关于部门整体支出评价体系优化的再思考

●王文才

部门整体支出绩效评价是预算绩效管理工作的组成部分，特指依据预算部门职能定位、中长期规划、年度计划等体现的该财政年度内的工作目标，利用绩效评价指标及标准和评价方法，对包括基本支出、项目支出在内所有财政性资金使用过程中所实现的产出和效果进行的综合性评价活动。

我国部门整体支出绩效评价概念的首次提出，出自2011年财政部出台的《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预〔2011〕285号），该《办法》明确规定了评价的工作程序及方法。在财政部2013年出台的《预算绩效考评评价共性指标体系框架》（财预〔2013〕53号）中，将绩效评价的内容集中为投入、过程、产出和效果等4个方面，包括28个评价指标。在2018年出台的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中，对部门预算整体绩效的衡量提出设计方向，要求“从运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力和服务对象满意度等方面，衡量部门和单位整体及核心业务实施效果”。鉴于部门整体绩效评价操作实践的需要和相关统一规范的缺失，按照《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）中“加快推进……绩效指标等标准化规范化”的相关要求，针对当前缺乏统一且操作性相对较强的共性指标体系的情况，亟待结合实际、因地制宜进行完善。

评价体系的优化完善，需要遵循问题导向的基本原则。从近年来各地的评价工作实践来看，在取得丰富经验的同时，也暴露了一些问题。相关问题主要体现为五点：一是部门预算支出内容庞杂、目标量化难度较高；二是目标与支出的线性对应关系不清晰，经济性、效益性评价难度较大；三是财政支出本身具有公共性、外部性、滞后性的特点，支出效益难以准确计量；四是基本支出与项目支出界线不清，项目支出涵盖一定数量的人员运转经费；五是目标指标值设定缺乏相应的依据和出处。针对这五个现存问题，本文尝试就评价核心的把握、评价思路的拓展、评价指标的设计、评价标准的优化等方面提出相应的改进路径，以便为提高部门整体支出评价工作质量提供若干有益的思考视角。

一、基本情况梳理专注“三条线”

基本情况梳理是部门整体支出绩效评价的第一步工作，而部门整体支出绩效评价则是部门和单位预算绩效管理的组成部分。《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》对部门和单位预算绩效管理提出了相关的要求，具体要求是“围绕部门和单位职责、行业发展规划，以预算资金管理为主线，统筹考虑资产和业务活动”。因此，本文尝试把部门整体支出基本情况的梳理工作归纳为对“职能线”“资金线”“业务线”这“三条线”的梳理。

第一条“职能线”梳理围绕“部门职能-职责分解-人员配置”，涵盖部门设立的历史沿革、机构设置、业务分布、任务计划、管理对象、服务范围等综合情况。从操作实施细节上来看，可从编委批复的部门“三定方案”、部门设定完善细化的工作职责、部门编制的工作规划、部门及其下属职能部门设定的业务岗位职责及其制订的年度工作计划等相关方面进行资料收集、分析、规整表述。值得注意的是，对部门规划的梳理应关注中长期发展规划的编制完成情况、分年规划内容的明确性和推进计划落实情况，年度工作计划则应关注常规性工作计划和重点工作计划制订的明确性，尤其是年度重点工作计划还需要从党委政府重点工作、政府实事项目等角度予以分类。

第二条“资金线”梳理围绕“预算管理和资金使用”，涵盖部门在预算编制、预算执行、预算决算全过程的情况。从操作实施细节上来看，先列示出近三年部门预算安排与执行情况总表，反映部门总体预算变动情况和执行率；再列示出评价年度分项目类型预算安排和执行情况表，反映结构式部门预算安排和实际执行情况；最后列示出专项项目预算安排和执行明细表，细化特定目标类项目的具体内容，反映精细化规范式三层架构预算编制和执行情况。其中，总表的列示可衡量和分析部门整体预算管理的精准性水平；年度分类预算可从人员类、运转类、特定目标类三个维度展示预算支出结构，进而为分析人均支出成本和机构运行成本（包括人员定额标准、公用经费定额标准）奠定基础；特定目标类（即专项项目）预算通过细化支出内容，可从预算编制的规范性、支出内容的合理性、标准依据的科学性等衡量部门预算编制精细化水平，与预算一体化建设中的固定标准和暂定标准相衔接。在列示清楚预算信息的基础上，再将“年度工作内容与预算资金”匹配起来，从计划执行和实际执行两个维度做好资金与项目内容的匹配：一是将年度工作计划梳理分解到相应职能部门，明确预算资金安排类型，并将实际工作内容完成情况与工作计划进行列表对比；二是关注工作任务实施的方式和完成结果的形式，可从政府采购、购买服务、科研课题和活动、资本性支出等角度归纳分析匹配。

