技能社会的政策构建研究

□瞿连贵

习近平总书记于2017年2月6日主持召开中央全面深化改革领导小组第三十二次会议，审议通过《新时期产业工人队伍建设改革方案》，将产业工人队伍建设作为实施科教兴国、人才强国和创新驱动发展战略的重要支撑和基础保障，纳入国家经济社会发展议程。同年10月18日召开的党的十九大报告中明确要建设宏大的知识型、技能型、创新型劳动者大军，将技能型劳动者建设上升为国家战略方针。2021年4月召开的全国职业教育大会明确提出建设技能型社会的战略设想，确立技能社会的内涵为国家重视技能、社会崇尚技能、人人学习技能、人人拥有技能[1]。从提出建设技能劳动者到建设技能型社会，意味着国家建设技能社会的意图愈益明显、政策目标更加明确。在此影响下，对技能社会的理论探讨也日渐增多，进入学者关注的范围。依循技能型社会建设的国家理解和设想，有研究者从社会发展视角出发，认为从学历社会转向技能社会、强化技术技能人才培养是新时代中国经济社会发展和全面建设小康社会的重要战略选择[2]；还有研究者从职业教育与技能型社会建设的内在关系出发，探讨了技能型社会建设的时代背景、价值追求及实施路径[3]。需要注意的是，如何形成支撑有力的政策环境是技能社会建设的基本条件和重要保障。然而，对该问题的研究还鲜有涉及。为此，本文以政策理论为视角，从技能社会的政策构建这一视角出发，尝试分析技能社会政策构建的向度以厘清科学内涵；面向现实以梳理技能社会的政策进展；面向建成技能社会的长远目标以提出政策优化的思路。

一、技能社会政策构建的应然向度

相较于学历社会或文凭社会重视国民平均的受教育年限、知识社会注重社会成员对知识和信息的加工与运用，技能社会关注教育供给与社会需求尤其是技能需求的有效匹配。各国经济发展实践已经充分表明：技能是降低失业、消除社会不平等和减轻贫困的重要措施，技能开发是经济增长的驱动力量[4]。从内在逻辑来看，技能社会建设涵盖技能供给、技能应用、技能评价、技能激励四个关键环节。就此而言，技能社会的政策构建，需要遵循技能社会的内在逻辑，在科学社会政策理论指导下，围绕技能供给政策、技能应用政策、技能评价政策、技能激励政策四个向度，展开政策探索和实践，形成支持技能社会建设的政策环境。具体逻辑思路如图1所示。

图1 技能社会的政策构建向度

（一）逻辑起点：构建激发技能供给活力的政策

技能社会的构建，以形成有利于技能供给的政策环境为基础和起点。事实上，技能供给的政策既超越于单一的学校职业教育政策，也远远大于企业的职业培训政策，其涉及面向社会成员提供面向实践和职业的各类教育和培训服务提供者。技能供给政策面向现有和潜在劳动力，意在激活参与技能培养的内在动力。面向人人、面向技能、面向就业是技能社会技能供给政策的本质和核心指向。技能供给政策既涵盖一个国家的教育政策，又涉及企业的人力资源开发培训制度，更包含整个社会范围内的面向全体社会成员、服务就业和生涯发展、覆盖终身学习的相关政策。

（二）衔接途径：构建促进技能应用转化的政策

构建技能应用政策旨在促进社会成员将所习得的技能运用到生产生活中，以发挥技能的实际效用。理想的技能供给政策应该能够实现这样一个目标，即社会中的劳动者愿意学习技能和获得技能。而将所拥有的技能投入生产生活的关键在于，构建劳动者愿意应用技能以改进生产生活的政策环境。这便意味着，一个社会所培养的技能能否转化为实际生产生活中所应用的技能，还需要相应的有利于技能应用的环境支撑。这样的环境也是社会或个体主动应用所拥有技能的必要条件。促进技能应用的政策环境，至少应包括：一是具备技能应用的条件，涵盖生产领域的就业机会和生活领域的应用场景；二是技能培养与技能应用的无缝对接，也即所培养的技能是社会中所需要的技能；三是技能的回报率应高于技能培养的成本，且与相关要素回报率平衡。三者结合为劳动者应用技能提供了环境和动力。

