治理视角下高职院校办学绩效评价的实践误区及纠偏理路

□江春华 胡赤弟

高职院校办学绩效评价改革既是职业教育理论创新的研究议题，又是高等教育内涵式发展的实践问题。党的十八大以来，我国高职院校办学绩效评价制度日趋改进，并在高职教育治理体系中发挥重要作用。但由于长期受到一些深层次、复杂性因素的影响，高职院校办学绩效评价改革依然存在一些亟待破解的难题。2020年10月，中共中央、国务院发布《深化新时代教育评价改革总体方案》，将教育评价改革与提高教育治理能力和水平相联系，提出“政府教育工作评价要科学履行教育职责、学校评价要落实立德树人根本任务、教师评价要践行潜心育人使命、学生评价要促进德智体美劳全面发展、社会选人用人评价要营造教育发展良好环境”[1]，为系统化推进新时代教育评价改革提供了可遵循的施工图。在建设高质量教育体系、增强职业教育适应性的新时代，如何更深层次地系统推进高职院校办学绩效评价改革、突出科学性和职业教育规律性，加快形成中国特色的高职院校评价体系，推进高职教育治理体系和治理能力现代化，是当前需要重点研究和迫切解决的大问题。

一、高职院校办学绩效评价的实践误区

（一）高职院校办学绩效评价的特殊性

近年来，各级政府一直高度重视高职院校办学绩效评价工作，出台了一系列推进高职院校办学绩效评价改革的新思路、新举措，深化“放管服”改革，推进“管办评”分离，积极探索政府科学开展高职院校办学绩效评价的新模式、新机制。与此同时，高职院校也在积极推进二级学院、职能部门、教师、教学、科研、学科专业、项目平台等多层次绩效评价改革，创新绩效评价理念和方式，推动学校办学绩效的稳步提升，提高学校高质量发展的治理能力和水平。高职院校办学绩效评价是高职教育评价的重要内容和方式，也是开展职业教育综合评价改革的切入口和有效抓手，牵引着高职教育治理体系建设。高职院校办学绩效评价是一项全面展示高职教育质量、促进高职教育治理的综合性评价模式，旨在指导高职院校遵循教育规律、聚焦发展战略，强化价值引领和贡献导向，推动学校科学办学、内涵式发展，办好人民满意的职业教育。

高职院校办学绩效评价是一种专业化、特殊性的评价，既不能照搬政府、企业的绩效评价制度，也不能移植西方国家高校的评价模式，而要注重职业教育类型属性以及中国本土高校办学的现实性。政府开展的是公共管理服务活动，绩效评价产出的是公共绩效，是社会属性在绩效评价中的反映，体现的是公共价值，以“人民本位”为价值取向，追求国家体制的稳定运行和维护社会公众的根本利益。企业开展的是生产经营活动，绩效评价产出的是生产绩效，是经济属性在绩效评价中的反映，体现的是生产价值，以“顾客本位”为价值取向，追求经济利润和生产效率。高职院校开展的是教学科研活动，绩效评价产出的是教育绩效，是教育属性在绩效评价中的反映，体现的是教育价值，以“学生本位”为价值取向，追求人才培养质量和社会贡献水平；其中，办学绩效评价是高职院校绩效评价的一种代表类型，同样合乎教育属性和教育规律。

由于高职教育发展的时代性、历史性和社会文化传统的巨大差异性，与西方国家高校评价模式相比，我国高职院校办学绩效评价的特殊性主要体现在办学体制机制和价值目标取向的不同。首先，办中国特色社会主义大学是我国高职教育发展的根本方向，扎根中国大地、坚持党的领导、贯彻党的教育方针是高职院校办学绩效评价的立足点，坚持“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”的根本任务是我国高职院校办学绩效评价的本质特征。其次，党委领导下的校长负责制是我国高职院校办学的根本制度，高职院校办学绩效评价要遵循中国特色现代大学制度体系，发挥党委领导的政治核心作用，激发校长治校、教授治学、民主管理的治理结构活力，构建中国特色现代大学治理体系，将制度优势转化为治理效能。最后，社会主义核心价值观引领下的高职教育价值目标是高职院校办学的价值取向，高职院校办学绩效评价要围绕办好人民满意的职业教育这个根本命题，以更加公平更高质量更大贡献为价值准则，彰显社会主义核心价值观，服务践行立德树人使命要求，增强职业教育适应性，建设高质量教育体系。

