社会治理视域下罪错未成年人保护处分制度完善*

● 刘 青 危兆宾*/文

近年来，我国罪错未成年人保护处分制度作用发挥不明显， 严重影响了对未成年人罪错行为的防控和处置。如何构建制度化和系统化的未成年人保护处分制度，已成为推进社会治理现代化进程中各地关注的重要课题。本文基于对H市的调研，对社会协同治理视域下如何构建罪错未成年人保护处分制度作粗浅探讨。

一、罪错未成年人保护处分的内涵界定

关于保护处分，存在如下看法：一是认为保护处分是为保证罪错未成年人健康成长而提供的具有强制性的教育与福利措施；［1］参见丁敏：《国际视野下的保护处分概念——兼与相近概念的界分》，《河南警察学院学报》2019年第2期。二是认为保护处分是一种教育性措施，是在少年罪错处遇中具有替代刑罚性质的措施；［2］参见姚建龙：《犯罪后的第三种法律后果：保护处分》，《法学论坛》2006年第1期。三是认为保护处分是对于罪错未成年人，由公安司法机关和相关职能部门、社会组织等依法进行社会化帮教和必要的强制性矫治。［3］参见宋英辉、尹泠然：《为未成年人构筑保护处分体系》，《检察日报》2017年9月7日。上述表述内涵实为一致，即都是通过非刑罚处罚措施来达到对罪错未成年人教育保护的目的。据此，笔者认为，保护处分的主要内涵包括：一是通过保护处分，矫正罪错未成年人的缺陷人格，回归正常人格，达到教育保护和惩戒预防目的；二是保护处分对象包括实施轻微不良行为的未成年人、违警触法未成年人和涉罪未成年人；三是保护处分措施包括学校法治教育、训诫和责令监护人严加管教等一般保护处分措施和专门学校教育矫治、治安处罚等特殊保护处分措施。

二、H市罪错未成年人保护处分的实践现状

（一）H市未成年人的罪错行为概况

1.未成年人罪错行为呈现高增长化、男性为主、低龄化态势。2017年1月至2020年3月，H市不承担刑事责任的罪错未成年人共计617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件数逐年同比增长分别为111.59%、76.03%，人数逐年同比增长分别为81.03%、128.95%，呈逐年增长趋势。其中，男性577人，占比高达93.52%。2019年1月至2020年3月，全市起诉未成年人犯罪598人，其中20人因未满14周岁未被追究刑事责任，93人因未满16周岁未被追究刑事责任，占比为18.90%，低龄化趋势日趋明显。［4］参见刘青：《低龄未成年人罪错行为非刑事处遇措施存在的问题与对策》，《消费导刊》2020年第17期。

2.实施的罪错行为集中度高，以盗窃行为居多。H市涉罪未成年人涉嫌盗窃犯罪的共491人，占比达79.58%。广东省2016—2020连续5年未成年人犯罪类型中占比最多的也是盗窃犯罪，达25.6%，实施诸如抢夺、抢劫、故意伤害等其他罪错行为的占比较少。

3.罪错未成年人低学历或辍学现象严重。学历在初中及以下的占大多数，中途辍学的比较普遍。如近年H市罪错未成年人中辍学的有84人，在校学生仅31人，低学历或辍学未成年人的罪错行为越来越显现。

4.实施涉罪行为反复化问题突出。罪错未成年人再次涉罪比例逐年增加。2017年1月至2020年3月，H市B县罪错未成年人共计121人。其中，再次涉罪的11人，占比达9.1%。

（二）H市罪错未成年人保护处分的现状

H市采取的保护处分措施主要有：一是经政法委协调，由检察部门牵头，联合公安、司法、教育等部门组建联席议事机构，打造保护处分共同体。二是乡镇街基层政府重构“综合网格”，探索保护处分基层治理共治模式。三是检察部门引入社工服务，积极参与讯问、附条件不起诉听证及跟踪帮教工作等。四是设立青少年法律援助工作站，积极推行“一村（居）一法律顾问”，就近提供法律帮助。五是积极推行“一村（居）一警”制度，截至2020年，H市1283个村（居）共配置驻村（居）警力2273名，形成警民利益共同体来加强保护处分。六是通过积极推行“法治进校园”巡讲活动、选派检察官为法治副校长等措施，加强法律教育保护。

（三）H市罪错未成年人保护处分面临的现实困境

虽然H市积极推行了保护处分措施，但实际成效并不显著，面临如下现实困境。

1.保护处分制度体系尚不健全。一是保护处分的理念、主要制度和具体程序安排都较为缺失。二是信息共建共享机制尚未建立健全。三是保护处分体系尚未建立健全，各方开展保护处分缺乏积极性。［5］参见胡旭宇：《保护处分制度探索研究——以 M区罪错少年违法情况为例》，《青少年犯罪问题》2018年第5期。

2.保护处分责任主体责任机制不完善。由于缺乏完善的责任考核机制，保护处分责任主体职责不清，权限不明，流于形式，甚至出现履职缺位。如在需责令监护人严加管教时，往往因缺乏有效的监督，保护处分无法落到实处，罪错未成年人放任自流，甚或做出更加恶劣的行为。

