美国关键矿产供应链安全风险防控及启示*

李 婧 宫庆彬 唐 蘅 肖国华

(中国科学院成都文献情报中心 成都 610041)

0 引 言

当前，包括薄膜太阳能光伏器件中使用的碲等稀散金属以及永磁体中的稀土元素在内的矿产资源在新能源、电子工业、国防军工等高技术产业和战略性新兴产业“四两拨千斤”的重要作用将使得全球对其的需求急剧攀升。由于地质分布不均、极高的供应风险等，这些矿产资源很容易变为“卡脖子”的杀手锏，甚至会重塑一个国家的科技竞争力。各国将这类矿产称为关键矿产、危机矿产或战略性矿产，虽然国际上对关键矿产尚无统一的定义，并且同一国家在不同国情、矿情时期所需要的关键矿产种类也不同，但各国均对关键矿产形成的共识即是影响或制约一国经济社会发展及国家安全的矿种[1]。本文以美国矿产供应链安全为研究主题，因而本文对关键矿产的定义援引自美国《2020年能源法》，关键矿产指对经济或国家安全至关重要的非燃料矿物或矿物材料，其供应链容易受到破坏[2]。

矿产资源的全球流通使得矿产供应链受到关注，新冠疫情加剧了矿产供应链安全的调整与重塑。根据世界经济合作与发展组织(OECD)《受冲突影响和高风险区域矿石负责任的供应链尽职调查指南》[3]定义，矿产供应链是指在矿产从开采到最终形成终端消费品过程中所涉及的所有活动、组织、行为主体、技术、信息、资源、服务等构成的体系，通常包括开采、运输、处理、贸易、加工、冶炼、精炼及合金化处理、最终产品的生产和销售等。20世纪初开始，世界主要工业国家纷纷开始关注矿产供应的安全。一国或者一种关键矿产供应链中断将牵一发而动全身，对多个下游产业领域造成重大影响，直接导致全球产业链的断裂、重组，威胁国家安全。因而，美国、欧盟、澳大利亚、日本等国关注关键矿产的安全可靠供给，其中美国高度重视关键矿产供应链安全，全方位审查供应链风险问题，制定了系列目标和措施，抢抓关键矿产供应链控制权、规则主导权等，全力保障其关键矿产安全可靠供应及其供应链的韧性。针对国际主要国家关键矿产战略调整，国内学者开展了相关研究，例如张所续等[4]梳理了美国关键矿产战略调整的主要内容和政策演变；葛建平等[5]基于美、欧、日、澳大利亚四国政策文本开展关键矿产战略的国际比较。在矿产供应风险评价方面，陈其慎等[6]建立了基于GIS空间技术的矿产资源供应基地厘定与综合评价方法；郭晓茜等[7]综述了国外研究机构关键矿产评价方法。但是当前，全球地缘政治动荡多变，关键矿产末端需求的迅猛增长对关键矿产资源供应链安全形成倒逼，关键矿产资源供应链安全面临着复杂的风险与不确定性，矿产供应链安全的风险防控、国家治理等问题还有待深入探讨。美国是最早建立战略矿产储备和开展关键矿产评价的国家[8]，据此，本文围绕美国在防范关键矿产供应链风险的能力建设、治理模式等展开研究，在实践上对我国加强关键矿产供应链安全风险治理也具有积极的指导意义。

1 美国对关键矿产资源供应链风险关注的历史演进

美国是世界矿产大国，也是资源消耗大国，因而美国历来关心和强调矿产资源的供应链安全。纵观美国对于矿产资源供应链风险关注的历史演进，大致可以划分为三个阶段：

第一阶段：20世纪初之前，制定矿产政策，强化矿产资源安全监测。美国的殖民扩张史同时也是其全球矿产资源争夺史，早在19世纪中期，随着美国西部大开发的不断推进，矿产调查便成为突出的社会需求，1879年美国内政部成立了地质调查局(USGS)开展自然资源的研究，至今USGS已经成为美国管理矿产资源供应链脆弱问题的主要职能部门。工业革命的进程和第一次世界大战对石油和钢铁等的消耗使得美国意识到现代工业对多样化的优质矿产资源的需求，美国逐渐重视全球矿产资源的争夺。一战后的巴黎和会期间专门派出矿产原料特别顾问，第二次世界大战前，美国制定了战略矿产法(strategic MineralS Act of 1939)，开展重要矿产的战略储备，这也是美国赢得战争的明智之举[9]。

