城市群生活垃圾府际合作治理形成逻辑探析

鲁圣鹏，刘开福，李雪芹

(东华理工大学 土木与建筑工程学院，江西 南昌 330013)

伴随着城镇化和区域一体化的推进，一些地域邻近、交通互联、功能互补的城市，逐渐演变成联系紧密、相互影响的城市群[1]。2016年《中国城市群发展报告》显示，全国已有75.19%的人口，集聚在城市群内[2]。目前，城市群已成为区域发展的中枢，关乎其经济社会发展水平与竞争能力。随着人口的增长和经济社会的发展，城市群内生活垃圾规模日益膨胀，已成为影响区域生态文明建设的重要因素。然而，当前我国很多城市群，内部成员在生活垃圾治理方面各自为政，基本处于“属地管理”的离散状态，严重制约了垃圾资源化的规模处理，导致垃圾大多被填埋处置。在生活垃圾资源化发展趋势与要求下，推动城市群生活垃圾府际合作治理，对提升垃圾处理效益、促进区域生态文明建设，具有重要意义。

目前国内外学者从结构特征、空间分布、引力模型、治理和发展模式等诸多方面，对“城市群”议题展开了大量研究[3-4]。对于城市群生态环境府际合作治理问题，一些学者也展开了一定的研究。例如，金太军等[5]探讨区域生态府际合作治理的困境及其解决路径；王玉明[6]研究城市群环境合作网络形成的基本条件，运行存在外生和内在的逻辑变量；孙涛等[7]对京津冀及周边区域大气治理府际合作网络的演化形式、结构属性与内部特征进行探讨；陈桂生[8]以京津冀地区为对象，分析大气污染治理的府际协同问题等。然而，对于城市群生活垃圾府际合作治理问题，很少有学者专门展开深入研究[9-10]。为此，从宏观与微观视角，探讨城市群生活垃圾府际合作治理形成问题，具有一定的理论与实践意义。

一、城市群生活垃圾府际合作治理的概念与属性

(一)府际合作治理的概念

“府际关系”的概念，起源于20世纪30年代美国的“罗斯福新政”，指政府部门、授权履行政府职责的组织之间的各种纵向、横向的联系[11]。一般认为，纵向的府际关系具有显著的政治与行政色彩，而横向间的府际关系则主要表现为经济关系，在此探讨的主要是横向的府际关系。“治理”是指各种公共的、私人的组织和个人，共同管理某项事务，并采取联合行动的诸多方式的总和[12]。府际合作治理，是指为实现公共利益，两个或多个城市破除行政壁垒，促使政府部门、市场与社会等多元主体合作、互动，相关要素在跨区域范围内自由流动与优化配置，形成优势互补、协同发展的整体效应，共同解决公共事务的过程[13]。与府际关系不同，府际合作治理强调政府、市场和社会等多元主体，在信任、共赢的基础上，建立合作关系，共同应对公共事务。

(二)府际合作治理的属性

城市群生活垃圾府际合作治理，是介于企业层级和市场之间的一种契约关系和合作治理结构，它不仅强调城市政府部门之间的合作，更包括城市群内垃圾资源化与处置企业、NGO等主体的合作。按照上述理解，城市群生活垃圾府际合作治理具有如下属性：

(1)是以政府为主导的多元治理网络。作为传统的公共事务，垃圾治理需要在政府的主导下，由政府、企业、NGO与公众等主体，建立紧密的合作关系，共同解决繁杂的垃圾资源化与最终处置问题。

(2)是以市场机制为核心的多机制融合治理模式。要实现垃圾分类、资源化与最终处置，离不开市场与社会的参与，为此，垃圾治理需推动“命令机制”“市场机制”与“社会机制”的有机融合。

(3)是一种制度性治理。城市群垃圾府际合作治理，本质上是一种制度安排，通过科学的制度设计，明确合作治理主体的分工与权责，建立合理的利益分配、激励与约束机制，促使不同利益主体采取集体行动，追求整体利益的一致性。

(4)是一种建立在信任、合作与共赢基础上的持续性治理。生活垃圾府际合作治理不是一次性的交易活动，需要基于信任建立长期的合作关系，实现城市群内资源的有效整合，形成“双赢”或“多赢”的局面[14]。

