直接税对地方政府治理能力的影响

■/ 李永海 蔡 璇 潘菊霞

一、引言

党的十九届五中全会及《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》都提到，“十四五”时期，应逐步提高直接税比重，完善税收制度体系，充分发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。因此，直接税是我国“十四五”期间不断深化税制改革的主要内容之一。相较总揽全局的中央政府，地方政府在国家治理进程中承上启下，不仅在贯彻落实中央政府方针政策中发挥举足轻重的作用，而且直接面向社会、市场和居民，能够最先感知经济社会变迁和人民群众的需求变化。所以，深入讨论直接税对地方政府治理能力的影响具有重要意义，这既是优化我国税制结构的内在要求，也是“十四五”期间经济社会持续协调发展的根本保证，更是促进地方政府提升治理能力的重要手段。

直接税与政府治理是如影随形、密不可分的关系。在长期税收制度改革与实践过程中，直接税作为税收的重要组成部分，因其税负难转嫁，更符合现代税制中税负公平和量能负担原则，比间接税更能促进社会公平、为实现国家长治久安保驾护航。所以，在推进地方政府提升治理能力的过程中，直接税肩负了不可替代的历史使命。新中国成立以来，我国经历了数次意义重大的税制改革，税收在经济社会发展中的作用不断增强。1994 年的分税制改革确立了我国以间接税为主的税制结构，旨在促进经济增长。但随着时代进步、国家富强，当下的发展更注重共同富裕和可持续发展，以间接税为主的税制结构已不能适应经济社会运行格局，甚至出现制约资源合理配置、造成中低收入者税负加重等负面影响。与此同时，经过多次税制改革后，直接税占比也在逐年上升，根据财政部网站显示，1994-2021 年，直接税占比由26.3%提高到46.7%。因此，加快直接税制度改革、逐步提高直接税比重是推动财税可持续发展、完善现代税收制度必不可少的改革路径，更是厘清政府与市场边界、推动地方政府不断提升治理能力的必要手段。

二、文献综述

迄今为止，国内外学者多数研究聚焦于税制结构的经济社会效应。目前学者们所公认的是直接税具有自动稳定器作用，能够有效调节收入分配，稳定宏观经济。关于直接税对经济社会的影响研究，分为两种观点：一种是直接税具有自动稳定器作用，能够缩小居民收入差距，有利于社会经济发展。李绍荣和耿莹（2005）的研究表明，增加直接税比重能够提高经济总体规模或推动消费等形式发展，从而促进经济的增长；张斌（2019）认为调整税制符合“逐步提高直接税比重”的做法，具有累退性的增值税比重的下降，不仅有利于降低消费的税负，促进内需的扩大，而且有助于改善收入分配状况。另一种则是直接税会抑制经济增长，征收企业所得税不利于企业创新，征收个人所得税会降低消费支出的负向效应。马栓友（2001）、王亮(2004)认为直接税对经济增长有抑制作用，且明显强于间接税；刘华等（2015）通过税收凸显性发现个人所得税降低了居民消费支出，而消费税由于凸显性较低，没有产生显著影响；曹润林和陈海林（2021）通过实证研究发现提高企业所得税比重会显著降低地区经济高质量发展水平，征收企业所得税不利于企业创新。

在直接税对地方政府治理能力影响的研究方面，Knack &Keefer（1995）认为，人们习惯上将高税收与政府干预主义相联系，并将其视为劣质的指标。然而，越来越多的学者认为，税收是国家与社会互动的关键纽结，税收政策是政府和公民之间讨价还价的结果，高税收将政府和公民绑定在一起，有助于治理水平的提高。Pramugar &Sinaga（2021）提出良好的税收征管和有效的税收管理可以使政府在提供便利设施方面表现良好。张景华（2014）认为，税收能够促进政府改善治理质量，直接税在改善治理中的作用尤为显著。刘元生和李建军（2019）认为，税收主要从财力、表达、激励和征管这四个层面影响国家治理。储德银等（2020）认为，在当前税制结构下，直接税仍有较大提升空间，税制结构对地方政府治理能力的积极效应依赖于税制结构的调整而不断显现。吴俊培等（2021）采用189个国家1980-2018年的面板数据研究税制结构对国家治理的影响，发现提高直接税比重促进了治理效率的提升。

