党内关系：党内法规的调整范围*

段占朝 潘牧天

提 要：党内法规的调整范围是党内关系，党内法规不调整党外关系。党内法规的调整范围仅限于党内，但其调整的后果可能间接影响到党外，但这是党内法规适用结果的“外部性”问题。党内法规调整范围的内部性特征不否定党规对全社会的引领作用，并不阻碍党内法规的成熟制度为其他组织、民主党派或国家法律所借鉴、吸收、转化。党内关系经党内法规调整而形成党规关系，党规关系不是一元的、简单的，而是多元的、复杂的。党规关系是由我国经济社会发展状况决定的，并受中国特色社会主义民主政治和法治理论等意识形态和政治法律制度的影响和制约。因此，党规关系是发展变化的，不存在静止不变的党规关系。党规关系追求和谐统一和党内秩序稳定，这也是党内法规调整党内关系的价值所在。

研究党内法规调整的范畴问题，可以借鉴具有法治共性的法律调整的概念。一般而言，所谓法律调整，是指按照经济基础的要求和一定社会需要，为确认、保护和发展对统治阶级有利的社会关系，运用一系列法律手段，对社会关系实行的有结果的规范性调整。在阶级社会中它是主要的社会调整形式。其特点：一是统治阶级运用国家权力对社会关系所进行的有目的、有组织、有保证、有结果的规范性调整；二是通过仅仅为法所专有的法律手段系统来实现的。不同的部门法“在不同的领域、针对不同的行为和情况，以不同的方法和手段，对社会生活的基本方面实行着法律调整”。作为我国执政党的法治规范，党内法规对党内关系的调整具有不尽相同的涵义。

借鉴法律调整的概念，所谓党内法规调整，是指按照党领导经济社会发展的要求和党的自我建设的需要，为保持党的先进性、纯洁性，提升党的长期执政能力和水平，确认、保护和发展对执政兴国有利的党内关系和党内秩序，运用党内纪律和责任手段，对党内关系实行的有结果的规范性调整。

一、范围论：党内法规调整的是党内关系，不调整党外关系

党内法规的调整范围是指党内法规调整和规范的党内关系。厘清党内法规的调整范围，有利于调整和规范相应的党内关系，进一步促进党内关系的规范化、制度化。

（一）党内法规的调整范围：党内关系

党内法规调整的是党内关系，而不包括党外关系。党内法规确认和调整党内关系的结果便是“党规关系”，党内关系经党内法规调整从而形成党规关系，即党规关系是党内法规调整党内关系的产物。党内关系是党内法规调整的对象，党规关系是党内法规调整的结果。“党规关系是党内法规调整党内关系的产物”的命题至少说明三个问题。第一，党内法规是党规关系产生的前提。如果没有相应的党内法规存在，就不可能产生党规关系。第二，党规关系不同于党内法规调整或保护的党内关系本身。党内关系有很多，有些不宜由党内法规进行调整，如党员个人之间的私人关系。党内关系只有受党内法规调整之后，具有了党内法规性质，才成为党规关系。如监督主体和监督对象之间的党内关系，只有在监督时受党内法规调整才形成党规关系。第三，党规关系是党内法规的实现形式，是党内法规的内容（行为模式及其后果）在现实党内生活中得到具体的贯彻。党规关系是党员之间、党组织之间以及党员与党组织之间受党内法规调整并符合党内法规的关系。

（二）党规关系三要素：主体、内容与客体

所谓党规关系，是指党内法规规范在调整党员、党组织的行为过程中所形成的具有党规上权利义务形式的社会关系。党规关系是党内关系的主观形式。就其主观形式特征而言，它属于上层建筑范畴，就其内容而言，它涵盖党内各领域各方面全过程的党内关系，就其实质而言，它体现了全党的意志。党规关系的构成要素有三项：（1）党规关系主体；（2）党规关系内容；（3）党规关系客体。党规关系主体是指党规关系的参与者，即依法享有权利（权力）和承担义务的当事人。党规关系主体有两类，即党员和党组织。党规关系内容是指党规关系主体双方的权利（权力）和义务。党员干部和党组织对党员而言，他们之间形成权利义务关系；党员对党员干部和党组织而言，他们之间形成权利义务关系。党规关系客体是指党规关系主体之间的权利（权力）和义务所指向的对象。党规关系客体的种类主要是行为，包括作为或不作为。