第二阶段：第二次世界大战后，美国明确关键矿产资源的战略地位。二战后，美国经济迅速发展，成为世界上实力最强的国家之一，这一时期美国矿产资源的消耗已超过了其资源基础，加上苏联的威胁，美国加紧了关键矿产资源的争夺和控制。1951年，杜鲁门成立了总统材料政策委员会，1952年该委员会提交的著名的“佩利报告(Paley Report)”则成为了影响冷战期间美国的资源政策的重要转折，佩利报告明确指出美国须从全球战略角度解决可能出现的矿产供应安全问题[10]。20世纪70年代爆发的两次石油危机让美国更加关注矿产资源安全，并不断地完善矿产资源的相关法律法规体系，1980年美国国会通过了《物资和矿物原料国家政策、调查和开采法》。此外，美国还从全球化供应角度采取系列措施解决矿产安全供应问题，包括：通过跨国矿业公司海外投资控制资源国的开采和生产、与加拿大和墨西哥签订北美自由贸易协定稳定矿产资源的供应等。

第三阶段：第三次工业革命以来，关键矿产资源的争夺加剧。随着美国高技术产业的发展，矿产资源的需求也从传统大宗矿产转向以稀有金属为代表的“三稀”矿产，美国积极根据新的矿产资源需求调整矿产的立法以及评估关键矿产的储备和安全管理问题，2010年美国科学技术委员会成立了危机矿产和战略矿产供应链委员会(CSMSC)，以加强矿产供应链分析。此外，随着中国经济的崛起，在矿产资源需求上与美国存在不可避免的竞争。2018年中美间发生的史上最大规模的贸易摩擦以及随后全球爆发的新冠疫情，都将美国对关键矿产供应链安全风险的关注推到了一个新的高度，并对全球其他国家、产业产生了深远的连锁反应。

2 美国关键矿产供应链安全风险防控体系建设

2.1 关键矿产供应链风险管理流程

供应链风险管理本质上是一种决策过程，是对供应链风险的识别、控制和处理，通常包括风险识别、风险分析和风险应对[11]。关键矿产供应链涵盖了矿产从开采到最终形成终端消费品过程中所涉及的所有活动。关键矿产供应链也是一条物流链、信息链、资金链和价值链。关键矿产供应链风险管理流程的基本框架如图1所示，其中，风险识别是风险防控的首要关键步骤，关键矿产供应链安全风险防控重在预防、要在治理。具体来说，在供应链安全风险发生之前，要着手进行监测、识别、评估和预警等工作，主动及时识别关键矿产供应链在开采、冶炼、加工、利用、回收和再加工等环节来自政治、经济、技术、法律、资源等方面的风险因素，从标准、方法、指标等层面构建风险预警体系，尽可能避免或者降低关键矿产供应链安全风险的发生，而对于无法避免的供应链安全风险则要采取有效的风险应对措施，如应急响应、风险控制等，力求将风险损失降到最低。在供应链风险解除后，开展跟踪观察，督促供应链风险规避措施的实施，同时及时发现和处理尚未辨识到的风险。

图1 关键矿产供应链风险防控的基本框架

2.2 美国关键矿产供应链风险识别

近年来，作为高科技制造业的关键原材料，关键矿产资源的国际竞争愈发白热化。美国将关键矿产供应链安全提升到国家战略高度，不断审查、识别其关键矿产供应链风险。特朗普政府在2017年和2020年颁布两项行政命令(13817号和13593号)，要求美国内政部和商务部跨部门合作，开展关键矿产供应链的风险识别、评估、应对等一系列行动[12]。拜登上台后不久，即签署了《美国供应链》行政命令(2021年2月)，启动对美国关键领域供应链的全面审查。

