水平、提高学校教育质量中的突出作用。通过骨干教师流动、培养等多种方式确保每所学校的生均高级教师、优秀骨干教师数相对均衡，避免有的优质学校高级教师、骨干教师过度集中，避免学校之间优质教育资源相差悬殊，推进学校优质教育资源相對均衡发展。

2. 提高轮岗待遇，增强教师归属感，解决后顾之忧

考虑到北京市各区空间距离较远、各校教学条件相差较大，应提高轮岗教师待遇，采取相应配套措施，完善保障机制，以解决教师诸如长距离通勤、跨区流动等所带来的高交通费、高租房费和陪护子女时间少等后顾之忧。

（1）提高轮岗教师待遇，统一全市教师工资收入水平

确保教师无论在中心城区工作，还是在发展新区工作，工资收入水平相对一致，避免教师因轮岗导致薪酬待遇下降。在此基础上，借鉴日本给予偏远地区、寒冷地区等学校轮岗教师的特殊津贴制度，可以面向远郊区、条件相对艰苦的学校工作的教师给予必要的轮岗交通津贴、跨区租房津贴、特殊岗位津贴等，提高教师轮岗的积极性和内在动力。

（2）为轮岗教师提供校内住房，破解长距离通勤难题

面对跨区域经济条件差距大以及阶段性发展存在的青年教师工资低、购房难、租房贵等现实难题，建议政府帮助轮岗学校及教师在轮岗学校内部或者周边提供一定数量的公租房，鼓励有条件的学校利用校内闲置土地或空房，通过自建、改造等为轮岗教师提供过渡性住房。让轮岗教师能尽快适应新环境，增加归属感，减少远距离通勤以及租房、生活等方面的难题。鼓励轮岗教师住校也有利于集中精力搞好教学，有更多时间联系学生，增强学校如家的文化氛围。

（3）做好思想动员和社会引导，分区分阶段实施轮岗

先以区域内部轮岗为主，部分教师灵活性跨区轮岗为辅。大部分教师在区内轮岗，不宜短时间内进行跨区、大面积教师轮岗，以维持现有学校教育格局基本稳定。加强思想动员，提高轮岗教师地位、荣誉和归属感。要避免因教师大面积轮岗导致的学校大变动和教师情绪波动;避免部分学生家长因优质学校教师“大换血”而对学校教学质量产生过多担忧;避免可能出现的家长上访、网络吐槽等负面现象。

（4）坚持双向选择原则，增强教师轮岗主动性和积极性

在交流和轮岗中，允许教师根据居住距离及个人偏好选择合适学校轮岗。由教师提出轮岗申请，学校根据情况统筹安排，让更多学生有实际获得，推动校际优质教育资源均衡与高质量协同发展，形成制度化、全员参与的教师轮岗氛围。

3. 建立统一标准，完善学校硬件，推进均衡化发展

学校之间存在的设施条件、教育质量等较大差距是影响教师轮岗的重要障碍。目前，北京各区之间的学校以及中心城区与发展新区之间的学校，在硬件、软件设施配置上存在一定差距，这直接或间接影响了学校教育教学质量以及轮岗教师的待遇。可以借鉴日本经验，加快制定全市中小学校设施及服务的统一标准，如对全市各学校的场地设施、教材教具、教学楼、体育馆、运动场、游泳池等基本硬件和软件做出统一规定和配置，推动北京各区教育资源的均等化供给和均衡化发展，为教师轮岗提供支撑和保障。总结和推广北京优质校帮扶郊区校的成功经验模式，继续强化学区制和集团化教育改革，推动优质教师资源的轮岗流动，切实提升学校硬软件条件和办学质量，实现首都教育资源更加均衡化、公平化、高质量发展。

北京作为国家首都和首善之区，立足新阶段，在推进义务教育服务资源均等化布局、公平化发展方面应发挥率先引领作用，制定更加科学有效的教师轮岗制度，提高轮岗教师地位与待遇，以高水平的统一标准提升各类学校硬软件设施，加快推进义务教育服务的均衡化、公平化、高质量发展。

参考文献

[1] 吕寿伟，姜先亮.教师轮岗制度的伦理反思[J].教育学报，2021，17（5）：123-133.

[2] 韩秉志.北京将大面积推校长教师交流轮岗[N].经济日报，2021-08-26（8）.

[3] 陈瑶.日本教师轮岗制度及对我国的启示[J].当代教育实践与教学研究，2015（6）：22-23.

[4] 陶琳琳，杨艳红.日本：教师轮岗制度的“前世今生”[N].中国教师报，2021-11-24（3）.

（作者单位：北京市社会科学院）

责任编辑：胡玉敏