党规关系是以党规上的权利（权力）、义务为纽带而形成的党内关系，它是党规规范（规则）“指示”的规定在事实党内关系中的体现。没有特定党规关系主体的实际党规权利（权力）和义务，就不可能有党规关系的存在。在此，党规权利（权力）和义务的内容是党规关系区别于其他社会关系（如法律关系、社团组织内部的关系）的重要标志。

（三）党内法规调整范围的党规依据

现行《中国共产党党内法规制定条例》第三条对“党内法规”概念进行了界定，明确了党内法规调整的范围即党内关系：“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。”根据该条对“党内法规”概念的界定可知，党内法规调整的事项范围包括党的领导和党的建设活动。前者调整党在全面领导过程中发生的各种关系，即具有领导和推进国家治理体系和治理能力现代化的重要特征、主要功能和价值追求。后者调整自我建设活动中发生的各种关系。对“党的建设活动”的调整属于党内关系自不必言，但对于“党的领导活动”的调整是否属于党内关系，学者们有不同理解，有的认为有党外关系也有党内关系，有的认为党内法规调整和规范党内各方面关系。笔者同意后一种观点，一是因为党内法规是中国共产党制定的适用于党内的规章制度，因此不调整党外关系；二是因为党的领导虽然是全面领导，有时会涉及党外关系，但这属于党内法规适用结果或效果上的外部性即制度溢出效应问题，而不是党内法规调整范围、调整对象的问题。每项制度都会对适用对象产生直接影响，而在行为的后果上往往会不可避免地对非适用对象产生间接影响，只不过这种间接影响有时候大有时候小罢了，对非适用对象产生的间接影响这种现象，可以借用经济学上的概念称作“外部性”或者“制度溢出效应”。党内法规制度的适用同样会对非适用对象产生间接影响的外部性问题，党内法规制度适用效果上的外部性表现为正外部性（或外部正效应）和负外部性（或外部负效应）两个方面，好的或积极的影响属于外部正效应，坏的或消极的影响被称为外部负效应。不能因为党内法规制度的适用间接影响到党外关系，就认为党内法规也调整党外关系。比如：对党员个人进行纪律处分时，该党员的家属也许会因此感到有这样或那样的不适，甚至会产生负面情绪或负面影响，但那是受纪律处分的党员家属个人思想上的问题，而不是党内法规制度对其直接适用的结果。当然，有关执纪机关更不能将党内法规适用于党员家属而对其进行纪律处分。

（四）党政联合发文：实现党的全面领导与党内法规调整范围的衔接、协调

值得一提的是，党内法规调整党内关系而不调整党外关系，是就党内法规的调整范围的规定性而言的，由此也确定了党内法规的适用范围限于党内，一方面对人的适用即适用对象限于党员个人和党组织，这也是党内法规的对象效力；一方面对事的适用限于各类党务，即党的领导和党的建设活动。换句话说，党内法规不能适用于中国共产党之外的组织和个人。

但这并不意味着其他组织、民主党派不能参照党内法规的规定进行自身组织或政党的自治或治理，也不意味着国家不能够将党内法规的成熟制度和规定转化为法律。比如：企业和非政府组织可以把党内法规的制度和规定转化为企业的规章制度或组织章程予以遵守，民主党派可以把党内法规的制度和规定转化为民主党派自己的制度进行党内治理，国家也可以通过法定程序把党内法规的成熟制度和规定上升为法律。