（三）社会认可：构建科学有效的技能评价政策

科学有效的技能评价政策，既能促使技能供给向技能应用高效率转化，又能促进技能因持续应用而提升和积累。已有技能社会建设的实践经验表明：一个社会所形成和拥有的技能事实上并非均能投入实际的生产和生活中，会出现技能供需的失配，也即技能浪费。根据福斯特的研究，这种情况在规划型的职业教育模式中较为常见。将一个社会供给的技能最大限度投入应用中，关键是通过技能评价环节架起技能供给与技能应用的桥梁。具体而言，一方面是形成劳动者技能等级与收入水平衔接的社会性制度安排，旨在实现技能等级与收入水平相挂钩。另一方面，应将技能等级提升与劳动者职业生涯发展联系起来，原因在于应用型技术技能人才的成长发展是以职业能力和专业技能的提升为基础和前提的[5]，形成劳动者基于技能提升而实现职业生涯发展的模式。

（四）内源动力：构建提升技能激励效能的政策

合理的技能激励政策有利于最大程度上应用技能以发挥技能促进生产生活的功用。由于组织和个体大多遵循理性原则，构建合理的技能激励政策的关键在于创设制度性安排，对技能形成激励和引导。合理的技能激励政策是技能社会构建的内在要求，主要是发挥激励机制对组织和个体的引导作用，以为技能社会建设提供源源不断的动力源泉。具体而言，构建技能激励政策应处理好三个方面的关系：一是技能的物质性激励，涉及技能拥有者的社会性回报，物质激励直观上表现为技能的收入，关键在于技能的回报应与其他要素投入的回报率相当，确保激励是有效的；二是技能的发展性激励，涉及技能拥有者职权、职务和生涯的发展，要点则是随着技能积累和提升，技能拥有者获得物质收益增长和符号性收益；三是技能的社会性激励，涉及技能拥有者社会地位、社会身份和社会认可度的改善，关键则是社会层面崇尚技能、学习技能、拥有技能和应用技能氛围的营造。

二、技能社会政策构建的实践基础

地方政府早期加强技能人才政策的实践，为技能社会建设提供历史借鉴和参考。比如，人力资源和社会保障部办公厅于2015年7月21日转发吉林省人社厅等部门制定的《关于促进高技能人才成长的若干意见》，明确提出实施更加积极的技能人才政策。该政策从技能人才培养模式和体系、技能人才选拔和使用、技能人才激励等方面促进高技能人才成长发展，以建设高技能人才队伍。不难发现，以上政策实践围绕技能供给、技能评价、技能激励等方面构建政策支持，是推动技能社会建设的早期实践和探索，为国家出台技能社会相关政策提供经验基础。从现实情况看，技能社会的政策构建实践与探索可以概括为以下三个层面。

（一）国家层面：明确技能社会建设的国家意图和总体框架

技能社会建设属于国家改革发展的总体战略，事关国家发展的顶层设计，体现国家意志，涉及经济社会发展的各个环节。建设技能社会是需要国家全面动员和推动的社会性系统工程。诚如人力资源和社会保障部出台的“技能中国行动方案”所涵括的技能体系政策、技能供给政策、技能评价政策、技能激励政策四个环节，具体包括健全政策制度体系，实施技能提升、技能强企、技能激励等专项行动（见表1）。

表1 “技能中国行动方案”中技能社会的政策内容

从国家战略意图看，在技能供给的工具设计时，已然注意到职前教育和培训与职后培训及终身培训有机衔接，以此实现技能培养的持续性并涵盖终身发展。将学制教育、学徒培训、岗位技能竞赛、职业技能提升等多种实现路径加以整合，以为技能培养和更新提供多样化的路径支持。在技能激励环节，着重从社会风尚营造、收入待遇提升、社会地位提高、职业发展空间四个方面共同发力，既体现出对技能的社会回报，更体现出对技能的社会认可，以此营造尊重和崇尚技能的社会氛围。在技能评价环节，注重与现有政策体系融合。比如，将技能掌握情况视为国家职业资格或技能等级认定的主要标准，注重融入构建国家资历框架的长远规划之中。又如，将技能水平与薪酬水平和岗位认定挂钩。

