全国社会保障基金投资运营现状与对策研究

李春枝

摘 要：全国社会保障基金作为社会保障的后备储蓄金，在应对人口老龄化方面发挥着重要的保障作用，如何使社保基金保值增值具有重大研究意义。全国社保基金自建立投资运营以来，基金规模不断扩大，收益逐渐增加，但仍存在社保基金投资渠道狭窄、收益较低、缺乏有效的监管体系、相关法律法规不健全等问题。因此，需要通过发展多种投资方式、改革管理体制、完善监管体制建设、健全相关法律法规等路径，确保全国社保基金保持良好运营状态并实现可持续发展。

关键词：全国社会保障基金;投资运营;现状;对策

中图分类号：F830.91        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2022）15-0099-03

全国社会保障基金于2000年8月经国务院决定创建，同时还设立了负责社保基金运营管理的投资运营机构，即“全国社会保障基金理事会”。全国社保基金的储蓄主要是用于补充未来我国人口老龄化高峰期可能出现的养老金投资缺口。经十几年的发展，基金投资运营取得了良好成效，社保基金成立以来的年均投资收益率达到了7.82%，累计投资收益额为9 552.16亿元[1]。但随着市场经济的发展，全国社保基金也面临新的挑战。首先，老龄化程度加深，需要赡养的老年人数不断上涨，促使养老金、老人福利等各项支出增加，使社保基金支出压力倍增[2]。其次，社会经济发展水平的提高使我国通货膨胀率不断上涨，势必给社保基金保值增值造成阻碍，甚至导致基金贬值。在目前这种严峻形势下，社保基金如何投资以实现保值增值具有一定的现实意义。

一、全国社会保障基金投资现状

（一）基金投资规模情况

由图1可知，近十一年间，全国社会保障基金总额呈上升趋势，从2008年的5 130.89亿元增长至2018年的22 353.78亿元，增加了近4.5倍。与2001年的200亿元资产总额相比，增长了近110倍。可见，全国社会保障基金自投资运行以来，基金投资收益取得良好进展，增长速度较快，规模不断扩大。

（二）委托投资与直接投资绩效比较

由下页图2可知，2008—2018年直接投资、委托投资在基金总额中的占比并不稳定。直接投资占比在2012年之前整体变化幅度不大，2012年之后有下降的趋势，到2018年所占比重为44.36%。委托投资占比在2012年为41.17%，之后缓慢增加，从2015年起超过了直接投资。虽然近三年来委托投资逐渐增加，但从整体上来看，直接投资在基金总额中所占比重仍然较高。

（三）年收益额与年收益率情况

2007—2008年的全国社会保障基金年收益额与年收益率变化浮动较大，尤其是收益额从2007年的1 453.50亿元下降至2008年的-393.73亿元，收益率也从43.19%减少至-6.79%，这两年的收益形成巨大的反差。从2011年开始，基金的年收益率开始逐渐上升，但上升幅度较小，且会出现回落现象。截至2018年，基金的年收益总额又降为负值，与2017年相比，下降幅度非常大。这说明，我国社保基金投资收益与收益率整体变动浮动较大，且水平较低[3]。

二、全国社会保障基金投资存在的问题

（一）投资渠道狭窄，收益较低

全国社保基金的投资方式和范围主要分为境内投资和境外投资两个组成部分，境内投资方式主要有银行存款、债券、信托贷款、股票、证券投资基金等;而境外投资是指在境内投资的基础上，又增加了一些货币市场类的产品，以及用于防范风险管理的金融工具[4]。虽然我国社保基金投资的范围正逐渐扩大且投资方式呈多样化，但由上述可知，全国社保基金近几年的投资情况并不理想，再加上金融市场的不稳定性，基金投資范围主要集中于银行存款、债券等稳健型领域。此外，随着我国经济发展速度的加快，通货膨胀率不断上升，货币在不断贬值。受此影响下，基金的实际收益是低于名义收益的，保值增值难以实现。因此，在受到内部投资范围的有限性和外部通货膨胀的压力下，社保基金的收益一直保持在较低水平。

（二）全国社保基金理事会管理体制僵化

以人事编制和财政预算拨款为特征的社保理事会管理体制在实际运行中缺乏灵活性，最终将降低社保基金在市场中运营投资的效率[5]。管理体制的僵化主要体现在两个方面，第一，人员编制有限。社保理事会内部人事编制均按事业单位的规定执行定岗定编，由于受到编制的限制，员工流动性较差，缺乏外界新思想的流入，从而使组织内部人员缺乏创新意识，没有创新就没有发展，使得基金投资管理不能灵活适应市场的需求变化。第二，薪酬水平低。全国社保理事会员工的薪资全部是由财政预算拨款决定的，理事会的薪资水平自然不及市场的薪酬水平，从而很难招聘到国内外优秀管理人才。同时，这种无差别的薪酬制度无法建立科学的绩效考核体系，员工的业绩能力得不到价值体现，极大地降低了员工的工作效率，在一定程度上影响着全国社保基金的投资效益。

（三）缺乏有效的监管体系

全国社保基金的投资运营则由专业人才进行管理，这就需要具有会计金融等相关专业性人才对其监督，才能严格规范资金的使用情况。但是，金融领域的人才稀少，全国社保基金理事会又是事业编制，基金监管人才难以招聘，致使基金监管人力不足。其次，目前我国社会保障制度在很多地方基本上是县级统筹或者是市级统筹，也有少部分地方达到了市级统筹，而全国统筹还未实现，这就使得一大笔养老金尚未委托全国社保基金理事会进行集中管理，大部分仍由各地方自行管理，加大了对其投资监督难度[6]。正是由于社保基金多头管理难以整合，导致对基金的有效监督管理难以实现。