目前学者们对于我国直接税改革的必要性已经基本形成共识，但深入探究税制结构变迁与地方政府治理之间关系的文献相对较少，且多侧重于理论与规范分析。本文试图在国内外学者研究成果的基础上，构建地方政府治理能力综合指标体系，开展直接税与地方政府治理能力之间的实证研究，分析直接税与地方政府治理能力的关系。

三、理论分析和研究假设

党的十八届三中全会《决定》中提出，财政是国家治理体系和治理能力现代化的基础和重要支柱。税收作为财政收入的主要来源，是政治、经济、社会三者相互联系的纽带，同样具有基础与支柱作用。构建市场型政府是地方政府治理能力提升的必经之路，这就要求政府的税收制度体现出公平的政策选择，尊重市场规律，政府才能更好发挥作用，而直接税税负难以转嫁，更能体现公平原则。另外，直接税在矫正市场失灵、弥补市场缺陷、稳定经济增长等方面发挥着重要作用，是政府参与国民收入分配与再分配的重要工具，提高直接税比重不仅能够改善居民收入及财富分配状况、有效缩小居民收入差距，而且有助于促进政府与社会之间均衡互动。由此提出假设1：

H1：直接税能促进地方政府治理能力的提升。

直接税中占比最高的是所得税，所得税可直接调节纳税人的收入，发挥收入再分配效应，尤其是个人所得税在调节个人收入方面，效果更为明显。在大多数国家的税制结构中，因税负难以转嫁、“税负痛感”更明显，个人所得税改革是政府与社会成员共同关注的重点，纳税人会更加积极、更有动力监督政府行为，从而影响地方政府治理能力。此外，提高直接税比重有助于企业发展。通过提高直接税比重，降低间接税比重，推动税制结构性调整，使企业获得更多的税收优惠与政策支撑，也可通过直接税提高要素配置效率、助力企业创新发展、保障财政收入的同时减轻企业的税负。而财产税以物为征税对象，税基窄、灵活性弱，加之现行的财产税占税收收入比重较少，未能充分发挥增加财政收入、调节居民财产收入差距、均衡收入水平的作用，效果较所得税可能不明显。由此提出假设2：

H2：所得税与财产税均能促进地方政府治理能力的提升，但所得税的促进效果优于财产税。

四、研究设计

（一）样本选择与数据来源

本文实证样本为2013—2019年剔除西藏之外的30个省、自治区和直辖市的数据，其中地方政府治理能力指标由前述方法测度得到；直接税占比、所得税占比、财产税占比、城镇化率和财政转移支付数据来源于《中国统计年鉴》和《中国税务年鉴》。

（二）变量定义与测度

1.被解释变量

本文以地方政府治理能力作为被解释变量，基于指标可测量性与数据可得性，借鉴施雪华（2010）、俞可平（2012）、赵新宇和范欣（2016）、李靖等（2020）和储德银等（2020）的研究成果，从政府绩效、经济发展、法治水平、生态环境、民生保障等五个维度选取一级测度指标，并通过熵权法来构建地方政府治理能力指标体系。同时，还在一级测度指标下设置了政府相对规模、行政效率、贪污腐败数、第三产业发展、人均GDP、中介组织发育和法律得分、环境监管、教育水平以及城乡居民收入比等9个二级指标，其中，政府相对规模、行政效率、贪污腐败数、城乡居民收入比均为逆向指标，用“-”来表示；第三产业发展、人均GDP、中介组织发育和法律得分、环境监管、教育水平为正向指标，用“+”来表示。其中，地方政府治理能力计算的相关数据来源于《中国统计年鉴》《中国税务年鉴》、各省份人民检察院历年工作报告，中介组织发育和法律得分数据来源于王小鲁等（2021）测算的市场化指数中的相关数据，具体见表1。