中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。中国共产党的领导范围具有全面性，涉及我国的方方面面，党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导范围的全面性决定了党在领导过程中在党内和党外形成了一系列关系，主要分为两大类即党内关系和党外关系，党在领导过程中形成的党内关系属于党内法规的调整范围自不必言，但党的领导过程中在党组织、党的领导干部与党外的主体之间也会形成党外关系，这种党外关系是否受党内法规调整的问题，不同学者有不同认识。但学者们普遍认为，党内法规对党的领导事务的调整和规范，主要是：依据党的领导法规依规领导，“规范党的领导理念、领导制度、领导体制、领导干部和领导方法”，“将领导主体具体化、职责任务清单化、工作运行机制化、保障措施制度化”，即主要在于对党的领导权的运作和“领导程序”进行规范，以提升党的领导能力和水平，提升党的执政能力。而对中国共产党的执政党和领导党的地位和身份、对党的全面领导的确认和宣示，则是通过宪法和法律法规予以实现。笔者认为，在落实党的领导责任、领导具体事务的过程中，需要对党的领导行为和党内责任主体与党外主体之间的关系进行二元区分，一方面，在是否落实和履行领导主体责任和义务，以及在领导过程中是否存在失职失责失范、违规违纪违法的问题上，即对领导行为的规范和控制问题，应适用党内法规予以评判并根据评判结果予以处理，这属于党内法规调整范围的问题；另一方面，领导行为的运作过程中，党内责任主体与党外主体之间形成的关系不适用党内法规调整，因为党外主体不是党内法规调整的对象，不宜对其适用党内法规予以规范和控制。但在现实生活中，不宜将党的领导行为和党内责任主体与党外主体之间的关系截然割裂开来或对立起来，党政联合发文现象的发生，其中一个重要原因就在于此。党政联合发文，就把党的领导权力行使、行为后果承担和主体之间的关系等党的领导权的运作全过程予以规范和调控。

二、类型论：党规关系类型具有多元化、复杂化特征

党内法规调整的党规关系不是一元的、简单的，而是多元的、复杂的。根据不同的划分标准，党规关系的类型主要包括以下几种。

（一）纵向（隶属）的党规关系和横向（平权）的党规关系

按照党规主体在党规关系中的地位不同，党规关系分为纵向（隶属）的党规关系和横向（平权）的党规关系。纵向（隶属）的党规关系，是指在不平等的党规主体之间所建立的权力服从关系。如：党员与党员干部之间的关系、党员与党员领导干部之间的关系、党员干部与党员领导干部之间的关系、党员与党组织之间的关系、党员干部与党组织之间的关系、党员领导干部与党组织之间的关系、上级党组织和下级党组织之间的关系、中央和地方各级党组织之间的关系。横向党规关系，是指平等主体之间的党规关系。如：党员之间的关系、党员干部之间的关系、党组织之间的关系等。

（二）执规关系，党内监督关系，纪律处分（处理）关系和问责关系

按照党内权力配置、党内权力性质和权力运行方式、目的的不同，党规关系分为执规关系、党内监督关系、纪律处分（处理）关系、问责关系。执规关系，即执规主体在执规过程中行使执规权而在执规主体和执规对象之间形成的权利（权力）义务关系。党内监督关系，是指党内监督主体在监督过程中行使监督权而在监督主体和监督对象之间形成的权利（权力）义务关系。惩戒关系，是指党内执纪主体依规对违纪党员或党组织进行纪律处分或处理，问责主体对失职失责的党员或党组织进行问责，而形成的权利（权力）义务关系。惩戒关系分为纪律处分（处理）关系和问责关系。纪律处分（处理）关系，是指执纪主体对违纪党员或党组织进行纪律处分或纪律处理而形成的权利（权力）义务关系。问责关系，是指问责主体对失职失责的党员或党组织进行问责，而形成的权利（权力）义务关系。

