优化城市营商环境路径探析——以重庆市为例

唐 姣

(上海政法学院 法律学院，上海 201701)

根据2019年和2020年世界银行发布的最新营商报告显示,我国已连续两年位于全球营商环境改善最大的经济体前十行列。在2020年世界银行的10项评估指标中,我国有8项指标排名上升，如：办理建筑许可证、保护中小投资者、办理破产、跨境贸易、纳税、获得电力等，其中：办理建筑许可排在第33位，是上升名次最多的指标。营商环境水平的提升一方面得益于互联网+政务服务水平的提升和国家出台的有关优化营商环境的相关文件；另一方面，中国营商环境法律制度已经初步形成了以《优化营商环境条例》为主干，其它部门相关规定为枝叶，地方优化营商环境的专门立法为枝干的体系。重庆市也于2021年正式实施《重庆市优化营商环境条例》，该条例以全面优化营商环境为基础，致力于提升重庆市营商环境水平。基于以上背景，比较分析重庆市与成都、北京、上海、广州先进城市营商环境水平各项指标的差异，剖析重庆市营商环境存在的问题，提出优化重庆市营商环境路径，以期与其它先进城市的水平看齐。

1 营商环境的理论内涵

目前，学界对于营商环境的理论内涵尚未达成统一意见，大部分学者在文章中引用的营商环境的内涵来自世界银行所出具的《全球营商环境报告》中关于营商环境的理论。在该报告中，将营商环境定义为一个经济体内的市场主体从开办到注销企业的周期中所需的重点步骤中耗费的时间和成本的总和，例如：纳税和保护投资者等。也有学者将营商环境分为营商软环境和营商硬环境两类，但在普遍意义上优化营商环境的研究就是提升营商的软环境，该观点认为营商硬环境包含的是不易变更的物质环境，而营商软环境则是指政策、法律法规等制度。笔者文中营商环境则是指市场主体在社会中进行日常的经营活动时会涉及的制度和社会条件。

2 重庆市优化营商环境成果

习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境。”[1]重庆市从2018年开始便先后出台有关营商环境的相关政策法规，于2021年7月正式实施《重庆市优化营商环境条例》。该条例共5章80条，分别涉及了市场环境、政务服务和法治保障等方面。根据国务院2021年11月印发的《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，重庆市成为我国六大创新试点城市之一。目前，重庆市在法治化营商环境及完善政务环境方面取得如下成效。

2.1 法治化营商环境不断完善

优化营商环境三大评价要素：一是国际化，二是便利化，三是法治化。法治化是优化营商环境中的核心要素，只有在法治保障的环境下，才有公平有序的竞争市场。在法治保障方面，重庆市收获了以下成果：其一， 2019年设立西部首家破产法庭，以便清理社会上的过剩产能，帮扶困境中的企业重获新生。根据重庆市高院的数据显示，破产法庭运用当下的网络实现了互联网会议的日常化，累计召开互联网听证、债权人会议220多次。在2019与2020年先后发布了全国首例《重庆市法治化营商环境司法评估指数体系》，全国首份“法治化营商环境司法保障评估报告”指数体系被列入年度市级重大改革项目复制可推广计划。其二，面对新冠肺炎疫情，重庆市在本地及时制定了具有针对性的措施，降低企业经营成本，缓解企业压力。企业贷等制度也在后疫情时间点为各企业营造了更为良好的营商环境，激发了市场主体的活力。其三，借鉴北京、上海、广州优化营商环境的先进经验，出台相关文件，聚焦于企业生命周期，针对11个重点领域提出了30项改革任务、100条改革措施。同时，对全市涉及营商环境的现行有效的行政规范性文件、其它政策文件及地方性法规进行了全面清理。其四，与四川首次协同制定优化营商环境条例，这次协同立法也是对全国人大常委会所提出的地方要“围绕区域发展战略和特点做好协同立法”的很好回应并落实，本次协同立法按下了建设双城经济圈的加速键。

