农村环境治理中村民参与方式的创新探索

叶大凤 杨祯奕 李悦涵

摘要：农村环境问题兼具复杂性和长期性，村民自治是解决农村环境问题的有效手段。我国农村通过共识会议、焦点小组、协商民意调查、民众调查群等方式，鼓励村民积极参与村庄环境治理，取得了显著成效。实践表明，参与方式的创新虽然有效提高了村民参与程度，但是存在参与信息公开不充分、参与制度不固定、参与效率不高、缺少监督激励措施等问题。基于此，文章提出加强村庄环境信息公开、完善村民参与制度、引入环保组织帮扶、设置监督反馈渠道等方式，以巩固村民环境自治成果，同时进一步拓展村民参与的空间，提升农村环境治理有效性。

关键词：乡村振兴；农村环境；村民自治；参与方式

基金项目：国家社会科学基金项目“农村环境治理中政府与公众互嵌式参与机制研究”（17BZZ066）；广西大学科研启动基金。

作者简介：叶大凤，广西大学公共管理学院教授；杨祯奕（通讯作者），广西大学经济学院助理教授；李悦涵，广西大学公共管理学院。（广西南宁530004）

中图分类号：D621.5文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）05-0089-06

一、问题的提出

乡村振兴战略为农村环境治理指明新的方向和目标，也为村民参与环境治理的方式创新提供新的动力。生态振兴是乡村振兴的重要组成部分，担负着改善农村居住环境，实现环境绿色发展的重要使命[1]。组织振兴要求创新乡村治理体系，通过村民自治不断提高治理的效率，推动基层社会治理的有序发展[2]。在乡村振兴战略指导下，我国正在形成美丽乡村建设和村民自治蓬勃发展的新气象、新局面。目前，农村由于地理位置相对偏远、经济基础较薄弱等原因，生活环境距离生态宜居的要求有较大差距。解决农村环境问题，关键在农民。为了更好地发挥村民治理主体作用，弥补政府治理缺位，发挥基层自治优势，一些具有创新色彩的村民参与方式逐渐产生。这些参与方式立足具体的农村环境问题，通过会议或是调查等方式，汇聚民情民意，兼顾各方利益，共同推动本村居住环境的改善。然而，在实际治理中，仍存在村“两委”缺少环境治理经验，村民缺乏内在参与动力，参与方式还有待完善等问题。

当前对村民参与环境治理的研究主要集中在三个方面，一是村民参与环境治理的价值意蕴。村民参与有利于打造生态服务型政府，培育村民主体性，促进政府和村民良性互动的农村环境善治格局的形成[3]。二是村民参与环境治理的现状研究。学者研究发现乡村结构不够紧凑，人口分布广，农村环境治理的投入资金缺口很大[4]，公众参与还不具备完全条件，缺少利益刺激[5]，“运动型”治理使農村环境治理呈现阶段性特点，难以形成长效治理[6]。三是村民参与环境治理的实现路径研究。学者们提出健全制度保障，保障农民参与权利[7]，通过文化振兴培育社会资本，通过组织振兴转变政府职能[1]，通过搭建和拓展公众参与的平台和渠道推动环境保护的公众参与[8]。上述研究主要集中于村民参与的价值、现状、路径等方面，扩展了村民参与环境治理的问题域，但缺乏从村民自治的角度对村民参与环境治理的创新方式进行总结分析，本文重点关注农村自主探索参与环境治理途径的表现形式和存在的问题，提出村民参与方式的改进策略。

二、农村环境治理村民参与方式的创新探索

埃莉诺·奥斯特罗姆的自主治理理论认为，一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对“搭便车”、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益[9]275。她从理论上探讨了市场和政府之外自主治理公共资源的可能性，指出个人的理性也可能实现集体的共同利益，促成共同行动。自主治理理论在缓解生态环境压力、激发公民意识以及发展民主政治等方面具有突出的指导意义，与农村环境治理村民自主探索参与方式的实践具有很好的契合性。同政府主导、村民无参与或被动参与的模式相比，近年来农村环境治理的自治倾向更加明显，村民共同商讨相关契约和规则，通过运行机制设计来保障实施效果是村民自治的典型特征。自主治理凸显了村民参与的主体性，治理重点从事后补救转向事前控制，使得农村环境治理既能提高效率又能节约成本。