（二）高职院校办学绩效评价误区及反思

1.排名取向的办学绩效评价干扰高职院校正常办学。“以排名论一流、以排名论质量”“学校发展为排名、参加评价冲排名、竞争项目比排名”都是不可取的，大大刺激了以攀比为实质的劣性竞争，一定程度上干扰了高职院校正常的办学秩序和教育规律，甚至伤及办学使命和教育精神。事实上，排名系统直接或间接影响着高职院校办学的战略、政策、经费、生源、社会声誉以及教师的收入待遇、科研产出和校际流动。排名竞争导向下的学校办学与绩效评价的人本化倾向逐渐缺失，许多高职院校以及教师因为学校排名不高而错失很多发展机会，甚至被迫“边缘”“出局”。要警惕“排名陷阱”，淡化排名所带来的机械的量化效应和不良的竞争思维。

2.急功近利的办学绩效评价容易适得其反。当前，高职院校办学绩效评价掺杂了太多非教育性的内容，过于关注直接的成果产出，短平快的急功近利特征较为突出。尤其是在优胜劣汰的市场环境下，过于刚性的竞争机制容易导致高职院校办学绩效评价失衡，导致学校办学走向功利化，扩大“马太效应”，不利于高职教育系统的健康可持续发展。这直接表现为高职院校简单地把评价行为等同于办学行为，把评价标准（或指标）当成办学标准（或指标）。在高职院校办学过程中，评价机制没有与办学机制融合起来。高职院校往往将重心放在“考”和“评”上，忽视了评价在办学中的“建”和“改”。

3.趋同化的办学绩效评价模式难以促进高职教育治理。高职院校办学绩效评价模式普遍存在科学性、创新性不足以及特色不够鲜明的问题，尚未建立起与新时代高职教育现代化目标相一致的绩效评价体系，包括价值体系、制度体系、功能体系、内容体系、方法体系、实施体系、改进体系等等。同时，高职院校办学绩效评价运行过程也还未形成主体与要素协同的良好秩序，存在不平衡不充分不成熟的发展特征，由此出现“一把尺子量一切、一个标准评所有”的片面现象。尽管评价项目形形色色，究其本质仍然如出一辙。高职院校办学绩效评价改革需要进一步深化体制机制创新，充分体现高职教育治理现代化的要求，加快形成科学化、专业化的世界水平的评价体系和运行机制。此外，高职院校办学绩效评价需要开放式的留白，统筹兼顾，稳步推进，给教育创新和教育活力一些自由空间。

4.办学绩效评价结果应用偏差难以发挥有效作用。高职院校办学绩效评价既需要打造好的绩效评价指挥棒，更需要用好绩效评价指挥棒[2]。也就是要正确、科学、规范使用办学绩效评价结果。正如美国教育评价专家丹尼尔·L.斯塔弗尔比姆（Daniel L.Stufflebeam）所言：“评价本身并无好坏，只是我们没有把评价用好。”[3]一方面，高职院校办学绩效评价结果直接与办学质量、办学层次挂钩，甚至给学校发展下定论、分位次。绩效评价结果应当与学校下一步办学举措紧密结合，建立绩效评价的办学反馈与改进机制，切实提高办学治校的科学管理能力，从而发挥办学绩效评价促进办学、激励办学的良性导向作用。另一方面，高职院校办学绩效评价的结果应用往往实行重金奖励，有的绩效评价还实施末位淘汰，这极大偏离了绩效评价初衷。高职院校办学绩效评价应当通过建立合理的评价结果应用机制来广泛调动学校全体教师、行政人员的积极性和奉献热情，激发各主体的创造动力和创新活力，团结起来争相为提高办学质量作出应有贡献，发挥更大更充分的教育价值，办好人民满意的教育事业。