第三条“业务线”梳理围绕部门“核心业务管理实施”，涵盖相应管理制度和办法、管理机制和监督体系的建设情况，以及部门“核心业务”全生命周期管理工作实施和开展情况，从而便于考察和验证部门履职所需的制度保障、机制保障、计划保障、措施保障等健全落实情况。例如，出版社对出版刊物读物课本的审查监督制度程序，卫健委对医生执业资格或执业道德行为的检查监督制度流程，应急管理部门对煤矿生产安全事故的监督检查制度机制、突发性公共事件应急预案等，财政部门全面实施预算绩效管理制度建设、落实推进计划、工作机制、工作要点、成果报告等。

梳理“三条线”的基本情况所需的信息采集渠道一般有两种：一是列出资料清单，资料提供方经常涉及被评价部门的综合科室、业务科室和财务科室，有时还涉及财政部门；二是有针对性地开展访谈，在对收集到的信息资料进行案头分析并形成相应问题的基础上，再对不同内设机构和不同部门进行有针对性的访谈。

总之，“三条线”的基本情况梳理是一个遵循“整体目标—部门活动—项目支出”的活动过程。这一过程，“三位一体”地将部门职责落实到部门战略目标和任务目标之中，进而细化为具体的活动和项目。因此，从本质上来讲也是一个验证成绩经验或查找不足之处的过程。在部门基本情况梳理清楚的前提下，才能深入开展部门整体支出绩效评价工作，真正发现有价值的问题点。因此，能否梳理并描述清楚基本情况，也体现了评价机构和评价人员的专业能力。

二、部门目标归纳关注“三要点”

预算绩效管理始终坚持目标导向，目标梳理归纳则是成为部门整体支出绩效评价的重要前期工作。为确保部门整体支出绩效评价所依据的绩效目标具备引领性特征，本文认为目标梳理归纳需要关注三个要点：第一，绩效目标应与职能、计划、项目相匹配，既要与部门职能、部门规划、年度工作计划一致，也要与年度特定目标类预算项目投入及项目分类属性特点匹配；第二，绩效目标应体现阶段、年度的特征，年度工作计划则体现了年度工作任务和部门具体目标，部门年度目标的设定应与部门规划中的阶段性或分年目标相结合；第三，年度目标应细化量化，与预算投入匹配，目标细化量化应从数量、质量、时效、成本、效益五个方面梳理。其中，数量目标的设置一般须与预算资金投入（或年初工作计划，因部分部门人员类经费占比较大）相匹配，先有绝对数、再有相对数；质量目标一般须与行业技术规范或者服务标准相匹配；时效目标一般须与工作推进时间节点相匹配；成本目标一般须与预算控制额、定额标准、支出标准等相匹配；效益目标一般须与部门履职职能、核心业务及其专项项目属性相匹配。目标值的设定还应与预先计划的、文件要求的、历史的、区域性的等行业水平相匹配，避免忽高忽低不合理的情况。

此外，在梳理归纳部门目标时，还需要注意的是：第一，目标表表式需要规范统一，应从目标类型、目标名称、目标值、目标值出处、目标值依据进行五个栏目细化量化列表列示，并从三级项目目标开始梳理清楚；第二，对一些部门职能及其业务涉及范围较广的，则可以考虑将主要的工作任务归集为一级或二级目标，在正文中描述清楚，三级目标则可作为附表展示出来。

总体来说，部门整体支出绩效目标的梳理应从总目标、年度目标、具体目标开始，体现目标的层次性。对一些部门业务涉及面广、公共产品和服务数量多的，归纳时应将目标从三级开始提级归纳，提炼时应与部门申报表相结合，厘清部门整体支出绩效目标与部门人、财、物、事之间的相关关系。

三、评价指标体系聚焦“四维度”

绩效评价指标体系设计是绩效评价工作的核心。一般来说，评价指标体系可参照财政部共性评价框架核心要素进行设计，并适当结合所在地方财政部门具体要求执行即可。但由于部门整体支出绩效管理尚缺乏统一标准，整体处于谋求突破提升的关键，而财政部现有共性评价指标体系的针对性和有效性评价有限，需要基于评价委托者的诉求和被评价部门特点，因地制宜完善细化二级和三级评价指标及评分标准，思考聚焦评价关注点、构建设计科学的共性评价指标体系。