二、城市群生活垃圾府际合作治理国外典型实践

美国、日本等国家的生活垃圾治理，基本经历了从放任污染到辖区单独治理，再到酝酿联合管理，进而通过城市府际合作走向协同治理的探索和实践过程。

(一)美国

美国是全球城市群发展相对成熟的国家，地方政府管辖人口一般较少，这样有利于回应公众需求，使公众有更多的参与机会，体现“善治”的逻辑。由于居民大多反对区域兼并，为发挥规模效应，降低公共服务成本，同时又不影响地方自治，府际合作治理便成为跨域治理常用的模式。对于生活垃圾治理问题，美国大多采取“源头初步分类，处置厂适度分选”的模式，垃圾回收、运输与处置，主要采取市场的方式运作。在垃圾回收与运输端，美国有近两万多家回收公司，为不同的城市提供服务；在处置端，由于美国地广人稀，垃圾处置多采用填埋方式处理。为解决行政划分导致的规模不经济问题，垃圾府际合作治理成为普遍形态。例如，纽约市的垃圾在源头初步分类之后，不在市域内处理，而是由铁路或船运送至新泽西州、弗吉尼亚州、宾夕法尼亚州和纽约州北部的处理厂处理；伊利诺伊州埃文斯顿市的生活垃圾，由政府购买垃圾回收公司的服务，运往位于芝加哥南部的回收中心处理。

目前美国已形成多样化的政府合作治理模式：(1)签订政府间合作协议。这是很多区域常用的模式，即政府之间签订协议，约定一个地方政府支付费用，委托或购买另一个地方政府的垃圾处置服务，或通过立法形式，把小城市的垃圾治理职能转移给大城市政府；(2)设立特殊服务区。即一些州的大城市政府与周边的市、镇政府协商，通过法律授权，设立特殊服务区，凡被列入特殊功能的服务事项，如垃圾收集与处理、污水处理等，均由大城市政府或专门成立的特区委员会统一管理；(3)成立市县、市镇联盟。即市政府或县政府与周边的市、镇结成联盟结构的联合体，由上层地方政府提供城市生活垃圾回收治理服务；(4)构建城市政府联合会。即由各市、镇议会、行政长官或派代表，组成松散的联合组织，成立专门的协调组织，定期开会，互相沟通，在政策与行动上协作，共同解决面临的事务等[15]。

(二)日本

日本是全球生活垃圾分类最为精细的国家，可循环利用的垃圾，如废金属、废纸、废塑料等，基本被居民分类出来得以循环利用。为推动垃圾资源化与焚烧处置，政府积极推动府际合作治理模式。例如，日本爱知县名古屋市的大件垃圾，大多交给周边企业实现资源化；相关再生资源企业通过与周边政府合作，或采用直接回收的模式，实现废弃物资源化。为实现公共事务合作治理，在城市群政府层面，日本一般成立相关的经济联合机构，共同处理公共事务。例如，东京城市群成立了首都建设委员会，主要功能是制定区域内的战略发展规划，运用专项产业政策及法律手段实现区域内的有效协调。同时，在日本存在众多的社会组织，如日本废弃物咨询协会、铝罐再利用协会、废弃物研究财团、废旧物品回收情报服务机构等，专门推动垃圾跨区域循环利用。

三、城市群生活垃圾府际合作治理形成逻辑分析

德国社会心理学家库尔特·勒温认出，任何行为的产生，都是行为主体因素和外部环境因素相互影响、相互作用的结果，这是行为产生的一般性机理[14]。城市群生活垃圾府际合作治理行为的产生，直接原因是利益相关主体自身的动机，外界环境是促进动机产生的重要因素。具体而言，生活垃圾治理主体对利益的追求以及主体间内在的关联性等因素，是城市群府际合作治理行为内在的驱动力；政府政策、资源与环境压力、技术创新等因素，是影响合作的外在推动因素。因此，推动垃圾府际合作治理的形成，可从微观企业、宏观政策、垃圾治理自身特性等多维视角展开分析，如图1所示。

图1 城市群府际合作治理形成的因果逻辑关系

(一)微观企业合作治理视角

马克思认为，“社会的每一种经济关系，首先作为利益表现出来”[16]。无论是由政府主导的垃圾处理机构，还是市场运作的企业，是否参与合作治理，最根本动力依然是“利益”，尤其是经济利益，包括降低交易成本、实现规模经济等。行为主体的合作是出于理性考虑，只有当协作收益大于合作成本时才会发生。