2.2 政务环境不断优化

重庆市政务服务凭借互联网的便利，服务水平有了极大提升，具体表现在以下三个方面：一是针对群众，优化各项服务。重庆市推出“渝快办”平台，对不动产的权属证书启用了电子版本，明确电子版本与纸质版本具有同等的法律效力。据统计，重庆市现存电子版不动产证明313万份，并且数字还在不断增长中。同时，设立企业也可以全程网络办理，各项申请资料实现流水线式管理；打造电子税务局，实现了纳税人可一键报税功能。这一系列措施不仅为政府部门减压，也为企业和公民减少了大量时间成本，降低了设立企业所需要的费用，激发营商环境中市场主体的活力。二是实行“一个企业一个证件”的改革。与四川联手，加速推进“跨省通办”“川渝通办”等服务，加快建成成渝经济圈。三是政务数据共享，打破数据共享的瓶颈，依托大数据为企业画像，对政府的各项政策进行精准推送，让中小企业能及时了解相关政策。

3 重庆市优化营商软环境存在的困境

在2020年的中国296个城市营商环境的报告中重庆市成绩排在前十名。该报告的评估指标共包括六个，在一级指标中软环境指数权重最大，占比达到四分之一，市场容量和生态各占五分之一，社会服务、基础设施分别占十五分之一，成本占十分之一。选取以下4个先进城市的六项指标与重庆市进行比较，具体数据如表1：

表1 五大城市营商环境六项指标排名

从表1数据中可以看出重庆市与其他城市相比较，在基础建设、市场总量及社会服务这三大板块中排名不相上下，但在软环境的排名上与成都、北京和广州这三大城市的差距较大，重庆市排名落后。该评估报告中软环境的评定标准采用权重占比相同的四大类：人才吸引力、投资吸引力、创新活跃度和市场监管。因此，重庆市营商环境软环境排名的提升可从以上四大类进行提升与优化。可将人才吸引力与投资吸引力这两大类存在的短板概括为市场主体获得的重视感不足，营商环境的创新活跃度则与重庆市建设数字政府所取得的具体成效紧密联系，最终概括出重庆市的营商软环境现存的短板是以下三方面：

3.1 市场主体获得重视感不足

市场主体获得重视感不足的成因分为以下两方面：一是中小企业融资难、融资贵。以重庆市合川区为例：2019年重庆市合川区各项存款余额较去年相比增长了10%，贷款余额同比增长了16.6%[2]，但还是有企业反映在经历重重审批得到科技型企业知识价值信用贷款额度后银行不认可，企业耗费大量时间最终却无法得到贷款。融资难且融资贵的问题仍然是民营企业发展中的一大拦路虎，中央和地方政府为解决这“最后一公里”的问题都陆续出台了支持民营企业的文件，但是，文件最后的执行却是一大难题。缺乏质押或抵押物的中小企业很难获得信用贷款，造成了营商环境市场活力不足的问题。二是外来投资者对投资环境不满。何成茜曾对重庆市的外来客商进行问卷调查，[3]调查显示：重庆市的外来客商对重庆市的政务环境(具体表现为政府的办事效率、政府的服务是否标准、外来投资的审批手续是否便捷等)不太满意。虽然重庆市目前各区县都简政放权，但实际上“放管服”的改革只在少部分区县取得了成功，企业办事倡导“最多只跑一次”的理念还未完全实现。

3.2 构建数字政府功能不完善

目前，重庆市数字政府建设虽已取得阶段性成果，但在加强业务应用协同创新和完善政府数据治理体系方面仍然有上升的空间。在业务应用协同创新方面，政务应用的共享和协同创新力不足，跨领域跨部门应用的场景也不够丰富，且绝大多数情况下是为贯彻数据开放而实行的开放，未达到实际要达到的效果。对于政务数据治理体系缺失则是由于各个区县和各个部门之间信息化的发展不平衡而导致的，跨区域的数据共享难，数据的多方采集和重复采集造成数据系统所存数据冗杂从而造成政务平台集合的数据广度、力度和深度都有所不足，以上缺陷都在一定程度上阻碍了数字政府的建设进程。在政府数据治理方面，数字政府的各大功能对于数字弱势群体的人文关怀也并未得到很好的体现。

3.3 监督机制不健全

在各个地方政府的“放管服”环节中监督环节尤为重要。目前，重庆市对于市场监督的不健全体现在理念上和监管方式上。在理念上，政府部门管理人的监管思维需要转变，管理人就目前看来是缺乏常态化的监管思维的，只注重暂时的监管不能解决根源上的问题。在监管方式上，责任主体由于未精准施力导致在事中事后的执法过程中，很难找到所存在的更深层次的问题。对于政务系统内部监督的不健全则体现于政务人员的懒政和怠政。就内生动力而言，行政人员积极履行职责动力一部分来源于强烈的职业责任感，而另一部分则来源于政绩考核的机制，若机制不完善则会导致其对地方行政官员的内在驱动力不足；在外在约束上则表现为地方行政官员的责任的产生与实施的行政行为的效力是同时产生的，对地方行政官方的问责机制若异化，则有一定的概率导致少部分官员在履行职责上倾向于消极的不作为或者是被动的服从状态，如果地方官员不积极履行行政职责，那么，前期营商环境优化积累的资源和优势将会部分流失。[4]