表1 地方政府治理能力综合指标体系

由于各指标存在着量纲差异，本文首先采用极差标准化法对各指标进行无量纲化处理，随后采用客观赋权法中的熵权法确定地方政府治理能力指标的综合指数，指数区间为0-1，指数越接近1，表明地方政府治理效果越好，治理能力越强。总体来看，2013-2019年多数地区的综合治理指数呈上升趋势，个别地区呈现下降趋势。从各地区地方政府治理指数平均值比较来看，各地区间差距较大。其中，北京市的指数为0.856，位居首位，其次是上海市、天津市、浙江省、江苏省、广东省，均超过0.500，再加上福建省和山东省，共有8个地区地方政府治理指数平均值超过全国平均值（0.358），其余地区均低于全国平均值，指数最低的是青海省，仅为0.176。具体测度结果见表2。

表2 2013-2019年各地区地方政府治理指数

2.解释变量

（1）直接税占比。依据直接税的税负难以转嫁，且纳税人与负税人一致的标准，将现行18个税种中的所得税和财产税共9个税种划为直接税，具体包括企业所得税、个人所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、车船税和车辆购置税。

（2）所得税占比和财产税占比。为进一步探讨直接税内部结构对地方政府治理能力的影响，将直接税进一步划分为所得税和财产税。参考朱志钢和高梦莹（2013）的分类，所得税包括企业所得税和个人所得税2 个税种，财产税包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税、车船税和车辆购置税7个税种。

3.控制变量

本文参考储德银和费冒盛（2021）的研究，选取城镇化率、财政转移支付作为控制变量，具体变量定义见表3。

表3 变量定义

（三）模型构建

为检验前述假设，本文构建如下基本模型（1）；由于所得税和财产税对地方政府治理能力影响的理论机制存在一定差异，所以本文进一步采用所得税占比和财产税占比构建模型（2）：

五、实证分析

（一）描述性统计分析

从各变量描述性统计值可知，地方政府治理能力最小值为0.143，最大值为0.886，其标准差为0.167，表明各地区地方政府治理能力存在较大差异。直接税占比最大值为0.669，最小值为0.239，标准差为0.068，这表明我国各地区的直接税占比也存在较大差距。各变量描述性统计特征见表4。

表4 变量描述性统计

（二）回归结果分析

依照前述设定的计量模型，我们使用STA⁃TA16.0 统计软件，对模型进行面板回归，然后对各模型做Hausman 检验，选出合理的模型，实证结果如表5所示。

表5 实证估计结果

其中，模型1-1是直接税占比与地方政府治理能力的基准回归模型，其结果在5%的置信水平上显著为正，这说明直接税占比的提升显著促进了地方政府治理能力的提升，假设1 得到验证。模型1-2 是在模型1-1 的基础上加入控制变量后的结果，直接税占比的系数依然在5%的置信水平上显著为正，假设1 再次得到验证。这是因为，一方面，我国税收改革通过提高直接税占比，持续优化税制结构，助力国家治理体系和治理能力的现代化；另一方面，提高直接税占比将使纳税人流转税税负水平下降，减轻企业和个人的流转税税收负担，促进企业投资和居民消费，推动产业升级，使经济可持续发展，并且有利于保障财政收入，减少地方政府财政收支缺口，提升地方政府的治理能力。