2.2.1美国关键矿产供应链风险识别方法

风险识别就是风险管理主体通过各种方法来系统地、连续地查找和描述可能存在的风险，主要的识别方法包括情景分析法、专家调查法、流程分析法等。在特朗普和拜登政府关于关键矿产供应链安全的多项总统行政命令中，均部署落实了各联邦政府的具体任务，包括美国商务部、国防部、教育部、能源部、国土安全部、劳工部、内政部等，通过调查这些亲自参与关键矿产战略流程环节的各部门，统计、筛选和归类汇总美国矿产供应链面临的常见风险。此外，包括智库专家、领域专家在内的相关专家、行业人士也为供应链风险的识别提供了专家建议，例如：著名美国智库兰德公司的专家为美国参议院能源和自然资源委员会的听证会提供了《美国对关键材料的进口依赖与行动建议》的证词报告[13]。

2.2.2美国关键矿产供应链主要风险来源

2021年6月，白宫发布《百日供应链审查报告(100-day-supply-chain-review-report)》[14]作为拜登总统《美国供应链行政令》颁布后续举措，其中美国国防部完成关键矿产的供应链评估，美国国防部从武装冲突和非武装冲突两大前提下，分别评估了美国关键矿产供应链面临的主要风险来源。非武装冲突的风险详见表1，武装背景下美国关键矿产供应链面临的风险则主要包括：美国无法生产各种外国来源的关键矿产、美国工业萎缩以至于没有相关生产能力、战略储备不足。虽然武装冲突时期造成的伤害程度很大但主要因素却很单一，但美国国防部认为，在过去十年里，和平时期关键矿产供应链中断的频率和强度都在加强，这些风险因素更值得关注。

表1 美国关键矿产供应链主要风险来源(非武装冲突情形下)

2.3 美国关键矿产供应链风险分析

美国高度重视关键矿产供应链的风险分析，从底层的数据治理、风险评价方法形成了一套较完整的关键矿产供应链风险分析架构。

2.3.1构建关键矿产风险分析数据平台

过去几十年来，美国不仅在关键矿产的理论框架和研究方法上积淀多年，也注重涵盖矿产资源全生命周期的数据收集，美国地质调查局搜集了全球100多个国家80多个矿种的相关信息。在美国矿产资源战略的制定及应对矿产资源的供应链风险分析中，这些矿产数据资源价值凸显，通过矿产资源的储量、开采量到矿产品的产量、贸易、消费流向、二次回收利用等各方面数据的流通并链接供应链流程，使得这些信息成为美国关键矿产供应链风险防控情报产生的重要生产资料。

美国地质调查局是美国自然资源的主要管理部门，拥有强大的全球矿产资源信息。早在1993年其就开展网络地质信息服务建设，经过20余年发展，建立了相对集成的地址信息服务系统，即矿产资源在线空间数据系统(Mineral Resources On-Line Spatial Data)，其涵盖了丰富了有关矿物资源数量、质量、结构和空间分布等方面的70余个子数据库，包括：矿产资源数据系统(Mineral Resources Data System,MRDS)、国家地球化学数据库、国家地质年代数据库等[15]。其下属的国家矿产信息中心是美国地质调查局开展关键矿产全球供应、需求和流动信息研究的主要部门，该中心主要的数据有全球矿产商品数据库(Data by mineral commodity)、国家矿产数据库(Data by country)、矿产物流数据库(Material flow data products)。此外，美国人口普查局还提供矿产消费贸易数据。除政府数据外，矿产二次供应商以及矿业咨询公司也拥有丰富的商业专有信息，例如烷烃资源公司(Alkane Resources Ltd)的矿物商品回收数据、英国Roskill矿业信息咨询公司的合成石墨数据等。

2.3.2不断完善风险评价指标体系和评价方法

鉴于美国政府对关键矿产的高度重视，过去数十年间美国政府机构及学者开展了深入的关键矿产供应链风险评价的理论和方法研究。表2列出了对美国关键矿产供应链风险评估起到重要作用的方法体系。