（四）法律法规不健全

近十几年来，国家对于全国社会保障基金的投资管理也相继制定了一些相关的法律制度，但这些法律条文只对基金投资管理做了范围限定，对违规惩罚未能给出明确要求，内容不够全面详细、规定要求不严，执行效力较差等问题依旧存在。而且我国尚未出台一部关于基金投资管理具体全面的统一法律文件，对各地没有严格的统一约束，导致社保基金违规使用的现象时有出现。因此，需完善全国社保基金投资的法律法规，营造规范、良好的投资环境。

三、完善全国社会保障基金投资的对策

（一）拓宽投资渠道，提高基金收益

全国社保基金的投资应分散于不用领域，拓宽投资渠道，创新多元化的投资方式，主要有以下几点。一是发展多种投资方式。适当减少对银行、国债等低收益领域的投资，逐渐向信托投资、股票、证券投资基金、股权投资、产业投资基金、证券投资基金及衍生金融工具等领域扩展[7]。二是增加境外投资资产。随着经济全球化的发展，各国经济相互影响，在未来境外投资将是社保基金投资的一个重要领域。三是加强国家产业投资，国家每年都会有扶持一些产业项目的政策，而社保基金的投入既在资金方面支援国家建设，也使社保基金获得长期稳定的收益[8]。这类投资以国家为保障，不仅风险低而且收益也较高，既能实现社保基金保值也能使其基金增值。拓宽多种投资渠道，对全国社保基金的可持续发展具有推动作用。

（二）改革管理体制，提高投资效率

“行政化”的管理体制已无法适应市场经济发展的趋势，“转制”是理事会管理体制改革的最优方案。可将社保理事会的性质直接转制为国有独资公司，其职责是管理全国各类养老基金的投资运营，使投资获取最大化收益。在人员聘用方面，高层管理人员采用任命方式担任职务，其他员工的录用可依据市场化的招聘制度，人员选拔、培训等要严格遵循选聘流程，同时可根据人员需求灵活地增加岗位，增强人员流动性，提高内部的创新力。在薪酬方面，要建立有效的绩效考核机制，将员工的业绩与薪酬水平挂钩，建立阶梯式工资上涨机制以及职位晋升机制，不仅能够吸引外部大批精英的加入，而且也会对内部员工产生激励作用。

（三）完善监管体系建设，增强基金投资透明度

对于全国社保基金的监管主要包括内部和外部。在内部监管上，首先要严格把控，加大监管力度，建立各部门之间相互监管的激励机制，部门之间相互制约，互相监督，不仅能有效防范基金挪用行为，还能够提高员工的工作积极性。其次，提高监管人员的专业水平，由于专业人才缺乏，大部分监管人员专业水平较低，自身监督能力弱，无法有效保证基金的安全性。因此需要对工作人员进行专业知识技能的培训，并进行严格的绩效考核，从而使其有资格担任内部监管的工作。在外部监管上主要体现在两个方面，一是对委托单位的监管，在制度上明确限制基金投资风险范围，如委托单位对基金的投资风险超出既定范围将承担一定的相关责任;委托单位要定期将基金的投资情况进行详细报告。二是社会监管，要充分运用互联网等平台，将基金投资运营情况以及收益等信息公开披露，接受社会群众的监督，提高透明度。

（四）健全相关法律法规，确保投资安全

全国社保基金的良好运营需要健全的法规来保障，我国社会保障体系已逐渐完善，但相关的法律法规却远远落后于制度的发展，因此尽快健全社保基金法律法规也是社会保障制度发展的需要。首先，要加强对全国社保基金监督的法制化建设，严格规范监管主体职责、惩戒措施、监管领域等，阻止社保基金被盗用、挪用等违法违规行为的发生，增强基金的安全性。其次，在现有法律的基础上，需对基金的投资主体、投资范畴、投资结构和风险管理等相关事项进行加强规范，在交易市场和实业方面等领域进一步促使社保基金的投资，使其投资操作能够有法可依[9]。最后，还要加强行业规范，基金的投资管理具有很强的专业性，需要制定合理规范的行业行规确保基金托管公司合法竞争，营造一个良好竞争的投资环境，提高基金的收益率。

参考文献：

[1]  2018年全国社会保障基金理事会社保基金年度报告[EB/OL].全国社会保障基金理事会网站，2019-07-11.

[2]  李国雨.社会保障基金的投资运营管理[J].劳动保障世界，2018，（12）：15.

[3]  李秉坤，朱桂宏.社会保障基金投资及建议[J].理论探讨，2019，（2）：44-46.

[4]  易沛，张伟.风格偏好、业绩回报与社保基金投资组合优化[J].经济与管理评论，2019，（1）：110-121.

[5]  郑秉文.全国社会保障基金理事会管理的转型与突破[J].辽宁大学学报，2017，（5）：4-6.

[6]  汪静.全国社会保障基金投资：现状、困境与对策探讨[J].湖南工业职业技术学院学报，2020，（1）：41-44.

[7]  周明，任宗哲，王虎平.制度约束下社保资金投资运营的现实路径选择——以陕西省为例[J].人文杂志，2012，（5）：53-60.

[8]  周雪，相悦丽，李雪梅，孙延斌.浅谈我国社会保障基金投资管理现状及对策[J].经济与管理，2016，（8）：124-125.

[9]  張春波.加强社会保障基金投资运营管理工作的探讨[J].经贸实践，2018，（3）：95.