联合河长制:一个跨域治理的新探索

向丽

摘 要：水治理作为一项强系统性、高复杂性的工程，通常涉及多省份、大部分治理主体。因此，传统的河长制在协同治理上存在一定的弊端，而联合河长制模式的出现为协同跨域治理提供了可能。为此，以江苏省无锡市为例，分析该地区“联合河长制”创新开展协同治水的情况，探究联合河长制内在运作模式，归纳其治理效益，对推动我国跨域水治理具有相应的借鉴意义。

关键词：河长制；跨域治理；江苏省无锡市

中图分类号：F062.2        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）33-0085-03

一、问题的提出

长期以来，中国跨域水环境治理效果并不理想，跨域水环境治理状况不容乐观。由于内陆河流的多跨域性特征，内陆河流散发式污染和大面积污染颇为严重。再加上跨域省市政府的行政壁垒和各种行政成本，导致跨域部门无法有效协调各地水治理问题，也出现了普遍常见的九龙治水的现象。正是跨域水治理的多环节、多地域特点诱发了跨域水环境治理的“碎片化”障碍。为了协同管护水环境，有些地方提出“联合河长制”，创新开展协同治水，“河长制”作为各行政区域治水的责任制创新制度，优化了环保治理流程，提升了水环境治理成效。本文以江苏省无锡市为例探索联合河长制的运行机制，总结其治理经验，期望为推动跨域水环境的长效性治理提供启示。

二、文献综述与反思

学者围绕水治理进行了一些研究，主要围绕河长制运行机制、河长制治理功能等方面的内容进行研究。田昊（2019）研究指出，2007年无锡水流域的蓝藻危机促使河长制水治理模式的提出，河长制建立了部门联动、责任追究的工作机制，打破了水环境治理过程中“多头管理”的困境，促使多部门横向协作管理，因此在水治理取得了明显成效。徐迪（2020）通过垂直整合水治理机关职能，转换政府在水治理中注意力，建立问责机制等举措，提升了河湖治理的绩效。任敏（2015）研究指出，河长制之所以能够在短期内取得成效，在于其建立了等级制协同模式，使得水治理由传统的多头管理，无人负责变成了主体责任明确，多方协同治理。也有不少学者认为河长制在水治理中运行机制也存在一定的制度缺陷。何琴（2011）则基于法律视角研究指出，河长制存在着明显的法律短板，使得河长制很难长期有效，并提出通过引入社会力量、规范考核问责机制的建议进一步完善河长制制度。

对河长制制度我国政府与媒体多是持积极倡导的观点，而学者对于“河长制”的治理功能有不同的看法，并对影响其治理功能的因素进行了分析。沈坤荣、金刚（2019）以动态视角研究了“河长制”的功能效应，发现基于政策效应河长制确实对水污染有一定的治理效果，并产生了政策效应；但基于治理实际效果看，水中深度污染物并没有通过河长制得到明显降低，不难看出河长制在水治理中存在治标不治本的问题。还有学者针对河长制创新提出建议，沈坤荣、金刚（2019）指出，河长制要实现其功能，首先各级政府要基于现实制定合宜的目标，健全确实可落实的问责机制，并引入第三方水质监测部门对水治理成效进行实时监督。而周建国、熊烨（2020）提出，河长制需要关注协同治理，实现从河长制到河长治的转变。

不难看出，传统“河长制”在实施过程中确实存在着一定的局限性，如河长制存在协同的能力困境、组织逻辑困境、责任困境问题，影响对河流治理的长效化，因此“联合河长制”得到了关注，但针对“联合河长制”的内在运行机制的相关研究还比较少。因此，本文以江苏省无锡市为例探索联合河长制的运行机制，总结其治理经验，期望为推动跨域水环境的长效性治理提供启示。

三、案例选择与介绍

（一）案例选择

本文选取江苏省无锡市作为案例对联合河长制进行研究。首先江苏是我国河长制的发源地，有关河长制的政策及实施措施均具有一定的开拓性，对其他地方的水治理均有示范作用。例如，2019年江苏省无锡市与苏州在望虞河流域治理中实施的联合河长制是江苏省的首次。江苏水治理得到了广泛的关注，加之该地域交界河湖众多，又是长三角一体化“联合河长制”示范区重要一环，将其作为案例分析。