（三）调整性党规关系和保护性党规关系

按照党规关系产生的依据、执行的职能和实现规范的内容不同，党规关系分为调整性党规关系和保护性党规关系。调整性党规关系，是基于党员、党组织符合党规规范的行为而产生的、执行党内法规的调整职能的党规关系，它所实现的是党规规范（规则）的行为规则（指示）的内容。调整性党规关系不需要适用党规惩戒，党规主体之间即能够依规行使权利、履行义务，如：各种依规建立起来的党规关系。保护性党规关系，是由于违规违纪或失职失责行为而产生的、旨在恢复被破坏的权利和秩序的党规关系。如：党内监督关系、问责关系和纪律处分关系、纪律处理关系。

（四）党的领导的党规关系和党的建设的党规关系

按照党内法规调整的内容的不同，党规关系分为关于党的领导的党规关系和关于党的建设的党规关系。《中国共产党党内法规制定条例》第三条规定，党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度的总称。党的建设党规关系，是指在党的建设活动中形成的各种党内关系。党的领导党规关系，是指在实现党的领导活动过程中形成的各种党内关系。

（五）静态的党规关系（应受调整性党规关系）和动态的党规关系（实际调整性党规关系）

按照党规关系是否受党内法规的现实调整，党规关系分为静态的党规关系和动态的党规关系。静态的党规关系，是指党内关系只是基于党内法规的规定而成立，在现实上并没有受到党内法规的实际调整。静态的党规关系又称作应受调整性党规关系。现实中，不管是否受党内法规的实际调整，党内法规主体之间都存在一种静态的关系，这种静态的党内关系大致有两种情形：一种是符合应然要求而成为一种理想的、健康的党内关系，这种党内关系有助于保持党的先进性，有助于永葆党的生机和活力，有助于党的长期执政；一种是不正常的、落后的党内关系，这种党内关系影响和弱化党的先进性和纯洁性。对于后一种党内关系，必须现实地受到党内法规的调整，必须进行党的自我革命，通过建设性调整和惩戒性调整，保持并与时俱进地提升党的先进性和纯洁性。这种经过党内法规调整的党内关系，具有动态性特征，这种经党内法规现实性调整的动态的党内关系又称作实际调整性党规关系。因此，所谓动态的党规关系，是指党内关系实际地受到了党内法规的调整，从而维持、实现党内关系的正常化，有利于保持先进性和纯洁性，有利于提升执政能力和水平。党规关系是静态和动态的结合，符合党内秩序应然要求的、理想的党规关系是党内法规的价值追求，党规关系一旦偏离正常化轨道，就必须通过党内法规予以动态调整，从而恢复党规关系的正常化和纯洁性，实现党内秩序的健康和稳定。

三、决定论：党规关系由经济社会发展状况决定，并反作用于经济社会发展

党规关系和经济社会发展状况之间是决定与被决定的关系，同时，党规关系还具有相对独立性，并对经济社会发展具有反作用力。

（一）党规关系由我国经济社会发展状况所决定，并随着经济社会发展而发展

我国经济社会发展状况决定着党规关系的状况。社会主义初级阶段的社会性质、最大国情和经济总体上进入新发展阶段的时代特征、最大实际决定着党规关系的总体状况，党规关系的安排、规范和调整应尊重经济社会发展规律和现实状况，应体现和有利于促进经济社会发展。党规关系不是一成不变的，而是随着经济社会发展而不断发展变化，但必须保持与经济社会发展状况的适应性，保持党规关系的先进性。

党规关系的先进性也是中国共产党的先进性的必然要求。中国共产党代表着中国先进生产力的发展要求，代表着中国先进文化的前进方向，代表着中国最广大人民的根本利益。中国共产党的性质宗旨以及在全社会各领域的先进性，要求必须有先进性的党规关系与之相适应，这种先进性不仅体现在其本身是先进的，而且要求能够代表先进生产力并有力地促进经济社会发展。在近代中国100多年的救国道路探索中，中国共产党之所以能够脱颖而出并取得革命的胜利，就在于中国共产党及其安排的党规关系在中国当时特殊的经济社会发展历史阶段具有先进性，新中国成立后的建设和改革之所以能够取得节节胜利，也在于中国共产党始终能够与时俱进地安排、规范和调整先进的党规关系，使其与我国经济社会发展状况相适应，并随着经济社会发展而保持同步的先进性。