（一）共识会议

安徽歙县充分利用共识会议这种形式，创新推行“户主会”，有效调动了村民参与自治的积极性，激发了乡村治理的内生动力[10]。在创建美丽乡村活动启动前，让村民们围绕“建设什么样的美丽乡村，怎样建设美丽乡村”交流想法，共同拿主意。在璜田村的一次会议上，村民们积极发言，“主任，我觉得规划这个地方不太合理，我认为可以……”“小胡，你把家门前的柴火挪一下，注意堆放整齐。”“老钱，你家的鸡应该圈养，这样不利于卫生保洁”，语言虽然质朴，但是大家提出的都是真实的想法。这次会议通过了新版的璜田村村规民约，村民对治理规划提出修改意见12条，未来建设的合理建议68条。上丰村旧公厕旁堆放露天粪缸20多个，蕃村3处公坦被几户村民长期占用，搭建猪栏、堆放粪缸，这些地方每到夏天臭气熏天，村民都十分不满。通过共识会议，村民们讨论解决办法和后期措施，最终采取上门劝说和强制拆除相结合的方法，解决了多年的“老大难”问题。总的来看，共识会议把环境整治和村民自治紧密结合，村民主体作用得到充分发挥，歙县下辖村广泛形成“有事大家议，有活大家干”的村风，村民参与环境治理的积极性得到充分调动。

（二）焦点小组

大桥镇位于嘉兴市南湖区，由于得天独厚的地理位置，这里的甲鱼养殖业十分发达，有甲鱼养殖户544户，其中温室养殖占521户。温室养殖冬天需要烧煤或者其他废料保持温度，排放的废气造成大气污染，室外养殖的甲鱼的废水排放到河里也造成水污染。大桥镇鼓励村民甲鱼产业转型升级，对于低端养殖拆棚复耕，保护环境。胥山村是大桥的下辖村，为了解决甲鱼养殖污染问题，胥山村召集养殖户通过焦点小组的方式商讨对策，小组座谈会由村党委书记主持，村内甲鱼养殖户参加。村领导向养殖户们讲解甲鱼污染给环境带来的危害和政府拆棚复耕的补偿政策，希望大家能建言献策，响应政府号召。养殖户们围绕整治工作的困难点、拆棚复耕的可能性、产业升级的条件等内容进行讨论，有的人愿意拆除大棚，有的人认为可以使用环保废料燃烧清洁能源，有的村民希望进行产业升级、提高甲鱼品质。虽然养殖户们观点不一致，但焦点小组让村领导了解了村民关于养殖的想法，有利于下一步的政策制定。

（三）民众调查群

说起邻避设施，大部分公众怀有厌恶抵触的情绪，他们认为邻避设施污染环境，对身体健康也有威胁。因此，不论是城市居民还是农村居民都不希望邻避设施建在生活区域附近。潮南垃圾焚烧发电项目的选址在风华村，“为什么选在我们村，不会产生有毒气体吗？”村民对此充满疑问。为了获得村民的支持和理解，村领导和项目负责人通过成立民众调查群的方式让村民广泛参与进来。潮南区选择对焚烧厂关注度较高的村民成立一个调查群，第一步是召开集体会议。项目负责人向调查群村民分发介绍材料，询问村民对邻避设施的了解程度，有哪些担忧顾虑，希望得到什么程度的补偿等，并且接受村民提问。第二步是组织村民实地调查。潮南区先后组织村民100多人分成三批参观位于成都已经运行的项目，村民们看到厂区干净整洁没有异味，疑虑随之消除。第三步是在消除村民疑虑的基础上协商讨论建立生态补偿和利益共享机制，让村民得到实惠。

（四）协商民意调查

广育村位于广东梅州市蕉岭县，村民环保意识较为淡薄，加上村庄治理缺力，垃圾乱扔乱倒问题严重，逐渐形成垃圾围村之势，而且村子地处山区，建设垃圾收集、处理、转运设施有难度。村内没有建设这些设施，垃圾问题就成为村庄环境治理的顽疾。广育村通过协商民意调查的方式，集民意聚民智，共同商讨治理之策。第一步是收集村民意见，形成初步治理规划。广育村村干部通过逐户专访和电话访谈的形式，听取村民对垃圾治理的意见和看法，对谈话内容进行整理，形成初步认识和规划。第二步是举行会议，通过民主协商的方式商讨治理方案。为了找到村民满意的治理方案，广育村村“两委”召开了一场村民协商议事会议，村干部、退休干部和村民代表等60人经过评议，商讨出符合村庄地形和住户位置的垃圾回收路线和整套垃圾处理方案。第三步是对于一些治理具体措施，进行投票表决。例如，关于垃圾处理方案有一项是向村民收取每月5元的垃圾清运费，对于这一点，采取村民投票的方式以保证村民不抵触清运费，投票以53票全票通过。