（二）案例介绍

无锡与苏州两市间联合河长制。苏锡两市跨界河湖多，其中望虞河作为沟通太湖和长江的流域性河道，也是苏州、无锡两市的交界河道，其不但承载着行洪、供水功能，同时也是承担着航运通道功能。望虞河河道主管机关为江苏省水行政部门，望虞河沿线的各市、县（市、区）水行政主管部门负责对行政区域的望虞河河段进行管理。望虞河主要受到蓝藻的影响，望虞河作为跨域河流需要苏锡两市协同治理。

2019年11月，无锡、苏州两市针对望虞河治理启动了联合河长制，这是江苏省首次建立的联合河长制，这表示江苏由传统的河长制向“联合河长制”转变，进行两地协同跨域治水新格局。望虞河联合河长制聘任45名望虞河联合河长，通过建立联合巡河、联合监测、共同保洁、联合执法、信息共享机制，全面落实跨界水域协同治理，强化了无锡各地、各部门、各级河长的责任担当，并且形成了利益风险共担，且对水治理的價值达成了统一，望虞河联合河长制的建立满足了望虞河水污染防治、水环境整治、水生态修复、水域岸线管理保护等工作的需要，对望虞河实施长期的有效治理，进而保障了太湖流域水资源治理。

四、案例分析

开展联合河长制是江苏省切实贯彻长三角一体化发展重大战略的重要举措，联合河长制对进行治理主体再整合、利益再分配、制度再优化、职责再明确，确保能够全力打好碧水保卫战、河湖管理攻坚战。

（一）主体再整合

混合河长制进行治理主体的再整合。首先，跨域治理混合河长制是顶层设计，2019年10月，成立了长三角一体化绿色发展示范区，跨境协同管理示范区水环境，设计推动了混合河长制；其次，江苏省作为示范区重要组成，积极落实推动联合河长制，市镇基层联动，例如2019年10月“苏州无锡联合河长制启动仪式”；2021年12月，常州市、无锡市双方河长办签订了“建立无锡—常州联合河长制”协议等等。

（二）制度再优化

目前无锡联合河长制实行的是五项工作机制，从制度上保障跨区水治理的实施。一是联合巡河机制，建立跨界河湖联合巡河制度，加强河道长效管理，实现联合巡河常态化；二是协作会议机制，针对巡河过程中发现的重点、难点问题提出整改要求，明确责任分工，确保问题及时整改到位；三是联防联治机制，遵循“属地管理、协同共治”的原则，明确河湖管护主体，责任分工，协同治理；四是联合执法机制，定期开展联合执法，严厉查处各类违法违规事件，共同维护区域河湖秩序；五是信息共享机制，建立健全行政边界地区工作信息交流平台，定期通报河湖相关区域水环境质量情况，实现信息共享。

两市区河长办开展联合河长制活动，双方就联合河长制工作的开展进行沟通，讨论并进一步完善联合河长制工作制度。联合河长制充分发挥作用，巩固、提升河湖长制治理成效。进一步推动河湖长制解决问题。为改善跨境水质，两地河长办多次会商对接，围绕“控源截污、内源治理、疏浚活水、生态修复”治理要求，携手治理跨境河水环境。

（三）利益再分配

河长制治理模式中，水域治理的經费是由行政区域内的治水财政部门支出的，然后以项目发包形式进行资源利益配置分配。显而易见，在对跨域治理的过程中。地方政府对基层的各种财政资源配置是一种发包过程，在这一发包过程中，就需要动员各基层单元和社会资本积极跨域合作实施水环境治理的基层服务，以此来加强以项目为依托的跨域资源分配方式。

而在联合河长制模式中，需引导各个协调主体参与到跨域水环境的综合治理服务项目中。在这个过程中不再是单一的地方财政部门进行资源配置，而是涉及跨域流域、跨不同行政部门、不同层级河长，在联合河长制中基于整体性对跨域河流进行治理，其中需要不同主体之间沟通协作，因此在沟通中也就减少了不必要的不同市区的政策冲突抑或治理风险。例如无锡、苏州两地河长办多次会商对接，降低了沟通成本，在跨域协作中各部门为跨域水环境治理提供了无缝隙服务以将整体性治理成效最大化。

（四）职责再明确

“河长制”对党政领导在水资源等生态治理中的责任进行了强化，明确其责任，有效推动了河湖生态治理。但是河湖生态治理的系统性、碎片化使得行政领导能力与其所需承担的责任并不匹配，能力与责任人之间存在着差异。在实施过程中通过“责任发包”的形式将河湖治理责任“发包”给地区行政领导，而这样的职责分配是否有效地促进取得良好的生态治理仍有待检验。

