“互联网+”环境下城建档案利用的应用研究

文/陈俊娜

城建档案作为储存时空信息的重要载体，对城市建设起着全面、充分的支撑作用，已经在“事实上”成为城市建设管理信息化中的基础数据服务之一。2022年广州市政府工作报告中提及，要推进国家营商环境创新试点，推广电子证照应用。实施“新城建”试点，建设智慧城市数据中台，打造城市级数据中心。城建档案作为城市规划、建设、管理和开发的重要参考依据，见证城市现代化建设、城市更新的全生命周期的重要凭证资料，其价值日益显著。因此，在“互联网+”环境下，要充分挖掘城建档案信息资源的利用价值，高度重视城建档案信息资源的归集、共享与利用，努力搭建全域城建档案资源利用平台，建设服务型数字档案馆，让城建档案在优化营商环境、建设智慧城市中更好地发挥公共服务效能，进一步提升城建档案的服务便利性和覆盖面。

1 城建档案利用现状

当前，城市建设档案馆除了设立对外利用服务窗口直接面对市民群众外，其内设职能部门还发挥着政府信息依申请公开（加装电梯领域）、城市更新和历史文化名城保护等城市建设管理业务的支撑功能。本次选取广州市城市建设档案馆近一年面向广州市10个区规划和自然资源分局（以下简称“区分局”），提供以用地规划红线图、建设工程规划许可证、建筑竣工图为主的城建档案电子件利用成果，形成对市级城建档案电子件利用情况的数据统计。

从图1的数据统计情况来看，广州市各区分局对城建档案电子件的利用需求之大，利用频率之高，以广州市中心城区最为明显。其中，海珠区分局、越秀区分局和天河区分局3个区分局对城建档案电子件的利用率均超过1900卷，占总利用量的71%。主要原因为中心城区老旧小区多导致加装电梯需求多样化、城市更新改造逐步深入以及历史文化资源丰富等。

图1 各区分局城建档案电子件利用情况（单位：卷）

1.1 城建档案在政府信息依申请公开（加装电梯领域）的利用现状分析

旧楼加装电梯是政府信息依申请公开的一项重要内容，关乎千家万户的切身利益，既是民生工程，也是民心工程，截至2022年4月底，广州市累计推动旧楼加装电梯1.2万余台，保持全国各大城市首位。而城建档案馆馆藏中的建筑竣工图纸为加装电梯的设计论证提供了不可或缺的参考作用。现实中，因为小区年份久、建筑施工到竣工验收时间跨度长、找不到开发商而导致建筑图纸缺失，给加装电梯带来阻力，城建档案馆馆藏的建筑图纸就成为业主加装电梯的主要希望。近年来，城建档案馆秉着为群众办实事的宗旨，为广大市民及政府职能部门加装电梯工程查阅、复制大量的城建档案卷宗，高效的城建档案利用效率和服务质量获得市民好评，也为上级主管部门“旧楼加装电梯，成片连片加装新模式提高审批效率”案例成功入围广州“最具幸福感”改革第三方评估工作中提供了城建档案力量。

1.2 城建档案在城市更新的利用现状分析

近几年，广州以“微改造”的更新方式，完成了永庆坊、北京路、海珠广场、沙面西堤等旧城更新类项目，城市更新已成为广州优化城市功能、改善人居环境、提升城市品质的有力抓手。而城建档案作为城市建设活动的历史记录，从档案史料的角度反映了城市发展的历史痕迹，为城市更新提供了宝贵的原始凭证。尤其以建设工程档案为例，城市更新过程中，往往需要以现有建筑的建设工程档案为依据，建设工程档案涵盖了一栋建筑从工程开工、施工到竣工验收整个环节，借助对拟实施城市更新区域的建设工程档案进行研究，梳理评测既有建筑状况，通过档案数据分析、建筑结构剖析，实现对建筑群精准更新建设的目的。因此，城建档案在城市更新改造的项目方案编制、基础数据调查参考、建筑物测量等环节中有着不可替代的凭证参考作用。