三、农村环境治理村民参与方式创新存在的问题

（一）缺少对参与方式的宣传，村民不知情或者被动参与

近年来，我国各地农村在“绿水青山就是金山银山”的激励下，响应国家号召改善农村人居环境。厕所革命、推行垃圾分类、治理黑臭水体，评选美丽乡村的活动层出不穷，各个村都集思广益，发动村民力量，共同整治改善生活环境。在这样的大背景下，为了给村民参与环境治理提供便利，诞生了许多不同以往的村民参与方式，上文提到的共识会议、焦点小组、调查团其本质都是为村民提供一个发表意见、交流观点的机会和参与村庄环境治理的平台。在村民参与方式的选择上有些是村干部原创，有些是借鉴其他村的优秀经验，许多村干部也是在摸着石头过河。虽然村干部拓宽参与途径的本意是好的，但是容易忽视宣传的重要性，难以广泛发动村民参与。

很多村不重视村务信息公开和环境信息的公示，导致村民缺乏对村庄环境治理情况的了解，也缺乏对创新的参与方式的了解。面对各种名目的会议，村民容易产生疑问：共识会议、焦点小组和一般的村民大会有什么区别？民意调查是走过场还是真的考虑村民意见？我的发言会得到大家认可吗？我一个普通农民能对环境产生影响吗？对于村民的疑问，村干部缺少足够的答疑解惑和引导教育。有的村缺少参与动员宣传，没有广泛向村民告知要举办的活动，村民不知道有会议举办或者可以报名参加调查团，一些热心环保的普通村民可能就失去了参与机会。与之相对应的还有另一种情况，即村干部片面追求村民参与的全面性。为了塑造村民齐参加的场面，一刀切要求所有村民或者每家派代表必须到场，村民齐聚一堂却不知所为何事，大家无法提出有用的意见，场面看起来红火喧闹，却没有实际效果。

（二）参与方式创新缺乏具体制度化的规定

共识会议、焦点小组这些方式确实为村民参与提供了便利，但是这些创新方式缺少相应的制度规范。鼓励村民通过创新方式参与环境治理，首先要弄清几个简单问题，即何时举办？何事举办？如何举办？哪些环境问题需要通过这些方式解决，参与的村民如何选择，活动经费从哪里来，是否定期举行會议，这些一般都没有具体的规定，也没有村规民约把参与制度通过文字形式固定下来。

在这样的情况下，共识会议可以举办也可以不举办，民众调查团可以成立也可以不成立，随意性很大，决定权在村干部而非村民。因为村民个人缺少组织力和号召力，如果村干部只是想简单进行尝试，或者因为缺少资金而暂停这些参与方式的实施，村民就失去了参与环境治理的机会。当前，有的村庄村民参与环境治理形式不固定，有的村庄的环境治理工作缺少村民监督，有的村庄村民提出的意见得不到及时反馈，这些都是客观存在的问题。创新型参与方式缺少制度上的权威性和参与上的连贯性，在村民传统观念中会认为不如环境信访有效力，这种缺少具体规定的参与方式影响村民积极参与村庄环境治理和对村务工作的信任。

（三）村民浅层次参与，参与治理效率较低

参与方式的创新探索对于农村环境治理而言意义重大。有些村庄治理理念比较先进，在环境治理和村民参与方面做得比较出色；有些村庄村民参与依然处于较低层次水平，村民在参与环境治理时，大多只能讨论简单问题，比如参与环保的心得，如何发动大家参与环保，或者对于治理方案进行表决，村民发表观点和看法虽然能起到一定作用，但产生的实际影响力很小，距离进入决策领域还很遥远，难以触及治理核心问题。

在农村，村民多为分散性参与，一些村民虽然表现出对环保的关心，也参加一些活动，但是缺乏组织性。农村的环境治理工作缺少强有力的组织领导，不能对活动提前宣讲、明晰流程、有效讨论、及时反馈做出妥善安排。村民对于即将参与的活动一般也不会提前准备，导致会议发言空洞、流程拖沓、互相争辩，难以产生成果，村民参与的效率较低。提高村民参与效率需要合适的组织进行帮助引导。村民个人力量微薄、掌握资源有限，难以胜任组织领导工作；民间环保组织开展活动经验丰富，在农村环境治理中能发挥积极作用，但是环保组织活动重点往往在城市，在农村环境治理中处于缺位状态。目前，农村地区缺少环保组织对村民的参与、活动的组织进行合理的策划安排，引导村民实现有效参与。