1.降低交易成本，减少合作的不确定性

集体行动理论认为，企业间合作是交易成本和契约风险下的理性选择行动。按照交易费用理论，交易费用是影响经济活动治理结构的重要因素。威廉姆森将影响交易费用的因素分为两类：一是交易因素，包括交易的不确定性、频率和资产专用性；二是人的因素，包括机会主义行为和人的有限理性。进一步按交易频率，将交易分为一次型、偶尔型和重复发生型三种形式；按资产的专用性程度，分为非专用、混合专用和特定专用交易三种；将交易频率和资产专用性结合起来，威廉姆森提出了与治理结构匹配的六种交易方式，如图2所示，并认为对于偶尔和重复进行的非专用性交易，市场治理是重要的治理结构，而对于经常进行的特定性交易要采用一体化治理结构，其它可采取中间性体制组织[12,17]。

图2 府际合作治理网络是介于企业与市场之间的中间组织形态

按此逻辑，城市群生活垃圾府际合作治理，本质上是围绕垃圾资源化、处置等活动，相关企业之间达成的某种经常性“交易”关系，是介于企业和市场之间的一种契约关系和合作治理网络结构。生活垃圾通过合作治理，能降低交易费用、保障供给安全，从而降低企业运营成本。首先，垃圾作为生产原料不同于原生资源，回收企业在每个时期回收的各类垃圾数量、质量都具有不确定性；其次，生活垃圾随着居民生产生活不断地产生，这使得供需双方的交易是重复发生型的交易；最后，企业的垃圾资源化与处置设施，都是针对区域内的某类垃圾进行投资建设的，这使得垃圾资源化设施具有较强的资产专用型。生活垃圾交易的这些特殊属性，促使相关利益主体之间应建立稳定的合作关系。

人的有限理性与避免机会主义，促进生活垃圾治理主体之间建立合作关系。在生活垃圾“交易”中，供需双方决策的最优化大多是理想状态，企业之间一旦建立联系，往往形成“惯性”，会维持与该企业的合作关系，尽管在以后的交易中，选择与该企业合作不一定是最优决策；机会主义行为的产生，源自于经济主体利益驱动机制的差异性，在垃圾资源化过程中，任何一方不履约，另一方要找到替代者需较高的搜寻成本，建立合作关系能防范机会主义。

2.企业获取规模经济与范围经济效应

分权化的小政府尽管能获取管理的灵活性，但却造成了治理的规模不经济。城市群生活垃圾府际合作治理，可实现分类垃圾资源化与最终处置的规模化运作，降低垃圾治理成本；垃圾资源化企业之间也可共享要素，实现设施、技术、资源、信息上的共享与互补，从而获取垃圾治理的范围经济效应。此外，在垃圾合作治理网络中，一般性信息、知识、技术的溢出是经常的，企业之间各种社会联系都会促进信息、知识和先进技术在网络内的传播与流动，使企业能便捷的获得行业内的市场信息、国家政策与行业发展动态等信息，从而有利于提高企业的技术与知识水平，增强企业在市场中的竞争力。

3.市场分工与专业化的驱动

在自然生态系统中，物种间通过有效分工，实现对自然资源的充分、合理地利用，提高系统循环的效率和质量。在社会经济中，分工也是最为古老的经济学观点之一，亚当·斯密指出，“劳动生产力上最大的增进，以及运用劳动是所表现的更大的数量、技巧和判断力，似乎都是分工的结果”[18]。分工导致了组织间的协作，而网络组织保证了分工与专业化的效率机制。资源依赖理论认为，资源相互依赖和互补是网络主体合作的深层动因，任何组织不可能拥有达成目标所需的全部资源，获取资源的需要导致了企业与外部组织间的相互依赖、相互协作，当参与协作的各方强调共同价值与利益时，往往会以富有效率的方式开展协作，并且创造出单独行动难以获得的更大价值[19]。

对中小城市而言，构建“小而全”的生活垃圾的资源化与最终处置体系，显然既不经济也不现实。同时，由于基础设施、技术、知识、信息、管理经验以及财政能力等在城市群政府间分布的不均衡，在解决垃圾治理问题时，需要彼此依赖和合作，才能避免规模不经济。为此，地方政府需突破传统“行政区经济”的限制，通过区域府际合作治理，实现政府间垃圾治理资源共享与优化配置，分解和外向延伸垃圾治理价值链，产生协同利益，达到“多赢”局面。因此，专业分工与协作关系，形成了生活垃圾资源化与处置企业之间内在的关联性，是府际合作治理形成的内在驱动因素。

4.组织结构嵌入性视角

行为主体间的合作共识和信任，是组织共同行动的重要前提。格兰诺维特指出，威廉姆森的研究忽略了一个重要因素，即人际之间的信任[20]。按照嵌入性理论，当交易如果具有下列特性时，则需要双方的信任：行为不确定性高；产品是多区隔的，甚至是一对一的；产品是合作性的，要供给及需求双方合作；环境高度不确定，需要弹性以随时应变；交易双方没有利益冲突；信息高度不对称等。此时，如果信任的供给充裕，合作网络就成了最好的治理选择。生活垃圾交易不同于一般资源产品，其具有较强的不确定性，且供需双方是互惠的、具有信息不对称等特征，这决定了交易需要双方的信任，需要采用合作网络的组织形式。