表2 美国关键矿产供应链风险评价重要指标和方法

早在2007年美国国家科学研究委员会采用包含关键矿产供应链风险和供应约束两个一级指标的二维评估模型开展美国关键矿产的评价，参照这个指标模型，美国能源部根据与能源相关的矿产的评价目标构建了供应风险和清洁能源重要性(需求量和可替代性)两个一级指标的风险评价体系，并将相关风险评估结果发布在《危机矿产战略2010(Critical Materials Strategy Summary 2010)》。2016年，美国科学技术委员会成立的危机矿产和战略矿产供应链委员会(CSMSC)发布新的关键矿产研究方法，打破了二维评估矩阵的思路，将界定分为早期预警评估(Early Warning Screening)和深层次分析(In-Depth Analysis)两步，在不同阶段关注不同的评价指标，该评价体系更加关注关键矿产对经济重要性的影响，包括生产集中度风险、市场规模变化、价格变动的影响等，对后续美国关键矿产清单的推出奠定了方法基础。

值得关注的是，美国地质调查局国家矿物信息中心物料流部门总监内达尔·纳萨尔(Nedal Nassar)等人在美国关键矿产供应链风险分析中的持续研究在美国内政部2018年发布的最新版关键矿产清单、2021年拜登政府的《百日供应链审查报告》等在美国关键矿产战略中起着积极作用的重量级报告中都有提及[19]，内达尔.纳萨尔也是2018年发布的最新版关键矿产清单的第二撰写人。在关键矿产供应链风险分析中，内达尔.纳萨尔通过物料流分析跟踪矿产资源及其矿产品在全球贸易中的转移情况，并引入净进口依赖度指标(进口矿产减去出口占国内消费百分比)研究了矿产资源的供应链的外国依赖度和垂直整合能力，该指标是美国地质调查局量化国外来源的关键矿产潜在供应终端风险的重要依据，此外，内达尔.纳萨尔在此基础上采用情景分析法评估矿产需求降低和矿产供应增加等不同策略对净进口依赖度下降影响的潜力，并据此为可能受到供给中断影响的工业部门进行风险提示。此外，国防部还开发了矿产风险评估工具——战略材料评估和风险地形学(strategic materials assessment and risk topography, SMART)，以评价战略和关键材料供应链中的国内和国际关键节点，这些站点的初级提取和加工的产能以及与下游制造部门的关系等。

2.4 美国关键矿产供应链风险应对举措

2.4.1完善供应链管理的法律保障

美国早在第二次世界大战前就开始制定关键矿产的储备政策，之后逐步制定了《战略和关键矿产法》、《美国矿产安全法》等多项法案。自特朗普执政后，关键矿产供应链风险问题成为美国关注的一个重大国家安全问题，通过行政命令、法案修订等手段不断强化供应链安全审查，通过规范管理流程提供矿产供应链风险管理效力。2020年10月，特朗普签署《解决依赖外国关键矿物对国内供应链构成威胁，并支持国内采矿和加工业》的行政命令(13593号)，宣布实施国家紧急状态并动用《国防生产法》等措施扩大国内采矿业[20]。2020年12月，美国国会在2020能源法案(Energy Act of 2020)中通过了对美国能源政策的首次广泛更新，其中第VII条(“关键矿产”)第7002条(“矿产安全”)指出内政部长需指派美国地质调查局局长至少每3年审查和修订用于评估矿物临界性和美国关键矿物清单的方法[21]。

2.4.2建立危机应对的组织结构

美国对矿产供应链的研究有着较长的历史，2010年美国国家科学技术委员会成立了关键矿产和战略矿产供应链委员会(critical and strategic mineral supply chains，CSMSC)，开展关键矿种的界定评估研究。为应对美国面临的关键矿产供应链挑战，2021年1月，美国能源部(DOE)宣布成立矿产可持续发展部(Division of Minerals Sustainability)，旨在保障美国关键矿产资源的供应链安全，使美国能源和制造系统更加清洁、弹性和安全。拜登政府在发布《百日供应链审查报告》后即宣布成立由商务部长、交通部长和农业部长领导的“美国供应链中断工作组”(supply chain disruption task force)，作为政府应对经济复苏面临的供应链挑战的第一步。