（二）区域层面：确立技能社会建设的区域路线和重点任务

在国家政策治理体系中，中央、省（自治区、直辖市）、县（区、市）是三个关键行政层级。学者对职业教育反贫困政策的分析发现：国家层面的政策重在谋划全局，省级层面重在结合实际具体化，县级层面重在抓落实；随着行政层级下移，政策的作用空间和自主调整空间逐级收缩，县级及以下乡（镇）主要根据上级制定的政策负责具体执行[6]。省级层面政策具体化的过程意味着立足当地实际加以探索和创新。在技能社会建设中，国家创新政策供给模式，积极尝试教育部和省级人民政府共建模式。以教育部和河南省共同推进技能社会建设为例，将试点目标定位在深化职业教育改革、打造技能强省、推进技能社会建设。为实现这一目标，进一步明确具体路线：营造崇尚技能的社会氛围、完善现代职业教育体系以提升技能层次、依托产教融合校企合作改进技能培训方式、提升技能培训质量、建立终身职业技能学习制度、在服务经济高质量发展和县域经济中应用技能。可以看出，河南模式侧重从技能培养层面架构技能社会建设的地方路径，为技能社会建设提出可行方案。

省部共建中的区域创新至少可以实现以下意图：一是有利于该政策在河南省域内的整体推动，激发试点活力；二是省域范围的整体试点，对于州市和县区而言，尚有政策创新空间，可以激活基层创新活力；三是通过省域的试点，形成职业教育服务技能社会建设的典型经验和案例，以推广运用。概言之，河南省的试点在国家技能社会建设的总体框架下，以技能培养为着力点，以职业教育改革创新为切入点，旨在探索形成技能社会建设的职业教育方案。

（三）行业层面：设定技能社会建设的具体方案和进度安排

构建技能社会宏大目标的实现，离不开具体行动的支撑。国家选择与经济发展、产业升级、结构优化密切相关的产业工人技能提升作为建设的专项项目，对于支撑高质量发展、优化社会人才结构、融合社会结构具有关键性影响。《新时期产业工人队伍建设改革方案》实施以来，党中央、国务院以及相关部委已出台相关制度文件50 多个、全国总工会出台相关制度文件20 多个；将2020年确定为产业工人队伍建设改革深化年、2021年确定为产业工人队伍建设改革提升年；全国技能劳动者超过2 亿人，高技能人才超过5000 万人，技能劳动者占就业人口总量的26%[7]。地方层面[8]，江苏省建立高技能人才和高素质党员双培养制度，在代表、委员、劳模等推选方面向一线职工倾斜，产业工人在新发展党员中占14%、在2021年候选省劳模中占45%，提高产业工人政治待遇和认同感；推动工人技能水平与薪酬等级挂钩以提高职工成就感；强化一线工人、技术工人和管理人员同等评价、享受同等待遇，建立技能人才和技术人才的融通互转渠道，试点技师和高级技师直接认定工作，改进技能评价。黑龙江省围绕技能提升，下达省级就业补助和职业技能提升行动资金39.7 亿元，开展职业技能培训65.9万人次，技能人才占产业工人的比例已达48.5%；基本形成培训、练兵、竞赛、晋级、奖励“五位一体”技能人才培养长效机制，促进企业增效益、职工提技能、全社会尊重的多方共赢格局。由此可见，立足产业工人技能提升，各地从技能培养、技能评价、技能激励等不同侧面加大政策创新力度，加快相关政策落地落细。