4 重庆市优化营商软环境路径

重庆市优化营商软环境可从以下三方面进行：从深化金融改革和优化政务环境入手提高市场主体的获得感；从转变构建数字政府的理念着手完善构建的数字政府功能；在各个地方的“放管服”环节中监督的欠缺则要从内外两方面分别解决。具体如下。

4.1 提升市场主体的获得重视感

4.1.1 深化金融改革

深化金融改革可从以下两方面进行：其一，转变传统金融机构单一关注抵押和质押的观念，扩大保证方式。保证方式的多样化(如：信用保证、企业主的信用及未来的现金流保证等)进一步让中小企业获得贷款更为便捷，以便激发市场活力。其二，实施差异化监管。在内部的绩效考核中提高民营企业融资业务的占比，正向激励银行向中小企业贷款。在银行行长和信贷员的终身责任制度的基础上，健全民营企业贷款尽职的免责制度以及容错纠错机制。对于优秀的民营企业的贷款利率在政策上实施利率倾斜机制，同时，对企业融资过程中所产生的附加费用进行清理和规范，以便激发市场资金池的活力。

4.1.2 优化政务环境

为弥补各区县参差不齐的信息化水平短板，需优化互联网+政务所配套的软件和硬件，同时，借鉴先进地区的政务服务系统，如：上海的“一网通办”。在宏观层面上，深入开发互联网+政务平台营商软环境的优化潜能，并逐步实现“最多跑一次”政务理念，同时，运用大数据的数据共享功能以及定位功能，聚焦数字政务弱势区县以便高效实现发达区县的数字经验共享；[5]在微观层面上，各区县可在地方政务大厅中为小规模企业提供免费的数字教育，同时，完善有关电子签名、电子档案等相关法律法规。

4.2 转变建设数字政府理念

建设更好的数字政府，转变建设数字政府理念，将数据治理转为城市治理。目前，政务部门的数据主要还是服务于本部门的工作，工作人员应当认识数据治理的核心是运用大数据便捷的处理城市治理工作，还应当打破数据共享的壁垒，促进部门大数据转变为业务数据。一方面，增加政务数据资源共享的范围，以便其更好地与政府的业务职能相融合；另一方面，转变政务数据共享模式，让数据共享不受地域限制使各部门更好地协同办公。

4.3 提高市场监督管理水平

为营造良好的营商软环境，一方面，需要对外部市场进行有效的监管；另一方面，则是要强化政务系统的监督。

4.3.1 强化外部市场监督

从监管理念上而言，摒弃扁平化的监管思维模式，建立空间化、立体化的监管思维，对市场责任主体的监管是一个持续的、全面的、过程的监管。对事前、事中和事后都需要进行全过程的监管，以便维持整个市场秩序的公平和稳定。同时，针对重庆市目前行政执法较为薄弱的领域，依照新修改的《行政处罚法》，清理并完善相应的地方性法规和规范性文件。

4.3.2 强化政务系统监督

强化政务系统的监督不仅需要从政务系统的内部监督管理入手，对其外部监督也同等重要。具体而言，提升政务系统内部监督管理，需要依靠双重激励机制。一方面，可运用刚性手段对存在懒政问题的行政官员进行教育，利用奖励机制调动行政人员履职积极性；另一方面，在实体上的奖励需要考虑满足行政人员精神和物质上的双重需求；在程序上则要将奖励机制公开透明化，让每个行政人员得到奖励的机会均等，最重要的是要严格按照奖励机制进行考核。[6]政务系统的外部监督则是需要运用政务评价机制。由于社会主体对行政系统的监督更为尖锐、客观且监督成本低，所以，政务评价机制主要依靠社会监督。同时，社会主体进行评价时应当注重经济效益原则，例如：在同等收益的情况下，企业成本越少，评定当地的政务服务水平越高。除此之外，政府还可引入第三方专业的独立评估机构，以年为单位对政务系统进行评估，以彰显评估的专业性与客观性。