要想使得部门整体支出共性评价指标体系符合实际操作需要，本文认为可以基于部门决策、部门管理、部门产出、部门效果等四个一级指标维度对评价指标体系进行设计，其中：

“部门决策”的二级指标应基于部门职能、部门规划、部门工作计划、部门预算计划、部门绩效目标、部门绩效管理机制等六个方面，按照“职能-规划-计划-预算-目标”的对应关系细化至10个三级指标。例如，对于“职责分解明确性”和“岗位职责明确性”这两个和部门职能有关的三级指标，需要以部门的“三定方案”和“部门职责分解分工表”作为评价依据，考察部门职能的设定以及部门分解到下属部门和单位的职责是否完整、清晰、合理。

“部门管理”的二级指标应基于核心业务管理、财务预算管理、综合事务管理三个方面，并按照“业务-财务-预算-人员-资产-政府采购-购买服务-档案-信息公开”的相互关系等细化为多个三级指标。例如，对于“预算执行率”“预算调整率”等和预算有关的三级指标，需要借助部门预决算报表来考察判断部门预算计划是否如期完成、是否存在大幅变动等问题。

“部门产出”的二级指标应按照数量、质量、时效、成本四个方面细化成若干个三级指标。在具体指标设计过程中，主要通过比较产出指标的实际值和目标值来判断部门提供的公共产品和服务是否保质保量、及时，并分析这个过程中是否存在资金浪费的问题。

“部门效果”的二级指标应按照社会效益、经济效益、生态效益、部门履职、满意度、可持续影响力六个方面细化成若干个三级指标。例如，“年度计划工作完成情况”这一与部门履职有关的三级指标，主要依据部门的年度工作计划文件和年度工作报告来考察部门计划工作的完成情况以及部门的重点工作是否合格完成。

按照以上步骤构建形成的部门整体支出共性评价指标体系框架具体如表1所示。

表1 部门整体支出共性评价指标体系框架

四、问题分析应当突出“五重点”

在完成评价指标体系及其评分标准的构建后，就可以依据评价指标体系进行评价评分和绩效分析，继而形成评价结论。在这一过程中，评价人员应关注评价得分和评价结论的客观性、公平性，统筹考虑被评价部门在行业内、区域内的实际履职成效与评价得分及结论的匹配性，从而发现该部门存在的问题。

遵循绩效分析过程中匹配对应的原则，问题分析则可以强调聚焦、准确和针对性，具体来说，分析重点应归纳为五个方面：

一是注意评价问题的指出应与评价指标扣分点的一致性，避免“两张皮”现象。

二是判断部门整体支出目标管理中存在的完整性、合理性、科学性问题。对不同原因产生的问题进行区分，包括预算绩效管理理念和认识不足、财务与业务部门绩效责任未落实、绩效理念认知不足等多种。

三是区分部门预算管理中存在的规范性和精准性不高的问题。对不同预算管理阶段产生的问题也作适当区分，具体包括预算计划编制阶段（项目库管理和预算细化度）、预算执行阶段（执行率低下和调整率过高）、预算决算阶段（专项转向和结余结转）等。

四是关注部门工作实施推进落实过程中存在的管理科学性和有效性不足的问题。对工作管理阶段不同的问题进行区分，包括制度机制建设、计划推进、过程管理和监督考核等多个阶段。

五是聚焦部门履职目标的实现度方面存在绩效未达标或履职绩效无法显现的问题。对属于不同偏差原因的问题也需要进行区分，区分产出与投入产生偏差、产出质量不达标、产出时效不及时、部门履职效果衡量无法显现等多种原因。

五、相关建议应用体现“三亮点”

针对评价过程中发现的问题，评价人员还应提出有针对性的相关建议。按照预算绩效管理一体化的要求，确保绩效管理结果可以对预算管理产生影响，并使得相关建议具有应用价值，具体来说，建议本身需要具备以下三个亮点：

一是对照上述评价聚焦指出的问题，在通过绩效分析这一过程且透彻了解问题产生的原因、时点、环节的基础上，逐一提出具体整改建议，明确具体整改责任部门和单位。

二是对项目库管理中存在项目前期谋划成熟度不高、预算执行率低下、支出决算后绩效无法显现的专项项目支出，提出暂缓安排或取消项目预算的建议。

三是对预算编制管理精细化程度不够、总体预算执行率不高、决算阶段形成大量结余结转的，应提出与部门下年度预算安排总量控制、结构优化相挂钩的评价结果应用建议，凸显绩效管理服务于预算部门资源分配效率提升的作用。

前述“基本情况梳理-部门目标归纳-评价指标设计-问题分析-建议提出”的实施路径，对构建相对完整、科学的部门整体支出绩效评价体系具有现实意义。当然，也应注意，由于各个政府部门所涉及的行业领域有其自身的特点，在上述共性路径的基础上，有必要对标服务于部门管理完善、财政资源配置优化的评价目标，结合部门的个性化特征，进一步深化、细化具体评价体系设计，确保真正实现“评有所值”。