二、高职院校办学绩效评价的基点：发挥治理功能

高职院校办学绩效评价的重要作用不言而喻，但要从根本上破解高职院校办学绩效评价中的深层次顽障痼疾，必须充分发挥高职院校办学绩效评价的治理功能，将绩效评价作为提升学校治理能力的重要手段和实现方式，构建政府、学校、企业、社会多方协同的治理机制，产出更多更具标志性更有价值意义的办学绩效。

（一）绩效与治理的关系内涵

绩效是多维度的，是多种因素共同建构的产物，同时，绩效的建构是一个动态发展变化的过程。学术界对于绩效概念和本质的探求由来已久，主要存在两种观点：一是认为绩效是行为，强调投入；二是认为绩效是结果，强调产出。事实上，笼统地认为绩效是行为（投入）或者是结果（产出）都有失偏颇。完整的绩效应该是行为与结果的有机共同体，二者是互补共生的关系，所以，绩效包括做什么、如何做以及做得如何三个方面的内涵要旨。

治理是多层次的，是一个高层级、整体性、制度性的技术体系。詹姆斯·N.罗西瑙（James N.Rasenau）将治理定义为“一系列活动领域的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用”[4]。治理是一系列的制度及其执行过程而建立起来的结构化运行机制，治理机制的构建及其作用发挥是治理问题的核心。治理具有系统性、持续性、多样性、绩效性的基本特征。系统性是指治理是一个整体性的系统工程，强调在组织变革与制度安排上建立闭环机制；持续性是指治理是一个过程，是长期的、持续进行的而不是暂时的、断裂的过程；多样性是指治理的主体是多元化的，要求建立平等协同的伙伴关系，影响治理的因素也是多样的，要求治理的方式也要多样化；绩效性是指有效的治理有助于产生、提升绩效，并作为治理的评价依据。治理的主要功能是协调和促进，协调治理过程中的冲突和矛盾，促进治理结果的产生和创新。

Borman 和Motowidlo（1993）曾提出一个任务绩效和关系绩效的二维模型，用以区分或评估对于整体绩效的独立贡献[5]。笔者通过对绩效与治理内涵的解构和廓清，依据绩效的内涵在不同层面将绩效结构分为资源绩效、关系绩效、价值绩效三种类型，界定各类绩效的构成要素，明确资源绩效（财力、物力、人力）、关系绩效（权力关系、组织关系、人员关系）、价值绩效（教学价值、研究价值、创新价值）及其与治理行为之间的内在关联性和作用机理（见表1）。表明绩效与治理之间存在互动、耦合关系，具有内在的逻辑统一性。正如成颖利，杨柳（2020）指出，治理源于委托代理关系，绩效实际上是对受托人委托代理关系的评价，旨在推进其受托责任的履行，强调其责任的落实[6]。绩效是治理的结果表达，绩效的产生与治理的过程紧密相关，治理提升绩效，绩效促进治理，从而形成绩效与治理关系的良性循环和螺旋上升。绩效评价实质上评价的是治理能力，治理能力越强，治理行为越有成效，产出的绩效越多；绩效越多，也代表着治理水平越高。刘振天（2020）也同样认为教育评价的实质是治理，要着眼提升治理能力，优化评价体系[7]。

表1 绩效与治理的关系机理

（二）高职院校办学绩效评价治理功能发挥的逻辑与机制

高职院校办学绩效产生于办学活动，并且有一个持续累积的过程，将一般性的办学活动上升为关键性的治理行为（如重大决策、战略举措、组织变革、制度创新等），这个转变过程以及由此产生的办学绩效就是治理能力的体现，评价办学绩效实质上评价的是办学治理能力；同时办学绩效评价的对象也同样从一般性的办学活动转变为关键性的治理行为，办学绩效评价的指标设置与治理行为紧密挂钩，实际上就是来自于治理行为，由此将绩效评价转化为治理机制，推动办学绩效评价与治理机制的匹配和融合，就是发挥高职院校办学绩效评价的治理功能，从而建立正确的评价导向，从治理现代化的战略高度开展科学的办学绩效评价，构建办学绩效评价与学校治理之间的多点触发机制，提高高职院校治理能力和办学绩效。