2.4.3采用多组合策略增加矿产供应链的弹性

美国迅速地从“开源”和“节流”两方面采取多组合策略加强关键矿产供应链的重构，详见表3。加大矿产资源勘查，扩大资源开采边界，瞄准深海、太空的矿产资源不断开发新的探测技术和设备。强化全球供应链，打造多元化供应渠道，通过建立协议和更牢固的贸易关系，降低对关键矿产单一供应商的进口依赖，打造高韧度的关键矿产供应链。减少关键矿产资源的利用，推进关键矿产资源的回收、再利用、再循环、替代与综合利用等环节的科技创新，依靠技术进步促进资源的“节流”。

表3 美国关键矿产供应链风险应对的主要策略

3 美国关键矿产供应链安全风险防控的典型案例分析与经验总结

3.1 典型案例

早在奥巴马执政期，美国就已经高度关注稀土供应链安全问题，2014年美、日、欧诉中国稀土WTO争端案裁决中国败诉并取消稀土出口配额管理。特朗普执政后，更加关注整个稀土供应链的脆弱性，并从政策、产业、技术创新等全方位推动稀土供应链的“去中国化”。为了更清晰地阐述美国关键矿产供应链安全风险管理体系，本研究以稀土为例，归纳总结了自中美贸易摩擦以来，美国稀土供应链安全风险识别、分析、应对举措，详见图2。在供应链风险识别上，美国地质调查局数据显示中国稀土储量占全球38%，供应占全球总量的90%，美国对中国稀土的单一来源依赖已经成为国家安全的高风险因素，随着中美关系恶化，稀土可能成为其“卡脖子”问题。美国参议院、众议院多次举行稀土听证会、口头辩论会等，地质调查局等联邦政府、兰德等智库机构、高校和公司的稀土专家等都为稀土供应链风险管理提供了专业建议[30]。在供应链风险分析上，作为关键矿产中重要的一部分，稀土的风险分析也贯穿在关键矿产分析的每一份评估报告中，美国对中国稀土的净进口依赖度达100%。在应对举措上，美国除恢复本国的稀土矿开采外，还通过与澳、加建立联盟，加大稀土资源调查、开发，积极开展稀土的回收、替代技术研究、参与稀土国家标准等各项举措重整稀土供应链。

图2 美国关键矿产—稀土供应链风险管理框架

3.2 经验总结

美国对矿产供应链风险的关注和研究历史悠久，从矿产供应链风险扫描、风险量化评估、关键风险点的措施应对等形成了系统性的关键矿产供应链风险防控经验，总结起来主要有以下几点：

a.建立供应链风险管理的常态化工作机制。风险防控是一个动态的过程，新的法规、技术或应用场景都可能导致风险的变化，也会导致原来的风险防控体系失效，因此美国开始了持续、多部门的关键矿产资源风险管理，美国内政部、国防部、商务部等矿产资源攸关的政府部门都建立了矿产供应链风险定期评估工作机制，并各司其职地落实着维护矿产供应链安全的措施。美国地质调查局从90年代就持续开展矿产资源监测、勘探、评估等。美国国防部长期关注军事相关的危机矿产研究。近年来，根据特朗普行政命令(第13953号)，美国内政部、商务部等协商开展美国关键矿产供应链的风险评价并提呈国会，并每隔半年更新评估。2020年12月，美国地质调查局响应总统行政命令发布了第一份《美国对关键矿产的外国依赖调查报告》报告[31]。