（四）缺少配套的监督反馈和激励措施

在上述的参与方式创新中，基本都没有涉及村民参与的监督反馈和激励措施，虽然短期内取得了一定的治理成效，但是配套措施的缺乏影响了村民参与的整体效果。村“两委”工作并未完全在村民的监督之下，缺少治理结果反馈和激励制度的结合。现实中，如果村民满怀热情地发表见解却得不到回应，就会逐渐淡出参与。应对村民参与表现出足够的重视和尊重，设置各种激励措施肯定村民参与行为，不要简单地将村民参与看作“符号化”“形式化”的参与。

四、改进农村环境治理中村民参与方式的对策建议

（一）改进环境信息和村务公开工作

环境事务属于公共事务，村民有权知晓信息、发表观点、监督治理过程。知晓信息是村民参与治理的前提和基础，改进村务公开工作有利于村民及时准确地获取信息。在环境治理中，不论是公布信息还是进行决策，村“两委”都拥有较大的自由裁量权，并且缺乏外部监督。必须要完善信息公开制度，及时向村民公布环境方面的信息和治理情况。村民对参与的工作了解得越清楚，掌握的信息越丰富，就越容易形成自己的看法，参与发表观点的概率就越大。

改进村务公开工作可以从以下几点入手：第一，加强和村民的沟通交流。村“两委”要坚持群众路线，将环境治理的现状、原因、进展、结果告知村民，对于村民关注的热点问题及时回应，建立彼此的信任。第二，建立农村发言人制度。实行专人负责制，选择村干部担任环境发言人并公布联系方式，代表村“两委”和村民接触，宣讲环保政策，回答村民问题。第三，完善村务公开平台。传统的公开方式多是通过村内告示栏发布信息，覆盖范围有限，如今网络和手机在农村基本普及，可以建立网络发布平台，将信息发布覆盖全体村民。

在对参与方式的宣传上，一方面，要对参与方式进行详细说明，宣传时要考虑村民的接受程度，用简单明了的语言介绍，将参与方式的特点、优点、流程一一说明，让大家看得明白、听得懂。另一方面，要将活动信息充分告知村民，农村环境相对闭塞，应建立更加通畅的交流渠道，将传统告示和网络平台结合起来，把活动举办的主题、时间、地点、任务尽可能让每一位村民知晓，不将任何一个人排除在参与环境治理的范围之外。此外，不能单方面地追求参加人数，营造所有人积极参加的虚假场面，应该把参与的选择权交给村民，尊重村民个人意愿，鼓励村民自愿参加。

（二）建立村民参与的长效机制

建立村民参与的长效机制，首先要进一步深化村民自治，村民自治制度是农村事务管理的基石，在环境治理中发挥重大作用。农村基层组织是否高度自治决定了村民参与的有效性，政府应帮助村“两委”建立更加高效的运作体系，传授治理经验，让村“两委”承担起更多环境治理的职责，比如环境问题的处理权、处罚权，环境纠纷的调解权等，实现环境治理的“小事不出村，矛盾不上交”。村“两委”应着眼于当前村庄环境治理工作，集中群众智慧，为创新参与方式的诞生创造土壤，探索符合本村庄特点的环境治理村民参与方式。

其次是完善参与程序的制度规范，根据农村环境实际问题，遵循农村经济发展规律，完善村民参与方面的村规民约，将参与规定明确化、具体化，通过村规形式规定村民参与环境治理的程序，突出村民参与的主体地位，让村民的参与权得到充分保障，将科学的环保思想和村民参与制度相结合，将农村经济发展和生态保护相结合，体现在农村环境治理的实践当中。

再次是推动参与方式的固定落实。要鼓励村民集思广益自主解决村内环境问题，将实践效果较好的参与方式以村规民约的形式确立起来，并且固定用于解决环境问题。在村规民约中对于哪些环境问题需要召集大家商议，会议或者活动的报名方式、举办时间、举办地点、参加流程、后期反馈等要做出具体规定，获得村民的认可和信任，推动参与方式规范化、制度化的转变。