评价具有治理的功能，是治理的工具，是治理实现目的的手段[8]。高职院校办学绩效评价是一个治理过程，治理成为高职院校办学绩效评价的重要取向。高职院校办学绩效评价主要围绕办学质量的全面提升，包括办学战略目标的制定与实现程度、办学活动的治理过程安排、办学资源的配置与使用效率等三个方面内容。发挥高职院校办学绩效评价的治理功能主要依据以下五项流程：一是客观、真实反映办学过程，收集办学信息，掌握办学动态；二是切实、有效诊断办学问题，改进办学治理行为；三是科学服务办学决策，及时调整战略目标和治理结构；四是优化资源配置方式，提高资源驱动治理的效能；五是促进办学监督，倒逼教育改革。实际上这也是高职院校办学绩效评价的五种治理方式，推动统计意义上的高职院校办学绩效评价真正转向教育意义，面向教育现代化和人的全面发展，坚定绩效评价为促进高职教育治理服务、为提升办学质量服务的鲜明立场。同时，构建治理型绩效评价模式，破除考核式绩效评价方式的弊端，推动学校绩效管理向绩效治理转变，真正发挥绩效评价治理功能，产出高职院校办学治理绩效，促进学校治理能力和水平的提升。

三、推进高职院校办学绩效评价科学化的实践理路

在加快推进高职教育现代化、建设高质量现代职业教育体系的战略背景下，当前高职教育评价存在的矛盾从根本上来说仍然是日益增长的高质量办学需要、科学评价需要与不平衡不充分不成熟的高职教育评价供给之间的矛盾。从规避高职院校办学绩效评价误区、破解高职教育评价矛盾的层面分析，提出以下几点推进高职院校办学绩效评价科学化的实践理路。

（一）回归教育本分和公共价值，遵循高职教育规律

坚持正确的评价价值取向，以社会主义办学方向和教育公共价值为基础，明确高职院校办学绩效评价的初心和目的是促进学校发展，促进每一个作为独立个体的学校自身的卓越发展和增值赋能。因此，推进高职院校办学绩效评价改革需要进一步强化落实立德树人根本任务，回归教育的本分和公共价值，办好人民满意的高职教育，而不是排行榜满意的高职教育。这就要求建立高职院校办学价值目标与绩效评价价值取向的匹配机制和传导机制，全面贯彻落实社会主义核心价值观和教育公共价值，强化高职院校办学绩效评价中的价值引领，以防评价过程中的价值偏离。高职院校办学绩效评价既要遵循评价的规律，更要遵循高职教育的规律。从各地各校发展实际出发，实事求是，推动科学化的绩效管理，充分发挥高职院校办学主体职能，构建评价为学校办学服务的工作导向，回归高职院校办学绩效评价服务办学育人的本位。

（二）尊重多元利益相关者诉求，发挥民主集中制度优势

高职院校办学绩效评价改革是一项极其复杂的、长久的系统工程，要促进多元利益相关者主动参与高职院校办学绩效评价，特别是广大基层教育工作者和师生群体，建立民主平等协商与信任的支持机制，尊重各方价值期望和利益诉求，凝聚评价共识，推进密切协作，充分体现多元价值诉求，并达到平衡。例如，重大教育评价决策要将校长、专家、教师、学生等主要代表群体纳入到咨询、讨论程序，广泛吸取各方意见和建议，科学论证后出台相关实施意见。再如，对于教学科研中难以量化评价或不具有可比性的问题以及评价过程出现较大冲突的时候，应充分发挥教学委员会、学术委员会等权威性、中立性的组织团体的评议与协调作用，并递交党政办公会讨论、决策，予以公示。通过民主的协商机制和严密的组织程序相结合，发挥民主与集中相统一的制度优势，公平公正保障各方利益相关者的权利与利益。