1.3 城建档案在历史文化名城保护的利用现状分析

广州作为国务院公布的首批国家历史文化名城，拥有丰富的历史文化资源，历史城区、历史文化街区、历史文化名镇名村等的整体格局和风貌保存良好。城建档案直观记录了城市建设的发展过程，是城市规划建设发展到一定历史阶段的产物，为历史文化名城保护利用管理提供遵循。通过对历史文化街区、历史建筑群进行普查建档立库，开展历史建筑群的声像拍摄、收集与整理形成系统化城建档案，进一步活化历史建筑，对赓续城市文脉，充分发挥城建档案的宣传教育功能，在城市建设中更好地保护、利用、传承好这些历史文化遗产具有重要意义。

2 城建档案利用存在问题分析

城建档案的利用主要有两种载体形式，一种是传统的纸质载体档案，另一种是电子档案。而新修订的《中华人民共和国档案法》也在档案信息化篇章中要求保障电子档案、传统载体档案数字化成果等档案数字资源的安全保存和有效利用。同时明确电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用。在“互联网+”环境下，市民和政府职能部门对城建档案利用需求急剧上升，导致城建档案利用存在的问题更为突出。

2.1 城建档案矢量数据挖掘不足

目前，城建档案的接收还处在纸质档案和电子档案并行阶段，尤其以大宗量的建设工程档案的接收最为明显。虽然广州市已启动网上接收城建档案系统，但仍保留线下接收一套纸质载体档案模式。在此过程中，城建档案馆需要对接收的纸质建设工程材料按照进馆要求进一步梳理，再统一规范著录，扫描。该线上、线下结合的办理模式虽然比传统的纯线下接收纸质档案效率高，但在信息化发达的互联网时代，此种运行方式并不能保障城建档案数字化的质量，也极大地影响了城建档案工作的可持续发展。这种低效率模式也进一步导致了对城建档案矢量数据挖掘不充分的状态，城建档案数据无法真正盘活起来。

2.2 城建电子档案利用率低

城建档案资源的整合度在一定程度上影响了电子档案的利用水平。在以纸质档案内容为“王道”的前提下，电子档案的利用还处在薄弱环节，特别是当前电子档案的数据质量参差不齐、利用形式还比较单一，导致许多市民在办理加装电梯等档案利用业务时，仍以查阅、复制纸质档案为主。一方面，绝大部分的电子档案只是作为纸质档案的复制体展现在申请人面前，很少有独立原始形成的电子档案。另一方面，电子档案的真实性和准确性有待确认。这些不确定因素都导致了电子档案的高效利用无法全方位普及。

2.3 档案资源利用信息渠道不畅通

根据职责划分，广州市、区两级的城建档案利用实行属地管辖，各自提供馆藏档案利用服务。申请人如果要利用城建档案，只能到实体档案存放的市、区城建档案馆或各区规划行政部门的机关档案室办理。在档案管理和利用方面，由于市、区城建档案馆或档案服务机构信息资源利用渠道并不统一，针对申请人的同一利用事项，档案资料可能零散地存放在市、区两级城建档案馆，导致申请人要跑几个地方、耗费大量的时间和人力。究其原因，在于城建档案信息资源的分散性、信息渠道的孤立性。在“互联网+”环境下，档案工作更加讲究服务的时效性、便利性，因此，亟需拓宽城建档案资源利用渠道，最大限度地实现档案信息资源共享以满足申请人的利用需求。

3 城建档案利用发展趋势的研究对策

以广州市城市建设档案馆为例，其已建立包括档案目录数据库、档案元数据库、档案资源管理库、档案资源库、档案资源利用库等五类数据库以及空间全宗、单位全宗、项目全宗的“五库三全宗”资源框架体系。该体系的构建大大提升了城建档案资源的活化利用率，能更好地支撑“放管服”改革持续深化和提升数字政府建设水平，推进城建档案数据与政务服务的融合应用。

3.1 进一步推进全流程网办，提升城建档案利用信息化水平

“互联网+”环境下，城建档案馆要顺应信息技术革命和数字化发展趋势，发挥当今信息化、网络化、数字化技术在城建档案利用服务的作用，逐步转变当前以纸质著录扫描、数据独立应用为主要特征的档案利用模式，积极开发馆藏档案资源，充分运用大数据、云计算等新兴信息技术加强城建档案信息资源建设，拓宽城建档案信息利用渠道，提升城建档案利用信息化水平。要以城建档案的凭证价值为依托，利用信息技术手段积极融入城市信息共享平台，强化数字赋能，将城建档案转化成为城市建设发展过程的电子档案，建成电子档案凭证中心，为城市建设历史追溯、信息共享与服务做好基础支撑。要对标对表《数字档案馆建设评价指标》，编制一套以资源贡献度为代表的考核指标，建立以资源为核心的绩效考核体系，搭建从形成到利用全过程的资源质量控制体系和动态更新机制，进一步推动城建档案信息资源共享利用。