（三）培育村民参与能力，引入环保组织帮扶

村民具有丰富的土壤、水文知识和种植经验，清楚农作物习性和生态特点，是对农村环境最了解的人，通过对村民参与能力的培训，有利于提升决策的科学性，帮助找到解决污染问题的最佳方案。村“两委”要承担起村民的培训任务，定期组织村民学习环保知识，分享交流参与心得，参观学习其他村的优秀经验，实现村民理论水平和实践能力的全面提高。党员更要发挥带头作用，开展党員一对一帮扶，对村民进行指导教育。同时，推动环保科技入村，通过先进农业知识的学习促使村民参与环境治理。村“两委”可以邀请高校专家入村调研，讲授如何改变传统种植方式，发展绿色生态农业，联系农业科技企业入村讲课，传授农业科技知识，介绍环境友好型的农业产品，对每户安排专员指导农业生产，切实提高村民知识储备和参与能力。

村民参与环境治理是一个完整的过程，保证其中每一环节的有效性至关重要。部分村干部缺乏环境治理的经验，村民受到自身资源、资金、能力的限制，参与治理时具有分散性和无序性的特点，导致参与效率较低。对于这种情况，需要环保组织的介入帮扶，推动村民的有效参与。环保组织在农村环境治理中处于缺位状态，可以鼓励村民成立自己的环保组织，选择一些在村中有影响力和能力的人成为环保代言人，带领大家治理环境，在实际活动的开展中逐渐扩大组织的影响力，吸引更多村民参与。政府应给予政策和资金支持，尽量减少对组织的干预，保证组织运行的稳定性、规范性。一些成立时间长、影响力大的环保组织，也应积极介入农村环境的治理，承担起相应的治理责任，利用人员和资源优势，做好环保知识宣传，同时和村“两委”积极合作，在开展环保活动或者会议时，帮助村干部、村民熟悉流程，精简程序，提前准备，提高村民参与效率，促使村民参与产生积极成果。

（四）设置村民监督反馈渠道，重视激励作用

农村环境问题繁杂，村“两委”精力有限，工作上难免有疏漏之处，在参与方式的探索中要接受村民监督，听取村民意见，共同发现问题解决问题。一方面，要增加村民举报监督渠道。设置环境监督邮箱、信箱、专线，不论是村内污染行为还是村“两委”工作的疏漏，都可以通过这些方式反映，同时要保护好村民的隐私，解除举报人的后顾之忧，对反映问题属实的村民予以奖励。另一方面，要畅通村民意见反馈通道。反馈要坚持及时性原则，虽然村民提出的建议良莠不齐，但是村干部应该认真对待、真正考虑村民提出的意见，重视村民的看法。对于合理的意见要及时采纳，对于一些不切实际的建议或者暂时无法实现的建议，也要及时向村民解释为什么没有采纳，对参与的村民有一个回应，肯定大家的积极性。

为了消除村民参与“搭便车”现象，可根据村民利益需要，设置一些激励措施，让村民们主动积极地参与环境治理。对于响应村委号召、通过各种方式参与环境治理的村民，设置荣誉称号、悬挂红旗、奖励生活物资、教授种植技术等方式进行鼓励。评比制和积分制在一些地区已经实施，可以将前文列举的共识会议、焦点小组、协商民意调查、民众调查群等方式和积分制结合起来，对于参加活动、会议的村民，村“两委”做好名单统计，参与会议、在会议上发言都可以积累分数，设置相应的兑换奖品，进一步提高村民自主治理的积极性。

五、结论

农村环境污染影响乡村振兴的步伐，只有发挥村民参与治理的主体作用，探索出一套适合村民特点的参与制度和方式，才能保证农村环境治理持续向好。本文通过对中国农村环境治理村民参与方式创新的分析，得出以下结论：我国村民参与农村环境治理取得一定的成就，推动了各种参与方式的创新发展，但是存在宣传工作不到位、参与方式不固定、参与有效性不高、缺少配套措施等问题。基于此，提出改进村民参与农村环境治理方式的建议，建立村民参与长效机制，提升完善村民参与的科学性和稳定性。农村环境治理是长期性任务，村民参与治理时难免遇到阻碍，需要政府、社会和个人的共同努力，积极为村民参与创造良好的条件，夯实制度基础，推动村民参与制度的完善发展。

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[10]安徽省歙县创新推行“户主会”制度有力激发乡村治理内生动力[EB/OL].http：//www.hzjjs.moa.gov. cn/xczl/202105/t20210518_6367918.htm.

责任编辑：罗钰涵