（三）增加科学有效评价供给，优化高职院校评价生态

每种教育评价方法都有其优势和弊端，都只是反映学校办学的一个或多个侧面，没有任何一种评价方法能够对学校办学过程和结果作出全面的、系统的、彻底的评价。在新时代推进高职院校办学绩效评价改革，不但不能减少评价，反而要增加评价供给，特别是科学的、有效的高职院校办学绩效评价供给，创新高职院校办学绩效评价的理念和方式，满足科学化高职院校办学绩效评价的客观实际需要，既走出政府单一问责式评价，又避免市场主体的胡乱评价。同时要建立高职教育评价准入与退出机制，严格审核各类社会性评价机构的资质，加强政府监管和市场监督的有机结合以及社会媒体评价的舆论治理，及时破除不科学、不合理的评价做法和导向，从而避免出现“评价失灵”和“市场失灵”的现象，优化高职教育评价的生态。

（四）紧扣高职院校办学目标定位，强化战略管理与协同

高职院校办学绩效评价要紧扣学校自身办学定位和发展方向，坚持战略导向，聚焦发展战略，强化战略协同。一是建立“学校—二级学院—基层组织—项目—个人”的多层次协同评价机制，形成战略导向下的链式评价体系，增强办学战略对绩效评价的指引作用，强化绩效评价对实现办学战略目标的积极作用，从而进一步明确学校的发展目标定位，把分散的办学举措聚焦到发展战略上，驱动学校办学内涵式发展。二是加大对高职院校战略内容和战略执行过程的评价，而不仅仅是对学校组织部门业绩和个人岗位绩效的评价，从而提升高职院校办学绩效评价体系中战略的分量，增强学校和教师对学校发展战略的理解与认同，推进高职院校办学战略管理。

（五）创新绩效评价模式，推进高职院校办学绩效评价结构性改革

加快推进高职院校办学绩效评价的结构性改革，创新高职院校办学绩效评价的多样化模式，看趋势、比增量，探索发展结构型质量而非结果型质量的高职教育体系。一是完善高职院校分类分层评价模式，根据各地高职教育体系和发展水平的实际与特色，分体制、分类型、分层级、分学科、分岗位，尊重差异，因校制宜，探索“一校一策”“一院一策”“一岗一策”等等个性化评价方案，和而不同、彰显特色。二是实施包容性评价方式，兼顾个性与共性，探索设置绩效评价的替代性方案和具体指标，建立多样性评价体系与专业化评价标准相统一的高职院校办学绩效评价模式，既科学制定评价指标，又丰富评价体系。三是创新底线评价与高质量评价相结合的评价模式，既兜住行为底线，又拔高发展目标。例如探索思想政治与师德师风的底线评价和教师工作业绩的高质量评价相结合的方式；探索高职院校党的领导与安全稳定的底线评价和高职院校办学服务贡献的高质量评价相结合的方式。四是深化贡献导向的评价机制，突出高职院校办学绩效评价中的战略贡献、教育贡献、价值贡献，强调贡献度和价值性，推动学校和教师发展从“苦劳”向“功劳”转变，并依此建立可控、持续、健康的激励与奖励机制，充分撬动学校办学和教师育人的动力与活力。

（六）规范使用评价结果，合理配置绩效资源

在高职院校办学绩效评价过程中，绩效评价的结果格外受到关注。评价结果的使用也是开展高职院校办学绩效评价的重要一环，关系到评价作用的发挥。高职院校办学绩效评价要进一步厘清并健全评价结果与资源配置、治理行为之间的多维多层关系，规范绩效利益的分配与再分配机制，建立合理、透明的利益链，不因评价而获得“超常利益”，也不因评价而获得“额外损害”，要让每一所学校、每一个教师主体都能获得平衡而充分的发展空间，拓展和激发其发展潜力，找到适合自身发展的路径和价值，产出更多的办学成果和更大的办学绩效，充分释放自主办学的生机活力，从而推动高职院校健康可持续发展。