事实上，河长制实施好坏都不能改变我国多跨域部门治水的现实困境，最重要的是责任的落实，“责任发包”的河长制体系对于打破各地行政壁垒影响甚微。在具体的实施过程中，责任发包的“治水责任”存在转移到其他旁系部门的危险对其他的相关治水部门约束不够。因为河长制的“河长”责任与能力不够匹配，所以河长制的落实只是第一步，责任落实细化才是至关重要的。

五、结论与讨论

（一）结论

本文以江苏省无锡市为案例，分析无锡与苏州、无锡与常州地区“联合河长制”创新开展协同治水的情况，探究联合河长制内在运作机理。首先，主体再整合，使得上下层级的府际间以及部门间在跨域治理过程中形成了横向与纵向的联动；其次，进一步制度优化了，目前无锡联合河长制实行的是五项工作机制，并进一步推深做实，部分县级以上跨界河湖联合河长制得到全部建立。

（二）相关讨论

基于无锡与苏州、无锡与常州地区“联合河长制”创新开展协同治水经验，对其他地区河长制水治理提出以下建议。

1.搭建各主体协调框架。联合河长制治理的核心机制是各主体协力治理，并且是保障跨域水环境治理的关键，主体协调机制是为了减少多方主体沟通成本，联合河长制涉及不同省级、市级、河长级多方主体，且多方主体共存于整体性治理网络空间之中，这就需要通过主体间的协商机制降低因“本本主义”所积增的交易成本，凸显部门利益的整体性与共容性。首先，搭建横纵交错的多中心交织的行动主体网络，化解各行政部门间的行政壁垒，在法制规范下让权责和能力匹配，加强组织扁平化组织建设，减少信息沟通交流成本。

2.积极推进联合河长机制成文。五大机制已经成为联合河长制实施的制度的共识，但除了“联合巡河”机制已正式发文外，另外“四大机制”——联合保洁、联合监测、联合执法、信息共享机制并没有发布正式的文件。显然，这对跨域河流协作治理是不利的。既然五大机制已共识，相关部门就需要积极推进“联合河长五大机制”成文，尽快对联合保洁、联合监测、联合执法等工作进行规范，对工作要求和标准进行定量和统一，保障联合治水工作的顺利开展。其次，推进“联合河长制”在镇、村的建设，在建立跨省跨市“联合河长制”的基础上，推动镇、村级交界河湖“联合河长制”的建立，加强镇与镇、村与村之间河湖联防联治、共管共护工作，切实将水治理落到实处。最后，建立跨域河流治理的统一水政执法标准。建议强化跨域相关部门的沟通联系，加强研究建立与国家法律体系相配套。

3.建立跨境河湖数据信息共享系统。加强“联合河长制”信息化系统建设，提高数据共享能力，实现跨域治理各地联动、强效沟通、实时感知，加快形成多地跨域湖河治水一体化格局。积极加强各地河长制信息化平台搭建，以协同治理为重要理论依据，完善科学监测、全面协同、信息共享的智慧河长管理信息化数字平台，提高多方参与能力，加强信息互流互通，运行公开透明的互评机制，彻底杜绝在河长制工作中遇到的责权划分难、协调沟通不顺、制度落实与管理不到位等众多问题。

4.深入基层进行治理考核。考核是否落到实处，关系到明确治理责任的结构，因此需要走向基层进行治理考核。首先，开展考核专项行动。诸如，可以通过开展深入基层的多种手段方式，例如调查问卷、入户走访、组织座谈会等形式探访民意，深入了解当地群众对基层治水部门的意见。其次，建立权责分明奖罚机制，利用各种信访制度，勘察基层官员作风，各种匿名举报制度等。落实责任制度，强化责任落实，提高跨域协调能力。

5.引导全民共治。生态治理需要社会公众力量的参与。首先，向社会宣传生态治理，加大宣传力度，提高社会公众吸引力，吸纳社会资本，成立志愿者服务，发展热心社会团体和公益组织的“进社区”服务，组成“走河”民间河长公益团体；其次，邀请水环境领域方面的专家学者顾问、公共管理流域治理方向的专家学者、高校教授、机关领导干部组成“相应的顾问委员会”，定期组织召开研讨会，立足当前联合河长制工作中存在的难点、重点，提出相应的可行性建议。

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