为进一步检验直接税内部结构对地方政府治理能力影响效应的异质性，我们将直接税分为所得税和财产税分别进行实证检验。模型2-1 是针对所得税占比与财产税占比的检验，实证结果表明：所得税占比与地方政府治理能力在1%的置信水平上正显著，而财产税占比的系数不显著，这说明所得税促进地方政府治理能力的效果优于财产税，假设2 得到验证。模型2-2 是加入控制变量后针对所得税占比与财产税占比的检验，结果表明：所得税占比的系数依然在1%置信水平上显著为正，财产税占比系数仍不显著，假设2 再次得到验证。这可能是由于所得税占直接税比重较大，并且是直接向企业与个人征收，其税负直接被纳税人感知，税收负担难以转嫁，纳税人对其更加敏感，因此纳税人会更加关注所得税税率是否合理，所征税款是否被地方政府合理支出，从而增强了公民对地方政府税收收入使用的监督意识，提高了公民的政治参与度，显著提升了地方政府的公共服务质量与治理能力。

此外，从模型1-2 和2-2 来看，控制变量城镇化率在1%的置信水平上显著为正，这说明城镇常住人口占比高，且有稳定收入，有能力在城镇定居，城市的公共服务、治安、教育、经济发展等都极具吸引力和发展潜力。城镇化率逐年递增，城市从业人员增多，消费能力提高，促进经济发展，形成良性循环，倒逼政府提升治理能力。控制变量财政转移支付在1%的置信水平上显著为负，这说明财政转移支付的增加可能不利于地方政府治理能力的提升。一方面专项转移支付带有不确定性，没有固定的分配制度，一定程度上可能出现寻租等不良情况；另一方面中央政府增加财政转移支付总量，使得地方政府更加依赖财政转移支付，抑制了地方政府自主发展的积极性，进而影响到治理能力的提升。

六、研究结论及对策建议

本文分别从理论与实证层面进行了研究，得到的主要结论为：总体来看，提高直接税比重可显著促进地方政府提升治理能力，城镇化率同样具有显著的正向促进作用，而财政转移支付显著抑制地方政府治理能力的提升。分结构来看，直接税中的所得税发挥了主要作用，与地方政府治理能力呈显著正相关，财产税对地方政府治理能力的影响不显著。根据以上结论，为有效促进地方政府提升治理能力，对我国直接税改革提出如下建议：

（一）逐步提高直接税比重

直接税作为我国的主体税种，其占比不足以体现直接税主体地位，所以应该继续加快直接税改革，逐步提高直接税比重。具体而言，一是实施个人所得税改革，拓宽税基，优化税率结构，实现以家庭为纳税主体的综合个人所得税制度，从而降低低收入群体税收负担，减少税制漏洞，实现横纵向均公平的个税布局。二是通过财产税改革，推动房地产税试点改革，充分发挥缩减财富分配差距及避免财富集中的作用，并通过税制设计及其他配套措施，使其弊端最小化。三是加大反避税力度，完善细化反避税条款，加强国际合作，积极与其他国家交换共享纳税人信息，防止纳税人钻政策漏洞实现避税目的。

（二）强化直接税征管效能

随着移动互联网、区块链和人工智能等信息技术的迅猛发展，将大数据技术与税收相结合是我国税收工作的新方向。一方面，需应用先进技术和人工智能，研发税收征管智能软件，建立严密的纳税人信息库系统，全面监督纳税人收入情况，提升税收征管效率；另一方面，充分利用大数据和区块链技术，构建高效、科学、透明的税收征管和激励机制，共同提升直接税的税收治理效率。

（三）推动多元主体共同治理

一是要在明晰中央与地方及地方各级政府之间财权与事权的划分基础上，处理好中央与地方的经济分权，不仅要将税种在中央与地方间合理划分，而且对于直接税收入也要做到合理划分。二是要规范和完善转移支付制度，从优化财政转移支付结构、提高财政资金使用效益、加强资金使用监督等方面来提升政府治理能力。三是要处理好政府、市场、社会三者的关系，充分发挥“看得见的政府之手”、“看不见的市场之手”与社会的积极作用。强化市场型政府，通过制度划定政府与市场的界限，明确政府职能与权责，以政策引导市场而非直接干预，同时根据公开、社会参与和监督机制，打造责任政府、透明政府，培育公民意识，提高公民参与公共事务的能力，培育公共理性，增强政府与社会的良性互动，构建合作型社会。