3.保护处分内容尚不具体。现有法律法规比较笼统，操作性不强，在具体实施时难以有效适用。如外地户籍罪错未成年人在本地如何获得保护处分，应该怎样对其进行保护处分，目前规定都未涉及。

4.保护处分措施绩效尚显不足。一是专门学校教育矫治供给不足，专门学校数量少难以满足现实需求。调研发现，目前广东省专门学校仅有6所，而H市至今尚未设立专门学校。二是司法训诫形同虚设，训诫的警示作用和惩戒效果并不明显。三是拘留等治安处罚措施适用率不高。调研发现，近年H市A区公安机关对罪错未成年人作出治安拘留决定的共250人次，但实际执行的很少，共2人次，占比为1 %。

5.保护处分程序尚不完善。一是一般性保护处分措施没有严格程序安排。如训诫怎么进行，责令监护人严加管教由谁作出、怎么实施等，这些都没有程序安排，随意性较大。二是特殊性保护处分措施缺乏司法化程序，适用条件和程序缺乏操作性，执行、考核配套机制欠缺，容易造成保护处分不公等问题。［6］上海市闵行区人民检察院课题组：《罪错未成年人保护处分实务研究——以上海市M区为样本》，《上海公安学院学报》2021年第1期。

6.保护处分合力尚未形成。调研发现，H市的联席议事机制并未真正运行，各部门之间的职责划分尚不够清晰，各部门各行其是，多方主体参与的合力无法聚合。信息收集、整理及互通共享也未构建相应平台，跟踪帮教因信息不对称无法有效实现。

三、罪错未成年人保护处分制度的建构路径

基于实践考察，非社会治理层面多是从“如何管束”罪错未成年人的视角切入，以传统“要么强化惩罚、要么放任自流”路径展开，将保护处分理解为在确保“不出事”前提下开展非刑罚处遇活动，其最大的局限性是忽视了社会共同体多方参与对罪错未成年人保护处分的优势和作用。应基于“社会治理现代化”的视角和“多元参与保护处分”的路径，从保护处分类型化、司法化、程序化、社会化、智慧化等五个维度着力推进罪错未成年人保护处分制度构建。

（一）着力推行保护处分类型化

其一，针对轻微不良行为未成年人，主要采取学校法治教育、参加校内服务、行为矫治等保护处分措施。这些措施既可单独适用，也可叠加适用。其二，针对违警触法未成年人，主要适用假日生活辅导、社区矫正、责令监护人严加管教等保护处分措施。其中，应强化监护人的管教责任，建立管教补充协助机制。其三，针对涉罪未成年人，主要适用训诫、专门学校教育矫治、强制社区服务等保护处分措施。上述措施应设置不同的适用准入条件和程序，并安排相互转换机制，使之能有效衔接落实。

（二）深入推动保护处分司法化

保护处分应避免行政化，构建以检察机关为甄别保护主体的新司法化保护处分决定制度：其一，建立健全保护处分司法化制度。通过制定出台具体规则，将司法化落到实处。其二，建构一体化的司法化体系。对强制性保护处分设置司法审查机制，安排权利救济途径，通过公安、检察等相关部门一体化办案，降低强制性保护处分的任意性。其三，加强配套的软硬件建设。加大经费投入，为保护处分司法化提供强有力的人力物力支撑。其四，建立健全司法化考核机制。分类构建司法化考核指标，加强相关责任主体参与保护处分司法化工作的考核权重，提升保护处分司法化绩效。

（三）优化加强保护处分程序化

对不同类型的保护处分应设置各有特色的程序。其一，训诫应强化仪式化警示。完善训诫场所选择，严格规范训诫流程，通过程序化强化训诫的震慑力。其二，责令监护人严加管教应借助司法化审查模式。统一由检察机关未检部门进行审查，并按照年龄界限和罪错程度决定严加管教的具体程序要求。其三，专门学校教育矫治要注重程序的正当性、规范性。检察机关设置专门的调查员，对罪错未成年人的行为危害后果及原因、监护教养情况等展开全面调查，并制作社会调查报告，为保护处分决定的作出和实施提供参考。同时，应设置相应的救济程序，赋予其申辩权、申诉权和隐私受保护权等，并加强跟踪帮教。

（四）大力推进保护处分社会化

其一，充分发挥联席议事机构会商机制作用，推进打造公检法司等通力协作的保护处分共同体，强化一体化保护处分。其二，完善政府、社区、学校、家庭多方配合的社会预防机制，形成联动，有效地进行社会协同治理。其三，通过网格化+信息化，进一步开展“网格共商共治”，构建保护处分基层治理共治模式，加大政府购买司法社会工作服务，拓展保护处分的社会化路径。其四，推行保护处分券，改革罪错未成年人流入地与流出地政府经费投入方式，支持、激励社会力量投入开办假日生活辅导机构、社区矫治机构、专门学校等，加强社会化保护处分。

（五）加快推进保护处分智慧化