b.制定精准靶向的风险管控清单——关键矿产清单。科学制定清单，盯住重点矿种、重大风险。除在战略层面高度重视关键矿产供应链安全外，美国还通过“清单制”开展精准的风险识别和管控。美国自21世纪以来高度关注关键矿产，先后于2008年、2010年、2018、2021年发布了动态的关键矿产清单。最新由美国内务部发布的关键矿产清单涵盖50种关键矿产。此外，美国国防部开展了更广泛的“战略和关键矿产(strategic and critical materials)”的监控，包含了250多种矿产。

c.强调数据和情报在风险管理中的重要性。美国《国家情报战略》中提出情报界要开发并维护获取和评估数据的能力，以提高情报识别、分析和预测的能力。2020年底特朗普推出的大流行援助和支出计划法案要求美国地质调查局加强矿产资源信息监测，要像能源部预测石油需求一样预测金属需求量，并要求美国情报机构编制中国海外矿业投资年报。美国长期获取的矿产信息为量化关键矿产供应链风险、矿业跨国公司的投资和经营决策等提供了充分的信息服务。

4 启 示

美国、欧盟、中国作为当今世界前三大经济体，在关键矿产资源需求上存在明显的竞争与合作关系，全球围绕关键矿产供给与保障的博弈已经全面展开。美国在其关键矿产供应链风险管理中，将中国作为最主要的“敌人”，大肆渲染中国威胁论，使我国的关键矿产海外获取面临严峻挑战，“源头断供”的风险加剧，从近年各国的举措中都可以看出，例如：欧盟更新扩大其关键原材料清单(2020年)；刚果金将钴归为战略性金属，钴矿权利金从2%提升至10%，并对超额利润征收50%的税；印尼禁止镍矿石出口等。

我国关键矿产资源供应形势严峻。根据我国自然资源部2020年10月发布的《中国矿产资源报告2020》显示[32]，我国2/3以上的战略性矿产资源储量在全球处于劣势，对外依存度高。我国应结合现阶段我国实际情况，积极借鉴美国在关键矿产供应链风险防控与治理方面的成功经验。

第一，加强关键矿产的顶层设计，像对待粮食安全一样重视关键矿产供应链安全。矿产资源是现代工业的“粮食”，作为拥有十三多亿人口的大国，要把“矿产资源安全”上升至与“粮食安全”同等高度，吸收传统能源安全框架的经验教训，聚焦国家重大需求，客观准确研判国际政治经济形势和我国高质量经济发展中对矿产资源的短、中、长期战略需求，从立法、国家战略角度制定关键矿产供应链战略。建立我国关键矿产资源供应链风险治理体系，识别分析可能导致关键矿产供应链风险的场景、风险属性、依赖关系及相应的应对准备程度，将分析转化为具体的行动。

第二，着力提升关键矿产供应链弹性，提升我国战略性矿产资源全球整合能力。加强我国关键矿产资源战略储备，构建矿产资源国内国际双循环的实施路径，合纵连横，搭建强大的矿产资源网络，进一步扩展资源边界，建立多元化供给渠道，为供应链构建保护屏障。深化和加速“一带一路”关键矿产供应链共同体构建，推动“冰上丝绸之路”建设，积极参与北极治理，扩展海洋、太空等矿产勘探新空间。

第三，强化科技创新支撑。以全球能源转型及高端制造回归为契机，加强关键矿产的勘查、采矿和选冶的技术创新，加大稀贵金属的综合利用新技术和高温合金冶炼铸造工艺研发，引导产业链和供应链向高附加值环节转型并研发应用于军工、航空航天、交通运输、通信和能源等高技术领域的新材料、新性能；开展共生、伴生关键矿产的提炼回收、循环利用及可代替品的研究；积极探索5G网络、区块链、无人机、人工智能勘探等新技术在矿产资源中的融合应用，加快缩小矿产利用关键设备与国际先进水平的差距，为建设制造强国提供高精尖的新型原材料，为未来引领全球资源利用占领高地。积极参与和主导矿产相关国际标准，及时总结推广“中国标准”(例如国际标准化组织稀土技术委员会(ISO/TC298))，进一步提高国际话语权，以标准保障我国在全球的竞争力和控制力。