三、技能社会政策构建的行动逻辑

从历史发展规律看，在发展的不同阶段，社会对教育的期待及教育承载的社会功能是不相同的。就社会发展与教育功能变革的关系看：农业社会中教育所承担的主要职能是社会防范或社会控制职能[9]61，该阶段教育的对象极为有限、技能习得主要在劳动生产中完成；工业社会中教育所承担的主要职能是社会调适功能[9]66，教育对象大为拓展、技能通过专门学校和企业工作而获得；后工业社会面对新技术、新产品、新结构、新制度、新关系，教育改革是为了造就出推陈出新的人才，教育被赋予更新社会的功能[9]74，此时教育走向普及、技能成为个体适应和融入社会的内在要求。

在国家治理体系和治理能力现代化进程中，技能社会建设已成为国家全面动员和地方积极创新相互促进的社会性工程。撬动这一庞大社会工程离不开强有力的社会化动员，相应的政策则成为实现政府社会动员的主要举措，日益成为技能型社会建设的主要工具。从国家推动技能社会建设的政策设计看，已经呈现出国家统筹规划、区域整体推动和行业项目驱动共同发力的行动逻辑（见图2），构建了技能型社会建设的三大支柱。

图2 技能社会建设的政策设计逻辑

（一）完善顶层规划：引领技能社会建设

建设技能社会是一项系统工程，涉及技能供给、技能应用、技能评价、技能激励等关键环节，涵盖教育培训的技能支持度、经济发展的技能需求度、收入分配的技能体现度、社会回报的技能贡献度。对于这样庞大而复杂的社会系统工程，完善国家顶层设计是基础和保障。《人力资源和社会保障部关于印发“技能中国行动”实施方案的通知》（人社部发〔2021〕48 号）明确提出，“十四五”期间技能社会建设以健全技能人才培养、使用、评价、激励制度，建设制造强国、质量强国、技能中国为指引；实现新增技能人才4000 万人以上，技能人才占就业人员比例达到30%，东部省份高技能人才占技能人才比例达到35%，中西部省份高技能人才占技能人才比例在现有基础上提高2—3 个百分点[10]。从国家层面明确技能型社会建设的关键环节和主要目标，将技能型社会建设上升为国家战略，指明了技能型社会建设的方向。

（二）鼓励地方创新：推动技能社会建设

技能社会建设归根到底需社会各方面的积极参与。由于技能社会建设是适应经济社会发展新形势的现实需要，并无现成的可资借鉴的成功经验。在此背景下，依托地方开展试点是稳妥可行的。早在2017年7月1日，云南省人民政府着眼于主动适应经济发展新常态，紧扣云南重点产业发展需求，以提升劳动者职业道德和职业技能为核心，以创造技能人才红利为目标，制定出台《云南省技能强省行动计划（2017—2020年）》，旨在进一步提升劳动者技能素质，进一步加大职业培训力度，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境[11]。云南省的早期实践探索为技能社会建设提供了经验积累和基础。随着国家省部共建职业教育高地试点范围的扩大，在省部共建框架下，2021年2月1日，教育部和河南省人民政府联合印发《关于深化职业教育改革推进技能社会建设的意见》（豫政〔2021〕2 号），明确以树立崇尚技能为价值导向，优化技能社会建设环境，提升技术技能人才供给水平，打造深化职业教育改革和推进技能社会建设的河南样本为目标[12]。该项试点的启动意味着，技能社会建设从单一的地方实践转向国家统筹推动与地方实践创新有机结合的新阶段。

（三）推进行业项目：支撑技能社会建设

技能社会建设具有广泛的民众基础、涉及民生福祉，需要实实在在的建设载体，以产业工人技能提升为切入点，加以推动可以有效支撑技能社会建设。从现实国情看，工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家是基本的国情，工人阶级是国家的领导阶级，而产业工人是工人阶级中发挥支撑作用的主体力量，是创造社会财富的中坚力量、创新驱动发展的骨干力量、实施制造强国战略的有生力量；推进产业工人队伍建设改革符合国家性质的内在要求，是落实以人民为中心的发展思想和全心全意依靠工人阶级方针的重要体现，是实施制造强国战略、全面提高产业工人素质的客观要求[13]。选择产业工人队伍建设这一决定国家经济社会发展关键要素为切入点，推进产业工人队伍建设改革，有利于技能社会建设获得广泛的民众基础和社会影响。尤为关键的是，可以提供技能社会建设的典型经验和案例，以此凝练出技能型劳动者培育的可资借鉴的普遍经验。