3.2 加强城建档案数据治理能力，提高城建档案资源利用率

城建档案信息数据整合的目的是实现更宽领域的共享、更加便捷的利用。目前，城建档案资源参与政府治理还停留在提供凭证作用或原始数据参考层面，档案资源与其他政府信息协同性不足，档案机构与其他政府部门仍存在隔阂。在“互联网+”环境下，城建档案馆要充分发挥馆藏档案信息资源丰富的优势，构建城建档案利用数据体系，强化城建档案数据治理能力，参与到以大数据管理为核心、以大数据应用为主导的城市治理智慧应用建设中，为政府精简行政许可和优化审批服务提供数据支持，让城建档案及其衍生数据在政府管理、决策和公共服务领域得到广泛应用。城建档案馆要坚持档案服务以人民为中心，继续深入贯彻落实简政放权要求，将高频利用档案资源进行数据整合，着力拓展档案开放范围，提升档案资源治理和服务能力，为市民和政府职能部门提供更加优质高效的公共服务。

3.3 搭建全域城建档案资源利用平台，实现档案利用组网互通

现阶段，由于地域经济发展的差异，大部分城建档案馆在档案资源建设方面尚未达到数字档案馆测评标准，档案信息资源管理利用科技手段不足，对档案管理流程产生的各类管理数据分析治理不够，数据提供方式及开放共享内容待完善，缺乏有效的信息资源利用库和共享机制。因此，要以城建档案数据归集、安全、共享为前提，研究基于OFD的电子档案长期保存模式，建设存量电子证照专题数据资源库，推进电子文证档案单套制归档，建立城建档案资源利用库和城建档案目录中心，搭建全域城建档案数字化资源利用平台。根据“广泛延伸、深化合作、连线组网”发展要求，统一市区两级档案利用系统，进而联合大湾区内的城建档案馆，逐步实现市区两级城建档案互认互查以及跨市城建档案互认互查。推进城建档案资源体系建设的数字转型和智能化升级，实现城建档案服务的全面触达。

3.4 培养高素质档案专业人才队伍，强化档案利用服务能力

高效的城建档案利用依赖专业的档案人才，人才培养是关键。虽然档案专业人员众多，但真正从事档案行业且能满足档案利用和档案信息化管理多方面需求的高素质人才寥寥无几。因此，城建档案馆要着重在档案人才引进和提升队伍综合业务素质和能力上下功夫。要加强人力资源建设，注重引进人才队伍的稳定性和人才培养、业务培训的经常性，构建高水平人才培养体系，根据不同的档案人员的特点制定个性化的人才培育方案。同时，建立人才考核激励机制，对档案人员进行全方位、多层次、定期的轮岗训练。量化人才考核指标，激励不同岗位的档案人才提升自身的专业能力和水平。

结语

城市的发展日新月异，城建档案利用的应用研究也应紧跟时代的步伐更新迭代。各地城建档案馆要顺应信息化、数字化、网络化、智能化发展趋势，利用好自身优势，抓住机遇，应对挑战，积极探讨城建档案利用的应用研究，推进城建档案利用服务工作在“互联网+”环境下的发展更新。通过搭建全域城建档案资源利用平台，实现城建档案信息资源的开放利用和共治共享，不断提高城建档案矢量数据挖掘和信息化能力，拓宽城建档案矢量数据的服务能力和范围，建立城建档案利用数据共享平台，打破信息壁垒和信息孤岛状态，畅通档案信息资源交流渠道，建立市区协作机制，推动跨层级、跨部门的大数据共享建设和信息资源的互联互通，推进完成城建档案查询利用依申请政务服务事项全流程网办、全域通办，进一步提升城建档案资源一体化政务服务能力，优化城建档案服务工作。通过推动政务数据共享，推进政务服务事项集成化办理，强化全流程“网上办”，真正实现让群众“少跑腿”，让数据“多跑路”，节约办事群众时间，打通城建档案利用服务最后一公里。