（二）党规关系受中国特色社会主义民主政治和法治理论等意识形态以及政治法律制度的影响和制约

党规关系受经济社会发展状况决定，并不意味着其不受其他因素的影响。党规关系在形式上属于思想关系，属于上层建筑范畴。我国上层建筑范围内的意识形态和政治法律制度的历史方位、发展阶段、文明程度等深刻地影响并制约着党规关系的状况，总体上在“平衡—不平衡—平衡”中运行，并且多数时间、主要特质是平衡，一旦党规关系和意识形态、政治法律制度之间失去平衡，变得不适应，就会产生危机从而需要变革，而变革适时且有效的话，会重新达到平衡。这就是党内法规制度调整的重要价值所在。党内法规制度通过调整党内关系，使其与意识形态、政治法律制度相得益彰，从而有效地服务、促进和实现经济社会全面发展。

中国特色社会主义进入新时代，习近平法治思想将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系当中，在法治轨道上同步推进党和国家治理体系和治理能力现代化，充分体现了党内法规受我国政治法律制度的深刻影响。甚至在某种程度上说，党规关系已成为引领上层建筑的风向标和导向，因为中国共产党在中国的执政党和领导党的地位和身份，决定了党规关系在上层建筑中具有代表性、引领性，党规关系体现、引领上层建筑中其他思想关系和政治关系健康发展。党内法规规范、调整着党组织和党员的思想和行为，其所形成的党规关系体现了党的先进性和纯洁性程度，体现了党的执政能力和水平，体现了党内法规与其他上层建筑的适应性程度，体现了党对经济社会发展的领导科学化程度和对生产力发展的促进程度。

（三）党规关系对经济社会发展和意识形态、政治法律制度具有反作用

党内法规调整的党规关系具有相对独立性，其一旦形成就会产生一定的惯性，并对意识形态和政治法律制度产生反作用，甚至影响到经济社会发展。当党规关系正常化、和谐化并与其他意识形态和政治法律制度相协调时，就会保持和提升党的先进性和纯洁性，不断增强党的创造力、凝聚力、战斗力，确保党对经济社会发展的全面领导，并发挥党总揽全局、协调各方的作用。反之，党内法规调整的党规关系僵化，并与其他意识形态和政治法律制度相抵触或不相协调时，就会阻碍经济社会发展。

因此，在新发展阶段，贯彻落实新发展理念，加快构建新发展格局，推动经济社会高质量发展，满足人民日益增长的美好生活需要，务必推动党内法规调整的科学化，规范和调适健康稳定的党规关系，并使其始终保持与时俱进的品格，不仅使党规关系与其他意识形态、政治法律制度相适应，而且有利于党对经济社会发展的全面领导和对生产力的促进作用。

四、价值论：党规关系追求和谐统一和党内秩序稳定

任何一种党规关系，都由至少两个因素构成，它们之间存在对立统一关系。党内法规调整的目的就是求同存异，寻找最大“公约数”，减少不正常的、不和谐的、甚至对立的因素，维持、增进和谐统一的因素，从而确立、维护和调适党规关系正常化、纯洁化，倡导和弘扬同志关系，避免和排除庸俗化的关系。在此基础上，建立和维护健康稳定的党内秩序，保持党的先进性和纯洁性，从而保证党的路线方针政策的充分贯彻和真正落实。

党规关系的和谐统一应当以“人民至上”为价值原则，以“人民利益”为价值基础，以“群众路线”为价值实现方式，这是马克思主义人民立场在党内法规调整中的集中体现和原则要求。党内法规对党规关系的调整，要从党规制定和党规运行、静态和动态、理论和实践相结合的视角，实现党规关系在“人民利益”基础上的和谐统一，即党规关系是否和谐统一，最终要以人民的立场观点和方法在实践中予以检验。在全面开启中国特色社会主义现代化的新征程上，调整党规关系要以有利于促进经济社会的高质量发展为根本目标，以有利于贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为根本要求。