四、技能社会政策构建的路径优化

相较于知识社会中知识和信息的转化运用具有基础性的作用，技能社会中的技能学习和应用已成为壮大中等收入群体、个体参与社会分工进而融入社会生活的基本条件。有序推动技能社会建设，应围绕技能供给、技能应用、技能评价、技能激励等关键环节，以此构建政策支撑环境，形成社会崇尚技能、个体学习技能、技能成就幸福生活的社会氛围。

（一）拓展政策生态链：技能社会的整体政策设计

构建技能社会需要系统化和整体性的配套政策。这些配套政策至少应有促进技能供给、技能应用、技能评价、技能激励等在内的且相互之间互为促进的一系列政策。通过系列的政策促动将社会崇尚技能、人人学习技能、技能成就幸福生活的社会共识落到实处，以此构建起技能社会的生态链条。

首先，完备的政策体系。技能社会建设涉及技能供给（教育和培训）、技能应用（就业创业）、技能评价（社会多方面的认可）和技能激励（技能提升和积累）。技能供给包括国家教育制度和技能培训制度，技能应用涉及教育培训供给与市场人才需求的匹配，技能评价牵涉收入分配以及技能在收入分配中所占的比重，技能激励涉及技能拥有者的发展空间、社会认可及获得感。结合当下实际，应重点加快技能应用环节的政策建设，旨在提升教育培训与人才需求的匹配度，使得不同层次的技能均能获得相应的社会性回报；改善技能回报的政策，提升技能在收入中的比重，并与相对应的学历资格相对等；优化技能积累政策环境，提升技能的社会认可度。

其次，协同的政策目标。政策目标是政策设计的根本指向和政策实施想要达成的后果。从国家和地方已经出台的政策看，就技能社会建设而言，虽然已经出台涵盖技能形成和积累的各个环节的相关政策，有的环节的政策数量也较多。然而，各环节的政策大多关注本环节的局部目标，没有真正站在“技能供给—技能应用—技能评价—技能激励”的整体来设计各环节的政策，需要围绕有利于技能形成和积累的整体目标设计相关政策。应以技能供给、应用和积累为总体目标，将所有政策意图均指向技能得到重视和尊重，以此提升政策的整体合力。

再次，互补的政策工具。政策工具服务于政策目标，基于特定实施情境的政策工具应是多样化的，彼此之间应为互补关系。从现有的技能政策看，以引导性或倡议性政策工具为主，缺乏必要的约束和规制；从政策工具的内容看，不同层级和不同区域的政策，很少基于自身实际而进行创新，大多为对上级政策的重述，难以提供区域特色，难以发挥不同层级的优势。应以政策工具的权威等级差异和特定内容的差异为重点，提升政策工具的互补性，发挥不同政策工具组合的整体效用。

（二）充实政策工具箱：拓展技能社会的政策路径

作为政策目标与结果之间的桥梁，政策工具的正确选择和科学设计是顺利实现政策目标的基本保证，在执行政策时，选用何种政策工具等问题对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响[14]。马特兰德（Matland）从政策实施环境的模糊性和政策涉及利益的冲突性出发，将政策的实施情境划分为四种情况，并给出每种情境中适用的政策工具的建议。具体为：第一，在低模糊性和低冲突的情境下，可以建立明确的目标和手段，建议使用权威性行政政策法律和法规；第二，在低模糊性和高冲突的情境下，对明确界定的目标或措施的分歧会产生影响，建议采取激励和制裁政策；第三，在高模糊性和低冲突的情境下，模糊政策的结果取决于一线人员，一线人员之间可能存在很大差异，建议实施实验性策略，使用持续的协调和学习；第四，在高度模糊和高度冲突的状态下，模糊的政策旨在认可旧的价值观或指明新的价值观，但政策冲突不可避免地导致对立团体不执行该政策，建议实施象征性和声明性的策略[15]。构建技能社会在国家体制和资源动员下，在公众广泛参与下，在不同侧面呈现出模糊性与冲突性的组合，应提供多样化的政策工具以适应复杂多样的政策情境。