城市群生活垃圾府际合作治理，从社会学视角来看，也是一种关系嵌入性网络。企业之间建立合作关系，是一种强烈的、长期的信任联系，有利于彼此之间的重复与持续交易，降低合作中的不确定性，更好地利用双方或多方的资源禀赋，消除合作中的干扰噪音。从结构嵌入的角度来看，府际合作治理网络也是一种结构嵌入性网络。合作网络成员间形成了一个“小团体”，某个成员采取的某项行动很容易“传染”给其他成员，有助于在企业之间发展共同的行为模式，形成共享的态度与信念，产生强烈的一致行为惯性，导致网络扩散效应，实现垃圾资源化与科学处置。

(二)生活垃圾及其治理属性视角

生活垃圾作为资源，不同于原生资源，其在组成成分、供给、价值等方面都存在明显的不足，这使得生活垃圾资源化问题，往往超越了单一组织或政府层级的管辖权，很难仅靠一个政府部门或组织之力独自完成，需要跨区域、跨部门、跨企业的协调与合作。

分类垃圾需要分类处置。生活垃圾成分的复杂性，决定了垃圾物资源化的有效开展，需要众多关联产业协同运作才能实现。城市生活垃圾类型复杂，如果仅靠一个或几个产业，不可能为大多数废弃物寻找到“恰当”的资源化位置，而一个城市不可能具备健全的生活垃圾资源化与处置设施，开展府际合作治理成为必然趋势。

生活垃圾的产生具有持续性、供给无弹性、回收质量具有不稳定性、回收数量具有不确定性以及垃圾需尽量得到及时处置等特殊属性，决定了其治理需要双方紧密的、长期的合作，以确保垃圾供需双方信息的透明性，保持交易的连续性，保障垃圾供给或处置安全。

分类垃圾的低价值甚至负价值属性，决定了其资源化与最终处置，需尽量借助当地及周边区域的设施。生活垃圾长距离运输会增加其处理成本，进一步降低其再生利用价值。据研究显示，日本东京生活垃圾处理成本中，运输成本平均所占比例达到30%[20]。Jensen[21]研究显示，英国生活垃圾运输距离的中值为32.83km，90%的物质交换关系发生在120.7km的半径范围内，如表1所示。因此，垃圾资源化应尽量利用当地及周边工业设施，通过降低垃圾处置成本实现其资源化。

供给无弹性等特性，需要供需双方建立合作关系。生活垃圾作为生产原料，有别于一般的生产原料，其供给规模不会因利用方需求的增加而扩大，也不会因利用方需求的减少而降低，其供应量一般较为稳定，或随着其它生产或消费过程的变化而具有不确定性。由于供需双方存在“互补”的关系，一旦这种“互惠”的联系建立，往往形成长期的合作关系。

(三)外部环境驱动视角

城市生活垃圾府际合作治理体系的形成，除了内在的原因外，还受到诸多外在因素的影响，包括政府战略与规划引导、政府法规政策、技术进步、社会组织促进、公众需要等诸多因素：(1)制度与政策的驱动。城市群生活垃圾府际合作治理的形成过程，是一个制度变迁的过程，合作网络的形成除了满足技术可行性外，企业是否参与合作网络，取决于在环境与资源约束下政府能否提供一个经济利益最大化的制度安排，如生活垃圾管理法规、产权界定政策、生态设计制度、生态标签制度、环境许可制度、土地使用规划、市场激励政策等制度安排，成为府际合作治理重要的驱动因素；(2)信息技术的推动。目前信息技术的快速发展，有助于推动利益相关主体沟通，进而促进企业间跨区域合作；(3)区域一体化的趋势。生活垃圾作为传统的公共事务，随着城市群经济与社会一体化发展的深入，必然城市群府际合作的重要内容；(4)政府与社会组织直接的推动。政府与社会直接的干预与介入，推动府际合作治理网络的的发展等。

表1 英国废弃物资源化运输距离

总之，诸多内在与外在因素的作用，都会影响城市群生活垃圾府际合作治理的开展。除上述因素外，还存在其它众多因素，如当地资源禀赋、区域文化、区域企业间的合作氛围、区域社会关系、潜在参与企业的管理水平、企业家精神、企业高层的重视程度等。正确的处理好这些因素对合作治理形成的作用，能更好的促进府际合作治理体系的发展。