首先，加大试点性政策。着眼于技能供给创新、技能应用创新、技能评价创新和技能激励创新等不同侧面，引导地方政府和行业企业积极展开试点，探索技能社会建设的不同路径，提供不同层面的可资借鉴的行动方案。

其次，稳定声明性政策。在国家政策设计层面，可将构建技能社会作为教育改革和人才培养创新的长远发展目标和方向。通过明确国家顶层的目标，为社会公众和相关群体提供明确的可预期的行动指南，以此引导社会群体的行动方向，同时还可以为各地积极创新和形成特色提供空间。

再次，引入激励政策。长远来看，构建技能社会需要在全社会形成崇尚技能、尊重技能、学习技能和使用技能的社会风尚。这一风尚的形成，有效的技能激励是重要环节。在现有对技能象征性激励（针对技能精英和一次性激励）的基础上，应逐步改进现有分配政策，增加技能分配在收入分配中的比重和贡献度。让技术技能人才成为壮大中等收入群体的主力军，使得技能社会建设与实体经济高质量发展有机融合。

（三）激活政策动力源：发挥不同政策的构建功能

政策具有不同的层级，不同的层级具有不同的优势。政策治理经验表明，层级高的政策权威性较高但创新空间相对较小。在技能社会建设中，需要发挥中央、地方和行业的积极性，激活政策创新活力，实现多层面的政策创新。

首先，借助地方创新完善政策。在国家顶层政策框架和意图已然明确的情况下，需要将这些顶层设计转化为地方的具体政策实践。地方在执行政策中，应结合当地实际情况加以调整，这也是地方政策创新和实践拓展的空间所在。地方创新可以将不同地区的具体情况反映出来，纳入政策实施和改进的范畴，从而上升为国家制度，实现“自下而上”的转化，发挥依托地方创新完善国家政策之功用。从已有地方政策看，重述和细化较多，结合地方实际在政策工具和手段的创新方面明显不足。应结合各地实际，从技能形成与发展的不同层面展开创新，激活地方创新活力。

其次，依托行业创新充实政策。产业行业集聚大批技能型劳动者，连接数额庞大的产业工人，是技能劳动者培养使用和成长发展的主要阵地。产业行业的有效参与，是技能社会构建的关键力量。产业行业具有自身独特性，各行业技能养成、技能积累和技能激励具有特殊性，通过行业创新，既可以找到技能社会建设的行业方案，又可以为其他行业的技能社会建设提供可资借鉴的办法。

再次，借助动态调整优化政策。从国家技能社会政策现有架构看，国家层面出台的政策具有框架性、方向性、引导性功能。在具体实施过程中，尚具有完善和改进的空间。而技能社会建设是一项系统性工程，更是一种新生事物，需要形成在试点中逐步调整完善的推进机制。

五、结语

技能社会建设是长期复杂的社会系统工程。加快技能社会建设的政策体系构建，应在厘清技能社会内涵向度基础上，加快技能供给政策、技能应用政策、技能评价政策和技能激励政策的供给，不同政策互为支撑和互相促进，为技能供给、技能应用、技能激励进而促进技能积累提供社会性制度保障。优化技能社会的政策供给，应巩固前期实践成果、吸收有益经验、明确政策思路、理解行动逻辑，着力从拓展政策生态链条、充实政策工具箱、整合政策动力源三个方面发力。应该看到，技能社会的建设属于新生事物，加之社会自身的发展性以及社会政策的复杂性，面向技能社会的政策构建需要更多的理论探讨和实践研究。就此而言，本文仅为技能社会政策构建的一个尝试。