四、相关推进建议

从“集体行动困境”的产生逻辑来看，城市群生活垃圾从属地管理走向府际合作治理，既涉及政府权力、资源的重新配置，又涉及相关主体利益的重新分配，面临主体认知、政治制度、体制机制、经济关系、社会文化、基础设施等诸多障碍。例如，行政壁垒与制度的障碍，制约了生活垃圾的跨区域流动；各城市对垃圾治理的理念认知、利益结构、能力与条件、需求紧迫性等的不同，导致垃圾治理目标的差异；城市群合作制度化程度低，合作机制缺失，关于垃圾府际合作治理难以推动等。为克服这些障碍，提出如下建议：

(1)制定城市群生活垃圾整体治理战略规划。为获取规模效应、降低交易成本以及推动跨区域专业化分工，建议做好统筹规划与顶层设计，制定城市群生活垃圾府际合作治理战略规划，破除行政壁垒所导致的垃圾处理“碎片化”问题，促使要素、资源在城市群内自由流动和优化配置；科学确立分类垃圾资源化与最终处置设施选址、服务范围与运营规模，围绕中心城市，布局大型垃圾焚烧设施；基于已有产业基础的循环化园区，扶持垃圾资源化产业发展。

(2)完善城市群生活垃圾府际合作治理法规与政策体系。法规与政策是府际合作治理的准则和与保障，在生活垃圾府际合作治理过程中，需要依靠法规和政策，消除行政壁垒，界定各方权责，平衡合作利益，维护市场秩序，确保合作共赢。目前我国各级法规，对府际合作相关规定几乎是空白。为此，建议城市群政府出台有关生活垃圾合作治理的法规，明确权利与责任分担，促使分类垃圾得到优化处理。

(3)建立稳定的城市群生活垃圾府际合作治理促进组织。目前尽管一些城市有协作的意愿，但面临“与谁合作”“如何合作”等难题，这使得城市群生活垃圾府际合作治理网络，很难通过“自发”的方式形成。为此，建议城市群常设专业的生活垃圾治理委员会，专门负责生活垃圾治理整体规划，承担垃圾资源化与最终处置的协调事务，提供咨询服务，解决合作过程中政府、企业之间的的争议和冲突，维护府际合作环境。

(4)健全城市群生活垃圾府际合作治理配套机制。公共选择理论认为，经济组织都是利己主义的“理性人”，会追求自身收益的最大化。在本位主义、利益冲突、信息不对称、缺乏信任与激励机制的情形下，各行政区之间很难达成合作治理。为此，建议政府完善府际合作利益分配与财政补偿机制、议事和决策机制、激励与约束机制、信息交流机制、合作协调机制、争端解决机制等，促使资源在城市群内有效配置与流通，克服“各自为政”“碎片化”等问题，实现地方政府及相关主体间的集体行动。

(5)夯实城市群府际合作治理基础设施，推动区域一体化发展。高效、便捷与完善的基础设施网络，是开展府际合作治理的重要支撑，有助于资源的流动，降低交易成本，推动分类垃圾得以分类资源化处理。为此，建议政府构建区域立体综合运输网络，完善区域内循环化园区设施，促进城市群内垃圾处理产业联动与协同发展。

此外，政府还需鼓励再生资源产业、环保产业等相关产业的发展，完善市场主体；同时，发挥NGO、科研院所等社会组织的促进与“桥梁”作用等。

五、结语

受行政壁垒、利益观念等诸多因素影响，我国城市群生活垃圾治理基本遵循“属地管理”的原则，这严重制约了生活垃圾的资源化处理。城市群生活垃圾府际合作治理，是建立在信任、合作与共赢基础上，以政府为主导的多元治理模式，是解决城市群生活垃圾污染问题的理想途径。从行为产生的经济、社会、政治与环境等方面，探讨城市群生活垃圾府际合作治理的形成逻辑。研究认为，城市群生活垃圾府际合作治理，本质上是介于层级企业与市场之间的中间网络组织形态；其形成受着内外部各种因素的驱动，其中，追求经济效益是核心的驱动因素；生活垃圾交易的重复型、资产的专属型、资源的依赖性、人际间的信任、生活垃圾的特殊属性等因素，决定了生活垃圾资源化处理，需建立紧密的、相对稳定的合作关系，形成合作网络组织形式。最后针对城市群生活垃圾府际合作治理的障碍因素，提出若干建议。研究对提升城市生活垃圾治理水平，具有一定的理论指导意义。